北京市环境执法完善对策

三、北京市环境执法完善对策

完善北京市环境执法,应当从提高环境执法人员素质、理顺环境执法体制、加强环境执法能力建设、健全环境执法监督机制、改进环境执法依据等方面入手,循序渐进地进行:

(一)提高环境执法人员素质

目前北京市一些环境执法人员存在环境法治观念淡薄、执法不严、轻视环境执法程序、滥用执法权等方面的问题。之所以如此,很大程度上是由于环境执法人员的环境法律素养不高。因而,提高环境执法人员素质,是顺利推进北京市环境法治建设的必然选择。为此,建议北京市从如下方面采取措施:

1.树立正确的环境执法观念

在我国,部分地方政府(特别是基层地方政府)缺乏科学的发展观和正确的政绩观,对环境、经济与社会的协调、可持续发展缺乏正确认识,重经济发展轻环境保护,将环境保护与发展经济相对立,片面强调GDP增长,甚至有的地方政府出台有悖于环境保护法律、法规的“土政策”和“土规定”,干扰和限制环境执法,不惜以牺牲环境为代价追求眼前的局部经济利益。例如,某市就曾经作出规定,让环境保护部门对一些挂牌保护的企业每年只能进行一次现场检查,而且检查时还必须预先通知。北京市虽然没有政府作出规定来保护污染企业的情形,但也不能说在处理经济发展与环境保护的关系上就完全符合了科学发展观的要求。比如一些高压线路的铺设和城市快速路的建设不进行环境影响评价就开工建设,当公众提起复议和诉讼后,仅让这些违法的建设项目补办一下手续,而并不从实质上解决环境危害问题。要解决这类问题,首要的就是树立正确的环境执法观念,打破地方保护主义,以落实地方政府对环境执法负责为重点,以整合执法资源为手段,逐步理顺体制、健全机制、强化法制、增强能力,切实加大环境执法力度。⁽¹⁰⁾唯有如此,方可为北京市环境执法实践奠定适当的理念基础。

为此,执法者必须树立正确的政绩观。环境保护是一项长期事业,一任政府领导在任职期间投资环境保护,未必能立竿见影,而政绩考核制度只侧重于已实现的政绩,这就导致许多领导干部不愿意花费过多精力抓环境保护,在环境保护与经济发展发生矛盾时,往往会使环境保护让位于经济发展。为此,应当提高环境执法人员特别是领导人员的环境保护意识,树立科学的发展观和政绩观;还应建立完善的领导干部环境保护实绩考核制度,实行环境责任追究制;如果发生重特大污染事故或污染集中反弹,则实行“一票否决”⁽¹¹⁾。

2.重视环境执法业务培训

在我国,环境执法部门的许多工作人员属于“半路出家”,缺乏必要的环境执法素养和能力,造成环境执法效率较低,还有许多违法行为因执法部门的人力、物力限制而得不到及时发现和制止。⁽¹²⁾与此同时,由于环境法专业在我国高等院校开设的时间并不是很长,加之其他一些客观原因,致使目前的环境执法专业人才供应无法满足环境保护部门的实际需求。此种情况在北京市也同样存在。为此环境保护行政管理机关应当注重对环境执法人员进行业务培训,特别是新法律、法规颁布后应及时组织学习,从而使执法人员的环境法律素质不断提高。同时,还要充分开发社会资源,如利用北京市作为全国文化中心、高等院校密集的优势,争取与有关法律院校开展合作,为环境执法人员定期地开展业务培训。

3.加强环境执法岗位考核

尽管北京市很早就实行了执法人员上岗培训、考核制度,但培训和考核存在简单化和形式化的问题,未能真正发挥作用。同时,上岗后缺乏定期考核制度,又纵容了执法人员懒惰心理滋生,不重视及时学习,不注意随时提高业务水平。因此,建议加强北京市环境执法人员的岗位考核。在此可以借鉴司法考试或公务员考试的经验,严把“进门关”;同时应当定期进行岗位考核,根据考核结果采取相应的奖惩措施,以督促环境执法人员自觉地提高环境法律素质。

2005年国务院办公厅发布《关于推行行政执法责任制的若干意见》,要求行政机关梳理执法依据,分解执法职权,在此基础上确定执法责任。该意见同时要求建立健全行政执法评议考核机制,并且对评议考核的基本要求、评议考核的主体、评议考核的内容、评议考核的方法等方面提出了指导性意见。北京市在加强环境执法岗位考核的工作中,可以以此为政策依据进行相关制度安排。

此外,其他一些省市的经验也可供北京市参考。例如, 2003年2月,无锡市环境保护局发布了《行政执法岗位责任制评议考核办法》。该办法规定,考核工作坚持客观、公正的原则,实行定期检查与日常测评及年终考核相结合;局行政执法责任制工作领导小组负责行政执法责任制的考核工作,由考核小组考核各处(室)、支队;考核时按本局年初确定的目标评定考核成绩;半年对各处(室)、支队的考核由局分管领导负责;年度考核由局领导小组负责,实行执法实绩考核制度,具体考核到各处(室)、支队;每年7月进行半年初评,年终进行年度考核;半年初评的结果作为年终考核的基础;对个人年度考核与国家公务员考核相结合;考核等次分优秀、称职、不称职。对执法责任制工作完成得好的集体和个人结合年终考核给予适当奖励。

