北京市环境民事诉讼问题分析及解决方案

一、北京市环境民事诉讼存在的问题

由于北京市各级人民法院按照刑事、民事、行政、知识产权的分类标准分别统计受理案件数,所以我们无法调查到北京市各级人民法院每年受理的环境民事诉讼案件的统计数字。我们在此选取两个典型案件,并在此基础上分析北京市环境民事纠纷诉讼解决存在的问题。

【案例1】北京市房山区陈某等77人诉北京某煤炭开发经营公司案

原告陈某等27户(77人)居民家住北京市房山区某街,被告系北京某煤炭开发经营公司。原告居住地与被告下属某煤场相邻,原告因不堪忍受被告煤场噪声污染以及煤尘污染,在多次向房山区政府、区环境保护局等行政机关投诉,要求煤场停止侵害无果的情况下,于2000年1月向北京市房山区人民法院提起民事诉讼,请求被告停止污染行为并支付相关的检测费和诉讼费。由于房山区人民法院拒绝受理该77人选出诉讼代表人进行的诉讼,陈某等只好各家选一人作为原告,共提起了27件诉讼。

2000年3月20日,房山区人民法院未经实体审理,作出了27份内容相同的驳回起诉裁定。该裁定认为,陈某等27户原告所诉被告噪声和煤尘污染,在未经环境保护行政主管机关处理之前就向人民法院起诉,不符合《中华人民共和国环境保护法》及《中华人民共和国环境噪声污染防治法》的有关规定。陈某等原告不服,于3月27日以“一审裁定认定事实错误、适用法律错误,以及一审法院在审理程序上违反了效率与便民原则”为由,分别向北京市第一中级人民法院提起上诉。二审法院裁定撤销一审裁定,发回重审。

重审期间,被告辩称: 1988年被告接手该煤场后,经过几次整修,已使当地环境有了较大改善。1999年又改善了部分道路。2000年1月,接到环境保护局的“限期整改通知书”后,煤场按通知的要求进行了整改。2000年3月,市环境保护监测中心对煤场排污进行了监测,污染排放符合国家标准。故而,被告不同意原告的主张。对此,原告反驳道:被告被环境保护局下达“限期整改通知书”,足以说明被告是一个污染严重的企业。2000年3月23日的“监测报告”只能说明被告在监测当天的煤尘排放符合排污标准,但不能说明原告住处的环境质量状况。判断区域环境是否遭到了污染,应以环境质量标准的监测结果为依据。

2001年7月4日,房山区人民法院作出一审判决:“一、被告北京市××煤炭开发经营公司于本判决生效之日起十日内给付原告×××经济补偿费一千二百元;二、驳回原告×××的其他诉讼请求。”理由是:“被告煤炭经营公司主营煤炭技术开发和该公司所属企业生产的地方煤炭销售,在经营过程中运输、加工原煤,产生扬尘、噪声对周围的环境造成一定影响。但经有关部门监测,影响程度未超过国家规定的排放标准。原告以被告长期污染其所居住的环境,给其人身、财产造成了重大损失为由,要求被告赔偿经济损失于法无据,本院不予支持。在本院审理中,被告考虑邻里关系,自愿给付原告一定经济补偿,本院准许。”

陈某等原告不服,上诉至北京市第一中级人民法院。2001年12月8日,二审法院判决维持原判。

【案例2】北京市朝阳区郭某等24户居民诉北京某房地产开发公司案

原告郭某等24户居民家住北京市朝阳区某街,其所居住的楼房是由被告某房地产开发公司开发建设的回迁房。被告在建筑原告居住的低层居民楼时,擅自设计建造了地下室,用于安放高压水泵、暖气泵、补水泵、热水泵、污水泵、消防泵等,共计20台。由于某些泵需每天24小时连续运转,其他泵也不定时地运转,地下泵房每天都持续不断地发出高频噪声和振动。噪声吵得居住在该楼的原告烦躁不安、心神不宁,特别是病人和老人,更是难以忍受,致使某些居民只有靠服用安眠药才能入睡,某些病人病情加重,多数居民出现头疼、恶心、头晕等病症。1999年11月9日,经北京市朝阳区环境保护监测站监测,被告连续运转的泵所产生的室内噪声,最高为46. 1分贝。为此,朝阳区环境保护局责令被告治理。但是,被告却一再拖延,简单应付了事。2000年1月25日,原告向北京市朝阳区人民法院提起诉讼,要求被告立即停止侵害,将泵房从居民楼下迁走,补偿原告共计人民币10 255元的经济损失。

