北京市环境法律监督机制完善对策，研究成果速览

2023-11-28 理论教育版权反馈

【摘要】：建议北京市相关复议机关的法制部门增加监督环境行政复议方面的职能,如果发现已经发生法律效力的环境行政复议决定确有错误,可依法纠正。

三、北京市环境法律监督机制完善对策

环境行政复议和环境行政诉讼的共同点在于,二者均涉及环境行政管理机关;其不同点在于环境行政相对人地位的差异:在复议中为复议申请人,在诉讼中为原告。同时,由于在环境行政复议和环境行政诉讼中均涉及行政权力,北京市在环境行政复议和行政诉讼方面存在的问题也具有一些共性。下文主要从环境法律监督理念、环境行政机关的行政司法能力、司法机关的依法裁判能力以及相关立法等四个方面,提出北京市环境法律监督的完善对策;对于已在其他章节中进行探讨的内容,此处不再详述。

(一)正确定位环境法律监督理念

就行政复议而言,根据我国《行政复议法》,其宗旨主要包括三个方面:(1)防止和纠正违法或者不当的具体行政行为。行政复议是解决行政争议的一种广泛运用的方法,是一项行政机关内部自我纠正错误的监督制度,其目的是防止行政机关以及行政机关的工作人员作出违法的或者不适当的具体行政行为。作出违法或者不适当的行政行为的,即应通过监督机制,依照法定的程序,由法定的机关予以纠正。(2)保护公民、法人和其他组织的合法权益。行政复议是一项法律救济制度,是行政相对人面对处于明显不对等的法律地位的行政机关所作出的行政行为,寻求法律保护的一条渠道,是保障公民、法人及其他组织合法权益的重要途径。行政机关的行政行为如果超越法定职权,或者滥用权力,或者不遵循正当程序,或者行政机关工作人员徇私舞弊、渎职、失职,必然对公民、法人及其他组织的合法权益造成侵害。为此,就需要从法律制度上消除侵害,加以救济,行政复议的宗旨之一即在于此。(3)保障和监督行政机关依法行使职权。行政机关进行行政管理活动应当坚持依法行政。行政机关超越权限、滥用权力、个人专断、玩忽职守等行为造成对公民、法人或者其他组织合法权益的侵害的,应当予以纠正和补救。可见,行政复议的宗旨可以总结为“复议为民”,即对作为行政相对人的公民、法人和其他组织的合法权益给予重点保护。

就行政诉讼而言,通过对行政诉讼的理论基础、根本目的、行政行为的效力等因素进行综合权衡可见,行政主体参加诉讼是被动的,加之行政行为的效力先定性以及“行政行为不停止执行原则”的存在,使得行政诉讼的胜诉对行政主体来讲并无多大实质性意义。所以,“监督行政机关依法行使职权”(而不是“维护和监督行政机关依法行使职权”)是我国行政诉讼法的宗旨。⁽¹¹⁾由是观之,行政诉讼在更大程度上也旨在维护行政相对人的合法权益。

由前述探讨可见,行政复议和行政诉讼的上述宗旨并非在所有情况下均能被环境行政复议机关和司法机关所认识和遵循。在不少情况下,环境行政复议被行政机关视为维护自身行政决定的“权威”,甚至谋取不正当利益的手段。在此目的下,“复议为民”的宗旨最终直接地或者变相地转变为“复议为己”。而在环境行政诉讼中,除了因受业务水平所限而产生的误判之外,司法机关有时也会因对其他非法律因素的考量,其中包括来自行政机关的压力,而“淡忘”或者忽略了“维护行政相对人合法权益”这一宗旨。由此就不难理解环境行政诉讼原告胜诉难的原因了。北京市可以从以下两个方面入手解决这一问题:

一方面是主观努力。这主要是指环境行政复议机关和司法机关摆正自身在环境法律监督领域的位置,基于行政复议和行政诉讼的宗旨行事,而不是将复议和诉讼过程视为为自身辩解或者获取不正当利益的机会。这要求行政人员和司法人员不仅要熟悉相关法律规定,而且(同时也更为重要的是)还应当不断提高自身素养,使自己树立并且坚持正确的环境法律监督理念。

