北京市环境行政诉讼问题与解决

二、北京市环境行政诉讼存在的问题

行政诉讼是公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,依法向人民法院提起诉讼,由人民法院依法进行审理和判决的活动。从北京市高级人民法院和各区县人民法院公布的年度的案件统计来看,环境行政诉讼并未被全面统计。例如,北京市崇文区人民法院在对2005年行政诉讼案件的统计中总结了12个方面的案件,其中包括拆迁安置裁决案、房屋登记案、租赁关系变更行为案、城建类案件、治安管理及处罚案等,未将环境保护案件统计在内。⁽³⁾因而,我们无法获得北京市环境行政诉讼案件的官方统计资料。但是,这并不妨碍我们通过对典型案例的考察,对北京市环境行政诉讼存在的问题进行分析。与前述对北京市环境行政复议存在问题的分析一样,我们在此同样以几个案例为例,分析北京市环境行政诉讼存在的问题:

【案例4】北京市潘家园小区居民诉市规划委违法审批案⁽⁴⁾

中国预防医学科学院环境卫生监测所和卫生部食品卫生监督检验所(以下简称“两所”)与北京市朝阳区潘家园南里4号楼和6号楼(以下简称小区)南北相向,隔一条8米宽的马路。20世纪80年代初,在小区建设之前,已有中国医学科学院的一栋三层的动物实验房建在其西南方向,与“两所”相邻。二十多年以来,该实验房因饲养实验动物排放出的腥臭气味直接影响到了居民的正常生活,虽然中国医学科学院采取防治措施,但是收效甚微。“两所”的办公楼建于该实验房与小区之后,在其第五层有几间动物实验室。其工作人员经常将实验动物的尸体、粪便、饲料装在普通编织袋中通过一般垃圾道扔下来,堆放在生活垃圾池中;有时甚至将编织袋直接从五楼窗户扔下。把实验废物当作一般垃圾抛弃,极有可能向周围环境散播病毒病菌,对此居民表示强烈不满,但“两所”的实验室依然我行我素,甚至于1998年计划在小区的正南边、不到20米的地方再建一个独立的、3 000平方米的二级动物实验房。该计划经过了卫生部、北京市规划委及北京市建委的审批,却一直未告知附近居民。居民们直到2002年实验室建设动工时才获知情况。居民强烈反对该建设,遂阻止施工,并与施工方发生冲突。经公安部门、市政部门、街道办事处等出面调解,冲突才得以缓解。

自获知实验室的建设情况后,潘家园居民们主动与环境保护、规划、卫生部门以及市政府协商,积极寻求解决方案。2002年10月,居民向北京市法制办提出行政复议,要求撤销北京市规划委向“两所”颁发的“建设工程规划许可证”。2002年11月,北京市法制办作出维持北京市规划委的建设工程许可证的行政复议决定。2002年12月,潘家园184位居民向西城区人民法院提出行政诉讼,要求撤销北京市规划委向“两所”颁发的“建设工程规划许可证”。2003年4月,北京市西城区人民法院公开开庭审理此案。2003年6月,法院依法判决撤销被告北京市规划委颁发的“建设工程规划许可证”。2003年7月,北京市规划委不服一审判决,向北京市第一中级人民法院提出上诉。2003年10月,北京市第一中级人民法院开庭审理此案。二审宣判前,上诉人北京市规划委撤回上诉,北京市第一中级人民法院作出准予撤回上诉的裁定。

【案例5】北京“通惠家园”噪声污染案⁽⁵⁾

“通惠家园”建于北京市朝阳区四惠东地铁站的上方,紧邻京通快速路和建国路。2002年年底,当二百多户居民入住该小区时,发现交通噪声日夜不断,严重影响其生活。2004年6月,业主们联合将北京城市开发集团有限公司(以下简称城开公司)、北京首创股份有限公司(以下简称首创公司)、北京市市政管理处、北京地铁集团有限责任公司(以下简称地铁运营公司)四家单位一起告上了法庭。

业主们认为,城开公司作为房屋的建设单位,建设的楼盘未与京通快速路、建国路、地铁复八线保持适当的距离,安装的隔声窗没有达到有效防噪的效果,侵害了业主的安宁生活环境权、休息权和正常通风权,应当承担因侵权产生的赔偿责任。首创公司经营管理京通快速路主路、市政管理处管理和养护建国路、地铁运营公司经营管理复八线地铁,这三个被告是涉案噪声源的管理者或者经营者,也应承担责任。