2000年5月28日,法院作出了中止诉讼的裁定。为督促一审法院严格执行《民事诉讼法》关于审判期限的有关规定,加快案件的审判进程,原告在中国政法大学环境污染受害者法律帮助中心的帮助下,向北京市第二中级人民法院递交了《关于请求上级法院对下级法院超过审限办案进行监督的报告》。2001年12月21日,一审法院终于作出判决:责令被告限期治理达标,并支付原告噪声污染补偿费(每月293元/人),以及医药费2 079. 3元。原告不服,认为法院不判令被告搬迁泵房,就意味着要原告继续承受损害,于是向北京市第二中级人民法院提起上诉。

2002年9月11日,二审法院终审判决如下:(1)维持一审法院关于被告北京市某房地产开发公司承担原告郭某等的医药费以及负担诉讼费和监测费的判决;(2)明确指出被告需要治理的水泵的数量(地下热力站内的两台供暖泵、两台补水泵和四台热水循环泵);(3)判令被告增加补偿原告自1999年11月起至2000年3月期间的环境噪声污染补偿费;(4)二审案件的受理费由双方各负担一半。

上述两案所涉及的环境民事纠纷比较典型,体现了环境民事纠纷与一般民事纠纷的不同特点,如当事人人数众多,因开发建设或产业经济活动中的环境污染而引发,损害赔偿与停止侵权的诉讼请求并提等。两案审判中存在的立案难、超审限裁判、将行政处理视为当事人提起环境民事诉讼的前置程序、以污染物的排放标准作为判断环境是否被污染的依据、环境损害赔偿数额的计算方法不科学等问题,颇具代表性和普遍性。具体分析如下:

(一)环境民事诉讼案件立案难

立案难,是环境污染受害人寻求合法权益的司法救济时所遭遇的第一个难题,其表现有二:

其一,由于环境民事纠纷多因开发建设或产业经济活动中的环境污染而引起,所以,缺乏专业技术知识的污染受害人,往往不知道如何收集环境侵权证据,或者是因无力负担高昂的环境监测费用而不能获得污染证据。在这种情况下,法院通常会以原告没有提出被污染的证据,或提交的证据有问题,不符合立案条件为由而不予受理。因此,为能够提起诉讼,污染受害人必须费尽周折、耗费资金委托有关鉴定部门进行鉴定。例如,案例2的原告于诉讼前委托有关部门对地下泵房的室内噪声进行了监测。只有这样,才可获得请求司法裁判的机会。但是,这无疑增加了污染受害者的经济负担,限制了处于社会弱势地位的污染受害者合法权利的行使。(www.chuimin.cn)

其二,即使是立案了,法院也常以“驳回起诉”的裁定,欲把原告坚持起诉的环境民事纠纷推向行政机关。案例1中的一审法院即是如此。这表明,某些法官欠缺环境法律知识,对相关法律的理解、适用错误。的确,环境民事纠纷与环境行政管理密切相关,属于“行政诱因型的民事纠纷”。但是,当环境污染导致公民合法财产或人身权益损害时,其直接的责任人是从事环境污染的行为人,而大多数情况下,它们是从事开发建设或产业经济活动的法人或者是其他组织。因此,公民、法人、其他社会组织间关于财产利益、人身利益的争议,属于民事纠纷。在这种情况下,当事人启动民事诉讼程序解决纠纷,是行使宪法赋予他们的权利。

(二)超审限裁判现象严重

效率与公平,是法治的价值追求,同时也是民事诉讼程序的价值追求。为实现“迅速裁判”,限制诉讼的拖延,我国《民事诉讼法》明确规定了一、二审的“审理期限”以及特殊情况下的延长期限。但是,超过审理期限、拖延裁判,已成为环境民事诉讼中一个很严重的问题。上述案例1,历经近两年,当事人方等来了终审判决;案例2,更是经历了长达2年半的等待,才盼来法院的终审判决。诚然,环境民事纠纷案情复杂,因果关系难以认定,为保证裁判的公正,需要较一般民事诉讼更长的审理期限,但事实上,环境民事诉讼案件审理期间超长,除了需要环境鉴定等法律规定不应计入审理期间的原因以外,更多的是围绕法院是否受理该案、行政处理是否为环境民事诉讼的前置程序等各种原因而导致的审判拖延。如,案例1是因为一审法院作出了“驳回起诉”的错误裁定,而使该诉讼经历了不必要的上诉、发回重审之过程。而案例2则主要是一审法院拖延裁判,在没有正当理由的情况下,中止诉讼长达1年之久。由于环境民事诉讼多为环境侵权损害赔偿诉讼,而环境侵权具有持续性,环境纠纷涉及当事人众多,所以,超期裁判使环境侵权受害人被迫忍受着环境侵权与诉累的双重痛苦,进而,很容易削弱当事人对法律的信仰。而且,案件久拖不决,容易激化当事人双方的矛盾,导致社会秩序的不稳定。