另一方面是客观监督。这主要是指通过各种监督机制,包括权力机关的监督、监察机关的监督、公众的监督以及行政机关和司法机关自身的内部监督等,形成遵循正确的环境法律监督理念的督促机制。关于此,其他章节已有探讨,在此不赘述。

(二)提高环境行政机关的行政司法能力

行政机关处理环境行政复议,实际上是一种行政司法行为。前已述及,目前北京市环境行政机关的行政司法能力并不令人乐观,至少在一些案例中体现如此,例如在案件事实认定和法律适用等方面均存在失误。为此,建议北京市着力加强行政司法能力建设,并主要从如下几个方面入手:

1.促进环境行政复议人员的专业化。环境行政复议要求复议人员不仅熟悉相关政策和法律,而且应当具有相当的环境科学和相关学科的知识储备。因此,提高环境行政机关的行政司法能力,首先应当提高复议人员的专业化水平。尽管这并非要求配备专门的环境行政复议人员,但负责处理环境行政复议的人员应当具有环境法、环境科学等相关学科和实践背景。为此,环境行政机关在选拔和任用人员时,应当注意吸收和任用那些兼具环境法律和环境科学等学科背景的人才。

2.提高环境行政复议人员的业务水平。建议北京市环境行政机关健全和完善行政复议工作人员的培训制度,确保和提高复议人员的专业素质,提高行政复议人员的工作能力和办案水平。在此,业务培训的内容不仅应当包括有关环境资源保护法律、法规的实体性规定,还应当包括有关行政复议法、行政诉讼法的程序性法律。特别地,对于国家和北京市颁布的与环境保护相关的法律、法规和行政规章,应当及时组织学习,使环境行政复议人员能够熟悉最新的法律规定,从而使其知识储备随时更新。另外,还应当通过业务培训提高行政复议人员的职业道德水平,为其秉公司法提供充分的思想基础。

3.重视环境行政复议监督和督促。建议北京市在这方面加强如下工作:(1)将环境政复议工作纳入绩效考核体系,从而促使复议机关更加重视环境行政复议工作。(2)增加环境行政复议工作的透明度。我们在研究过程中发现,环境行政复议方面的统计数据和资料通过目前公众可用的各种途径均很难获得。建议建立环境行政复议案件统计、复议决定备案和工作情况报告制度,通过政府网站或者其他适当的途径公布相关信息,使公众能够对环境行政复议进行监督。(3)加强对环境行政复议的监督和补救。建议北京市相关复议机关的法制部门增加监督环境行政复议方面的职能,如果发现已经发生法律效力的环境行政复议决定确有错误,可依法纠正。

4.重视环境行政执法过程的公众参与。公众环境法律意识的提高,是提高行政机关环境行政司法能力的重要驱动力。为此,建议北京市加大相关法律法规的宣传力度,以公众喜闻乐见的形式对《行政复议法》和《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等法律和相关法规进行定期宣传,不断增强公众依法维护自身环境权益的意识。另外,环境行政机关作出具体行政行为时,应当全面告知行政相对人复议和诉讼权利,使其能够通过行政复议或者行政诉讼的途径进行环境权利救济。

(三)加强司法机关依法裁判能力

加强北京市司法机关依法裁判能力,对于完善环境法律监督具有重要的意义。建议北京市从如下两方面入手实现这一目标:

一方面,就实现环境法治而言,司法人员的环境法律素质和依法裁判能力非常重要。由案例6可见,司法人员在环境行政案件的审理过程中有时会忽视一些非常明确的法律规定,这表明北京市一些司法人员依法裁判的能力有待提高。为此,建议北京市加大环境法律专门人才的引进力度,加强环境法律业务培训,同时建立配套的激励和法院系统内部监督机制。本书前文就此已有探讨,在此不赘述。

另一方面,应当特别注意改变目前公众“民告官,难胜诉”的认识和对环境行政诉讼的畏难情绪。只有消除了民众的这些顾虑,才能树立并逐步增强民众对司法机关依法裁判环境行政诉讼的能力和意愿的信心。为此,北京市应当通过对典型环境行政诉讼案件的正确审理,增强司法机关公正司法的形象;同时,还应当对典型案件进行宣传,使公众能以最直观的方式感受到环境司法的公正性。这样的努力必将反过来促进司法机关依法裁判能力的提高。(www.chuimin.cn)

