北京市环境行政复议问题分析

2023-11-28 理论教育版权反馈

【摘要】：4月3日,居民收到北京市环境保护局行政复议决定。在前述决定中,北京市环境保护局认为该项目不涉及公共利益,也不存在直接涉及行政复议申请人与他人重大利益关系的情形,因此不需要举行听证或告知利害关系人听证权利。

一、北京市环境行政复议存在的问题

行政复议是上级行政机关针对下级行政机关与其他单位和个人之间的行政管理纠纷进行复查并作出裁决的一种行政活动,是上级行政机关纠正下级行政机关错误的一种内部监督机制。由于各种原因,行政机关一般不就环境行政复议案件的相关情况进行统计和公布。我们在此通过一个案例来分析北京市环境行政复议存在的问题:

【案例3】北京市海淀区六里屯建设垃圾焚烧处理厂行政复议案

北京市海淀区六里屯垃圾填埋场自2000年开始正式运行。7年以来,“颐和山庄”的住户从几千人增加到了1. 5万人,填埋场东侧陆续出现了“中海枫涟”等7处房地产项目,北边入驻企业也不断增加。它们组成了一个半环,围绕在垃圾填埋场周围,刺鼻的酸臭味会不时侵入居民的生活或工作区域。就在居民们对填埋场牢骚满腹的情况下,计划在填埋场南侧建设一座垃圾焚烧发电厂已经过了调研、环境影响评价、立项等程序并破土动工,引起了周围居民的普遍反对。原因是,六里屯地区周边有十几万居民,并且京密引水渠也穿过该地区,垃圾焚烧产生的具有高致癌性和致畸性的二英,将给周边居民以及环境带来影响。居民们因此主张停建六里屯垃圾焚烧厂项目,另选位置。2007年3月,周边居民钱某、赵某等127人联合向北京市环境保护局提交“行政复议书”,要求撤销对六里屯垃圾焚烧发电厂环境影响报告书的批复。4月3日,居民收到北京市环境保护局行政复议决定。该决定以申请人提起行政复议已超过法定期限,该项目不涉及公共利益,也不存在直接涉及行政复议申请人与他人重大利益关系的情形,因此不需要举行听证或告知利害关系人听证权利等理由,不同意撤销该发电厂的环境影响报告书。⁽¹⁾

这是一则较为典型的环境行政复议案件。这一案件从环境法律监督理念、事实认定和法律适用等三个方面反映出北京市环境行政复议工作存在的一些问题:

(一)环境法律监督理念方面存在的问题

保护行政相对人的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权,是行政复议的首要原则。在环境行政复议中,对于行政主体依法行使职权的行为,复议机关应当予以保障和维护。但是,由于行政复议的行政救济性质,建立该制度的最原初的目的在于,当行政相对人的合法权益在行政管理中受到行政主体的侵犯时,在行政系统内部提供一条补救途径。因此,在行政复议过程中,复议机关应将保护行政相对人的合法权益置于首位。⁽²⁾

然而,在案例3中,环境保护管理机关在复议决定中,主要侧重于自身依据某些规定履行了某些手续,但在涉及事实认定和法律适用方面,却未能从保护行政相对人权益的宗旨出发,进行审慎的研究和决定(详见下文)。事实上,这不仅反映了复议机关行政司法能力不足,而且还在更大程度上体现出其在环境法律监督理念方面,未能很好地从保护行政相对人的目的出发行事,而更多的是从为自身行为辩护的角度出发开展工作。

环境行政复议具有行政司法性质,这就要求复议机关能够秉公司法,而不是从一个“理性人”的角度尽量维护自身的利益和不当行政行为的“有效性”。唯有如此,方可充分实现环境行政复议的制度价值。

(二)事实认定方面存在的问题(www.chuimin.cn)

对环境行政复议的处理,首先要以事实为依据。对案件事实的认定,尤其是对复议申请人与环境开发利用行为之间利益关系的认定,以及对其与其他相关主体之间利益关系的认定,是正确适用法律,从而作出正确的复议决定的基础。由案例3可见,环境保护行政主管部门在这两方面的事实认定均存在问题。