(三)曲解环境行政处理的法律意义

环境民事纠纷具有不同于传统民事纠纷的特点表明,为实现其纠纷的解决,必须对传统民事纠纷解决机制进行适当的变革。例如,针对环境民事纠纷因果关系判断中包含较强的专业技术性、复杂性等特点,从便利于当事人实现环境民事纠纷的及时、公平、高效解决目的出发,我国《环境保护法》第41条第2款明确规定,环境污染“赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理;当事人对处理决定不服的,可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉”。同样的规定也体现在我国《环境噪声污染防治法》第61条以及《大气污染防治法》第62条的规定之中。

这些规定表明,当事人为寻求环境污染赔偿责任与赔偿金额的纠纷解决,可以选择花费少、省时、便利的行政处理的方法,也可采取向法院提起民事诉讼的司法手段,以实现环境污染法律责任的明确、环境民事纠纷处理的公平和公正。毫无疑问,公民对于环境民事纠纷的解决方法,依法具有自主选择权。而且,尽管行政处理具有很多优点,但是,它非为司法诉讼的前置程序,也非为环境民事纠纷的最终解决方式。是否申请行政处理,完全取决于当事人的自愿,当事人也完全有权就环境民事纠纷的解决,不经行政处理,依法直接向人民法院提起诉讼。由案例1可见,由于一审法官对这一明确的法律规定存在误解,致使案件的审理过程人为地被拖延。一审法院在驳回原告起诉的裁定书中声称,原告未经环境保护行政主管机关处理之前就向人民法院起诉,不符合我国《环境保护法》和《环境噪声污染防治法》的相关规定。这不仅是对我国环境法相关规定的曲解,也是对当事人就民事纠纷解决途径的自主选择权的侵害。这样,当事人不得不多消耗了大半年的时间,通过上诉来寻求对这一错误裁定的司法救济。

(四)未能正确适用代表人诉讼制度

代表人诉讼,是指当事人一方人数众多,由其中一人或数人作为代表人进行的诉讼。设立代表人诉讼制度是为了实现群体性纠纷的迅速与公正处理。将若干具有相同或相似内容的冲突集中在一个诉讼中,一方面可以大大简化诉讼程序,提高诉讼效率;另一方面有利于案件的正确处理和国家法律的统一适用,避免由于众多当事人分头诉讼,造成人民法院对同一或同类事实作出相互矛盾的裁判。因此,我国《民事诉讼法》第54条明确规定,“当事人一方人数众多的共同诉讼,可以由当事人推选代表人进行诉讼”。而且,为具体说明“人数众多”的问题,最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》(以下简称《意见》)第59条规定,“当事人一方人数众多,一般指十人以上”。

就环境民事纠纷而言,在大多数情况下,受害者人数众多。例如,案例1、案例2的原告分别多达27户(77人)和24户居民。对于此类案件,原告的诉讼标的为同一种类,并针对同一被告提起,诉讼请求也基本相同,因而是符合适用代表人诉讼制度的相关条件的。但是,案例1的一审法院违反民事诉讼法的基本精神与宗旨,擅自扩张自己的自由裁量权,弃简从繁,按每户选定一人共27案受理。特别是,由于该案在一审法院民事审判庭实际经历了两次审判过程,所以,当发回重审须另行组成合议庭时,审判人员的回避制度形同虚设。因为,该法院民事审判庭的审判员是有限的,他们勉强能够分任27案的一审裁判者。之后,在27案的重审中,虽然形式上每案审判人员都不是原审该案的审判者,但是,实质上,每一审判者都是已经参与相同案件的裁判者,这就意味着,裁判者在裁判之前就已经先入为主了。事实证明,这样的审判形式,对原告产生了极其不利的影响,加大了他们的诉讼成本,同时,也影响了法律的权威性。对于77名原告针对同一被告且诉讼标的为同一种类的诉讼,法院所作一审判决中,有的判决案件诉讼费用由原、被告各分担一半,有的判决案件诉讼费用全部由原告担当,使裁判丧失了统一性。