城开公司认为“通惠家园”作为经济适用房建设项目,在选址上没有自主性,完全是行政部门决定的。尤为重要的一点是,房屋本身不可能是噪声污染源。首创公司则认为路在先、房在后,而且公路本身不能产生噪声,噪声是由在道路上行驶的各类车辆产生的。市政管理处辩称,在每年经行政主管部门批准的年度养护维修计划中,没有关于环境问题的增项,所以其没有权利擅自对市政设施的现状进行包括环境问题的改造。地铁运营公司认为地铁在运行过程中因振动产生低频噪声,原告据以起诉的检测报告中,没有对地铁噪声进行单项检测的内容,所以,原告对本公司的起诉是没有事实依据的。

法院调查后认定,城开公司作为“通惠家园”的建设单位,应当按照有关规定使建筑物和城市交通干线保持一定间隔,采取减轻和避免交通噪声的措施,遂令其一次性补偿16名原告各4 000元;地铁复八线、京通快速路以及建国路的建设施工具有明显的社会公益性质,且原告入住的“通惠家园”建设竣工时间晚于道路和地铁的竣工时间,故对原告要求首创公司、市政管理处和地铁运营公司承担责任的主张不予支持。

【案例6】北京市志新小区连某等诉海淀区环境保护局违法审批案⁽⁶⁾

北京市康庄大酒楼改建工程于2000年12月进行了建设项目环境影响评价,并于当月获得了北京市海淀区环境保护局的批准。康庄大酒楼客流量大,产生的噪声、油烟、垃圾污染周围环境,侵扰了志新小区31号和33号楼居民的日常生活和休息,且问题一直未得到彻底解决。2001年12月底, 31号和33号楼的居民连某等6人向海淀区人民政府申请行政复议,请求撤销海淀区环境保护局对北京市康庄大东北餐饮有限公司项目环境影响的审批文件,并责令停止营业,赔偿经济损失。2002年3月,北京市海淀区人民政府作出了维持北京市海淀区环境保护局对北京市康庄大东北餐饮有限公司项目环境影响报告表的批复的复议决定。连某等6人于2002年5月以海淀区环境保护局为被告,向北京市海淀区人民法院提起了行政诉讼,请求撤销海淀区环境保护局对北京市康庄大东北餐饮有限公司项目环境影响审批文件。2002年10月,海淀区人民法院作出判决,驳回原告的诉讼请求。原告不服,提起上诉,二审法院判决维持。

由上述三个案例可见,随着北京市城市建设的加速,噪声污染、大气污染、恶臭污染等成为侵害居民环境权益的主要形式。从这些案例中,我们至少可以对北京环境行政诉讼作出如下评价:(www.chuimin.cn)

(一)司法理念存在不同程度的偏差

从作用和意义来讲,环境行政诉讼是追究环境行政机关行政责任的重要手段,是监督和促进环境行政机关严格执行和实施环境法的重要途径,是公民参与国家环境管理的重要手段,也是保护公民、组织的合法权益,尤其是环境权益的重要手段。⁽⁷⁾可见,对于环境行政司法的理念可以从两个层面去理解:一方面是对环境行政机关行使权力的监督;另一方面是对环境行政相对人相关权益的维护和保障。

就第一个方面而言,在案例4和案例5中在对待行政机关的审批责任上采取了两种截然不同的态度:在案例4中,人民法院判定作为行政主体的北京市规划委违法审批;而在案例5中,人民法院则认为作为行政主体的市政管理处的审批行为不违法,其主要理由之一是有关交通设施的建设“具有明显的社会公益性质”。由于环境行政管理属于公共行政的组成部分之一,其目的内在地包含了维护社会利益和公共利益的内容,故而,至少从环境行政的性质看,将具有“社会公益性质”作为对抗行政主体承担法律责任主张的理由是不充分的。由此,从这两个性质相同的案件的不同判决结果可以看出,北京市环境司法在理念上有时对环境行政的本质特征存在误解。

就第二个方面而言,司法机关对环境行政诉讼的目的有时也存在不适当的认识。例如在案例5中,在评价该案的意义时,法官称,此案的意义就在于认定了侵权, 4 000元是考虑到私有权利的保护以及对社会公益权利的适当让步,其实就是一次性的补偿和抚慰。尽管人民法院对该案的行政诉讼请求并未支持,但由于在审理过程中将行政部分与民事部分一同审理,所以亦可看出法官在审理过程中的倾向性。事实上,即使在对民事部分的裁判中,法官也是将针对违法行为的“赔偿”认为是针对合法行为的“补偿”和“抚慰”,将环境行政诉讼的首要目的——保护行政相对人的权益理解为个人权利对社会公益的“让步”——而不是将二者作为相互统一的整体来看待。在此种理念的指引下,环境行政诉讼出现一些违背其自身目的内在规定性的现象也就不难理解了。