一方面,对复议申请人与环境开发利用行为之间利益关系的认定不适当。在前述决定中,北京市环境保护局认为该项目不涉及公共利益,也不存在直接涉及行政复议申请人与他人重大利益关系的情形,因此不需要举行听证或告知利害关系人听证权利。事实上,该项目与京密引水渠最近处仅有1 100米左右,而北京市政供水的水源绝大部分取自京密引水渠。可见,该引水渠的安全涉及包括申请人在内的,饮用北京市政供水的所有居民的切身利益。另外,在复议申请人所居住的小区里,居民经常可以闻到与垃圾焚烧发电厂拟建址紧邻的垃圾填埋厂排放的臭气,这严重影响了申请人的正常生活;而且垃圾填埋厂周边原来的居民有水不敢喝,有明显高于正常比例的发病率和死亡率;垃圾填埋场的存在及其对周边环境的严重影响,已经影响了该地区房产的价值,这对申请人及所有在此拥有房产的居民造成了严重的经济损失。由此可见,该项目不仅涉及公共利益,而且也存在直接涉及行政复议申请人与他人重大利益关系的情形。由此,复议机关北京市环境保护局认为该项目不涉及公共利益,也不存在直接涉及行政复议申请人与他人重大利益关系情形,是不适当的。

另一方面,对其与其他相关主体之间利益关系的判断不适当。在案例3中,复议机关认为其与环境影响评价报告编制单位北京市环境保护科学研究院不存在利益关系,其主要理由是北京市环境保护科学研究院具备独立的法人资格。事实上,二者是否具备独立的法人资格与其之间是否存在利益关系不存在直接的因果关系。从组织结构设置看,北京市环境保护科学研究院是北京市环境保护局的直属单位,二者之间为上下级关系。既然如此,两者显然存在利益关系。

(三)法律适用方面存在的问题

在法律适用方面,案例3中复议机关的决定主要存在如下三方面问题:

其一,确定管理权限的法律依据不足。在复议决定中,复议机关认为其具有审批海淀区垃圾焚烧发电和综合处理项目环境影响评价文件的权限。然而,根据国家环境保护总局2004年12月颁布的《关于加强建设项目环境影响评价分级审批的通知》,“按国家有关规定需由国家环境保护总局审批的其他建设项目”需由国家环境保护总局审批。国家环境保护总局1993年颁布的《关于重申建设项目环境影响报告书审批权限的通知》中则明确规定,“凡属总投资2亿元以上的建设项目,其环境影响报告书一律报我局审批”。在本案中,六里屯垃圾焚烧发电和综合处理项目总投资为10亿元人民币,依法应当由国家环境保护总局审批,因而北京市环境保护局无权对该项目的环境影响评价文件行使审批权。

其二,忽视法律的强制性要求。我国《大气污染防治法》第41条第1款规定:“在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内,禁止焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质。”案例3所述的项目环境影响报告书中载明,该项目所在的西北旺镇有17个行政村和6个居民委员会,居住人口8. 7万人,显然属于法律所称的“人口集中地区”,在此焚烧垃圾属违法行为。复议机关在复议决定书中对《大气污染防治法》的这一规定并未提及,显然是一大缺失。

其三,适用环境标准不全面。在案例3复议过程中,作为复议机关的北京市环境保护局认为应当适用《生活垃圾焚烧污染控制标准》。事实上,六里屯垃圾焚烧发电和综合处理项目不仅含有垃圾焚烧项目,还含有垃圾堆肥项目。所以,该项目不仅要符合《生活垃圾焚烧污染控制标准》,还要符合《生活垃圾堆肥处理工程技术规范》、《城市生活垃圾卫生填埋处理工程项目建设标准》、《生活垃圾填埋污染控制标准》、《生活垃圾卫生填埋技术规范》等环境标准。《城市环境卫生设施规划规范》规定,生活垃圾处理设施选址距离居民点应大于500米。该项目的环境影响报告书所述的距离均小于500米,故不符合这些环境标准的规定。

北京市环境行政复议问题分析

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