(五)错误适用环境标准

不以行为人是否具有主观过错或过失为必要条件,只要行为人的行为给他人造成了财产或人身损害,行为人就应当依法承担损害赔偿的责任,此为无过错责任原则。该原则作为现代民法的特别归责原则、环境法的归责原则,已得到世界多数国家立法的肯定。体现相关规定的我国《民法通则》第106、124条,《环境保护法》第41条,以及大气、水、固体废物等污染防治单行法,均未将故意或过失作为环境侵权损害赔偿的要件。例如,《环境保护法》第41条第1款规定:“造成环境污染危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”由此可见,关于环境损害赔偿责任,我国立法本意是适用“无过错责任原则”的。但是,司法实践中,常常不能正确适用这一归责原则,主要表现为,错将被告的达标排放(行政合法行为)视为民事合法行为。

例如,在案例1中,一、二审判决均以“被告的排污行为符合国家的污染物排放标准,因而不构成侵权”为由,驳回了原告的诉讼请求。这里,法院在混淆污染物排放标准和环境质量标准的正确适用的基础上,错误地将“行为的违法性”作为是否构成环境侵权的要件,亦即,坚持的是过错责任原则。污染物排放标准是确认污染物排放行为是否合法的依据,亦即,如果排污者的排污符合污染物排放标准,意味着该行为人遵守和执行了国家有关规范该行为的行政管理规则,故而不应因此而承担行政责任或刑事责任。从这个意义上说,排污行为是合法的。但是,这并不意味着该行为不会给他人的合法民事权益造成侵害,也就不意味着行为人不会因此而承担民事责任。因为,衡量一定范围的环境是否已被污染的依据是其是否达到了环境质量标准。在案例1中,只有对原告的居住环境进行环境质量状况的科学鉴定,才能确定该地方是否已被污染,而被污染就意味着有遭受损害的可能。原告提供的证据表明,他们已经因此而遭受了财产损害和人身伤害,为避免遭受更大的损害,他们提出了停止侵权以及少额的损害赔偿的诉讼请求。该案审理中,有关机构检测报告所显示的2001年3月23日被告排污达标,只能证明一个连续性的排放行为在那一天是“行政合法行为”,但是,它不能证明原告居住地的环境没有受到煤尘或噪声污染,也不能证明被告的排污行为与原告的损害没有因果关系。同时,针对具体的监测事项,科学、合理地选择监测时间、监测方式,对于保证该监测数据的客观有效性十分重要。例如在案例1中,有关监测部门选择下了一夜雨后的第二天进行监测,而且,监测时也是被告运煤车辆较少通行时,因此,在这种严重失实、失真的情况下,该监测结果显示被告煤尘和噪声排放达标,是绝对不能证明用以其长期以来的排污达标和没有因此给原告造成环境侵权。所以,正确区分并适用污染物排放标准与环境质量标准,科学合理地分析环境监测报告,是环境侵权诉讼证明活动中的一项重要内容。

(六)损害赔偿数额计算不科学

就环境污染致使身体健康受到损害而言,除了存在着因果关系认定的困难以外,如何科学计算损害赔偿数额也是一个很重要的课题。由于我国环境法律、法规没有对此作出明确的规定,相关的理论研究也比较薄弱,故而司法实践中通常是按照一般民事侵权导致身体伤残应当支付的赔偿范围和标准,来计算环境污染人身健康损害赔偿数额的。我国《民法通则》第119条规定:“侵害公民身体造成伤害的,应当赔偿医疗费、因误工减少的收入、残废者生活补助费等费用;造成死亡的,并应当支付丧葬费、死者生前扶养的人必要的生活费等费用。”同时,最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第143～147条,针对第119条规定的各项费用的计算方式作出了具体、明确的解释。但是,上述法律规定和司法解释强调对已经遭受的实际损害进行计算、赔偿。

然而,环境污染人身损害通常是持续性的、潜伏性的、精神性的损害,依据民法一次性损害赔偿的计算方法很难对环境污染人身损害作出科学、合理的赔偿计算。案例1、案例2的原告都遭受了环境噪声的侵害,而且只要被告不停止其排污行为,原告的健康损害就将一直持续,并有加重的可能,对于将来的健康损害赔偿,法院在判决中并未将其列入应赔偿数额内。所以,案例2的二审判决,仍然将赔偿限定为针对过去已经发生的损害。案例1的二审判决,其“经济补偿”就更不具有科学合理性了。此外,应否对遭受环境健康损害的精神损害赔偿请求予以肯定,也是一个很值得研究的问题。