在2005年北京市崇文区人民法院《对行政诉讼案件的调研报告》的“改进意见和建议”部分,有如下表述:“行政机关败诉,一方面反映了我国法治的进步,这是积极的一面。但就行政执法而言,在社会上有较大的负面影响。一是对政府的形象造成不良影响,降低政府在人民群众中的威望,直接损害政府在群众心目中的形象。二是损害了行政行为相对人的合法权益。三是增加了行政机关自身和行政行为相对人的诉累,影响社会稳定,不利于构建和谐社会的宗旨。”因此,应当“推进法院与行政机关的交流研讨”,提高行政机关的应诉水平,并认为这是提高执法人员素质的重要途径之一。⁽⁸⁾不难看出,崇文区人民法院认为在行政诉讼中,行政机关败诉弊大于利,甚至会损害行政相对人的合法权益。这种观点在实践中颇具代表性,同时也是影响环境行政诉讼公正判决的重要理念障碍之一。本来法院在行政诉讼中对行政机关应是一种监督关系,但法院却要主动与行政机关“交流和研讨”,其结果不难想象:曾经与法院“交流和研讨”的行政机关一旦成为被告,提起行政诉讼的原告要想取得胜诉将是多么困难。由此,我们不难看出,从司法系统来说,一些法官还没有完全建立法治理念,仍然想通过非法律的途径来解决法律问题。实际上,在环境行政诉讼中,行政机关败诉的影响并非如一些司法人员认为的那样消极。仅以案例4为例,北京市规划委的败诉,不仅为规划部门的非法行政行为敲响了警钟,而且使公众认识到了法治的作用,有助于建立公众对法治的信心。该案的第三人事后也认为,在居民区里建动物实验楼实有不妥,如果建立了实验楼,可能会经常与居民发生冲突。该案件的审理结果在客观上也提高了公众的环境意识、维权意识和法律意识,使更多的人拿起法律武器来维护自己的环境权益。⁽⁹⁾因而,该案件对于推动我国环境法治建设而言,其积极影响远远大于消极方面,同时也与构建和谐社会的战略并不违背。事实上,和谐社会并非一个没有矛盾的社会,而是一个能够通过适当的途径、手段和机制去妥善解决矛盾的社会,环境行政诉讼无疑为实现这一目标提供了一条重要的途径。

(二)对公众环境权益的保护力度亟须加强

由行政机关的违法行政行为引起公众环境权益受到损害的情形,在现实中并不少见。然而,在由此而引起的环境行政诉讼中,如案例4中原告胜诉的,却不多见。事实上,该案也是北京市第一起原告起诉规划部门违法审批而胜诉的案件,大多数环境行政诉讼案件均是以原告败诉而告终。

强调这一事实,并非认为在所有的环境行政诉讼中,原告的起诉都一定于法有据而理应胜诉,但是,至少在一些为数不少的个案中是如此。例如在案例5中,人民法院尽管认定被告城开公司侵权,但每户4 000元的消除污染费用在很大程度上形式意义大于实质意义。而市政管理处以行政机关内部的原因抗辩原告的诉讼请求,显然并不适当,因为环境行政诉讼的原告所面对的,是单一的行政主体,而不是该行政主体所在的整个行政体系。对于因行政机关内部原因而致使被告从事违法行政行为的,作为被告的行政主体在承担了相应的法律责任之后,可以通过行政系统内部的途径或者其他合法途径确定真正应当承担责任的主体。人民法院以“建设施工具有明显的社会公益性质”为由对市政管理处的管理责任不予追究,显然并不适当。

类似案例5这样原告的诉讼请求合理却得不到人民法院支持的情形,在北京市环境司法中并非绝无仅有。这种情形的发生,不仅与环境行政诉讼监督和促进环境行政机关严格执行、实施环境法的目标相背离,而且也与保护公众的合法的环境权益的目标相冲突。因此,对公众环境权益的保护力度亟待加强。

(三)司法机关依法裁判能力有待提高

在案例6中,原、被告双方的一个争议点,是海淀区环境保护局在北京康庄大东北餐饮有限公司营业执照颁发之后审批环境影响报告表是否违法。《建设项目环境保护管理条例》第9条规定:“按照国家有关规定,不需要进行可行性研究的建设项目,建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表;其中,需要办理营业执照的,建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。”据此,该条例既要求需要办理营业执照的从事对环境有影响活动的建设单位在办理报批手续时,先报批环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表,再获得营业执照,又要求有关行政机关遵循法定的审批顺序,即先审批环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表,后颁发营业执照。

就审判工作而言,人民法院的职责是找出法律规则,予以宣示,并将其适用于案件。⁽¹⁰⁾由案例6中原告败诉可见,司法人员在环境行政案件的审理过程中有时忽视了一些非常明确的法律规定。这表明,一些司法人员依法裁判的能力有待提高。就实现环境法治而言,司法主体的环境法律素质和司法能力是极其重要的影响因素,因而,在环境法治建设中应当给予充分的重视。