(四)推动相关立法的健全和完善

完善环境法律监督,必先完善环境法律制度。虽然我国的行政复议和行政诉讼法律制度为我国的环境法治提供了重要的法律依据,但不可否认的是,从环境法的角度看仍然有不少需要健全和完善之处。尽管北京市无权改变《行政复议法》、《行政诉讼法》和其他相关法律的规定,但可以在现有的法律框架之下,对不甚合理的法律规定作出变通性规定,这样一方面可以推动北京市环境法律监督,进而推动北京市环境法治的完善,另一方面也可为其他省市提供示范,从而为我国环境法治进程作出贡献。

例如,尽管《行政复议法》规定了行政复议机关在复议过程中违法或者失职的内部法律责任,但对于如何促使行政复议机关依法履行复议职责,充分发挥防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为的功能,《行政复议法》尚欠缺有关外部法律责任的规定。而根据《行政诉讼法》的规定,复议机关作出维持决定或者不作决定的,起诉时以最初作出具体行政行为的行政机关为被告;复议机关改变原行为的,以复议机关为被告。又根据《国家赔偿法》的规定,经过复议的案件,以最初作出侵权行为的行政机关为赔偿义务机关;复议决定加重损害的,复议机关对加重的部分履行赔偿义务。这种责任分配容易导致复议机关为了避免自身成为行政诉讼的被告或者国家赔偿的义务机关,而对其受理的复议案件,明知具体行政行为违法或者不当,仍然作出维持决定或者不作决定。对此,有学者建议在进一步立法中规定,经复议的案件,在行政诉讼中,起诉时一律以复议机关为被告;在国家赔偿中,一律以复议机关为赔偿义务机关;复议机关在履行赔偿义务后,可以向最初作出侵权行为的行政机关追偿。⁽¹²⁾

北京市地方环境立法无权对前述基本法律作出这种实质性变更,但可以作出一些特殊的变通性规定。譬如可以从法律责任的最终承担角度规定,在复议机关依司法判决承担相应的法律责任后,如果最初作出环境行政行为的机关有过错,可以主张该过错机关给予相应的补救。此种补救的性质为行政系统内部的责任分担,既可以包括金钱赔偿,也可以包括其他形式的法律责任的承担。至于最初作出环境行政行为的行政机关是否有过错,则应由复议机关与该机关共同的上级机关认定。这样的规定有利于环境行政复议机关免除前述顾虑,进而依法公正地作出裁决。

【注释】

(1)参见《京华时报》, 2007-04-25;http://bjmsg.focus.cn/msgview/1396/81308392.html, 2007年5月。

(2)参见罗豪才主编:《行政法学》, 232页,北京,中国政法大学出版社, 1999。

(3)参见北京市高级人民法院编:《审判工作热点问题及对策思路——北京法院调研成果精选(2005年卷)》, 437页,北京,法律出版社, 2006。

(4)案情来源:中国政法大学污染受害者法律帮助中心。

(5)参见陈晓英:《噪声污染——开发商有责地铁道路无责》,载《法制日报》, 2004-12-21。

(6)案情来源:中国政法大学污染受害者法律帮助中心。

(7)参见胡宝林、湛中乐主编:《环境行政法》, 194～198页,北京,中国人事出版社, 1993。

(8)参见北京市高级人民法院编:《审判工作热点问题及对策思路——北京法院调研成果精选(2005年卷)》, 441～442页,北京,法律出版社, 2006。

(9)参见王灿发:《一起环境行政诉讼透视出的环境公益诉讼的影响和作用》,载《世界环境》, 2006(6)。

(10)参见陈弘毅:《法治、启蒙与现代法的精神》, 44页,北京,中国政法大学出版社, 1998。

(11)参见朱汉卿:《是“监督”,还是“维护和监督”——行政诉讼法立法宗旨浅析》,载《广西政法管理干部学院学报》, 2003(6)。