(二)理顺环境执法体制

环境执法体制的理顺需要北京市继续开展一些创造性的工作,譬如尝试建立垂直领导的环境执法体制,借鉴“合作式”环境执法模式,加强环境保护部门与城管部门的协调配合等。

1.尝试建立垂直领导的环境执法体制

理顺执法体制是提高环境执法效能的关键。在美国、法国和北欧一些国家,环境保护部门实行垂直管理体制,将整个国家分成若干区域,区域环境部门有独立的执法队伍,不受当地政府管辖,可对各州市直接处罚,这样就避免了地方保护。北京市可以借鉴这种自上而下垂直管理的体制。

目前北京市各环境执法机构在行政上隶属于各级人民政府,这种行政隶属关系使得环境执法部门与当地政府的利益一致,并且由于人民政府的直接领导关系,环境保护部门的执法工作容易受人民政府的行政干预。为避免行政干预对环境执法工作的影响,北京市可以尝试在不违反有关政策和法律的前提下,打破目前的行政隶属关系,实行市级以下垂直领导的环境执法体制,各区、县环境执法机构直接受市级环境执法机构的领导,区、县环境保护局成为市环境保护局的分局。为减少这种垂直领导的阻力,在实践中亦可采取变通方式,不将区、县环境保护局作为市局的分局,而只将区、县环境保护局的环境监察机构垂直领导,由市环境保护局统一领导,包括人员的任免和经费的使用,都由市里负责。这样就可以大大避免或减少环境执法的地方干预。

2.借鉴“合作式”环境执法模式

环境执法需要强有力的管制,特别是对于恶性违法行为。但是,环境执法也需要与相对人合作。尊重相对人的权益应贯穿执法始终,这也符合现代行政的理念。执法部门与相对人合作,是在不违背法律、法规基本精神、基本原则的前提下,与相对人共同寻求一种解决问题的最佳方案。在这种合作关系下,相对人的权益受到尊重,能使相对人从内心愿意履行保护环境的义务。

在美国,大多数执法案件不是通过单方面决定解决的,而是通过磋商解决的。通过磋商可以向管理对象发出一个信号,表明政府在致力于执法行动的同时,愿意解决管理对象在守法过程中关心和面临的问题,并通过与管理对象合作,找到令人满意的解决方法,从而达到通过磋商推进执法的目的。⁽¹³⁾阿利根尼县是美国成功地控制大气污染的一个范例。该县的地方法规明确规定了标准与控制方法,以及各种执法机制,使政府官员可以对违法者采取有效的控制行动,通过协商制订有建设性的治理方案,同时,使公司能够在资源有限的条件下成功地满足法律规定的要求。⁽¹⁴⁾

在日本, 20世纪60年代末开始在环境行政管理中运用“公害防止协定”。该机制的产生背景是:当时中央法令对公害规制规定不充分,且公害法制仅于“公害防治与经济发展之调和”限度内方能实施。地方公共团体为避免自行规定较中央立法严格的公害规制而与中央立法相抵触,积极地和企业交涉,约定其采取较中央立法严格的公害预防措施。这对于当时日本环境污染的预防和控制可谓一大转机。它不仅缓和了企业与当地居民的关系,而且还具体确定了全国性的限制标准,从而为日本各地纷纷效仿。目前,“公害防止协定”在日本已成为与法律及条例并存的第三种公害防止行政上的管理制度,并为各国所借鉴,成为当今世界环境与资源行政规制的有力手段之一。⁽¹⁵⁾

目前,北京市环境执法基本上还停留在单一的命令行政模式,环境执法部门与相对人是一种命令与服从的关系。这种命令模式对于维护法律的权威性和威慑环境违法者是必要的,但同时导致的执法者与相对人之间的对立情绪对于环境保护是不利的。因此在实行命令管制的同时,北京市可以借鉴前述一些国家的成功经验,寻求在环境执法过程中与相对人建立一种合作性的关系。事实上,北京市作为我国首都,无论是经济水平还是人文素质,在全国都是领先的,北京市民的平等权利意识也是最强的。在北京环境执法工作中推行合作模式是可行的。特别是, 2008年第29届奥运会对北京的环境质量提出了更高的要求,因而在环境保护方面应采取更严格的措施。这些措施要比中央立法严格得多,其落实更需要行政相对人的配合,因而环境执法部门在执法中更应该采取合作模式。

3.加强环境保护部门与城管部门的协调配合

目前,北京市城市管理综合行政执法机构集中行使行政处罚权的范围包括市容环境卫生、城市规划管理(无证违法建设处罚)、工商行政管理(无照经营处罚)、市政管理、公用事业管理、城市节水管理、停车管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理(含拆迁工地管理)、城市河湖管理、“黑车”、“黑导游”等十三个方面。⁽¹⁶⁾可见,综合性城市管理机构的职能具有综合性特征,并且具有环境执法职能,环境保护管理是北京市综合性城市管理行政执法机构的13个主要职能之一。

由于环境执法具有不同程度的科学技术性和专业性,以执法大队为主要主体的城市管理综合执法无法很好地实现环境管理的目标。也正因为如此,城管部门目前并不是环境执法的主要主体,由此就涉及环境保护行政管理部门与城管部门如何在环境执法方面协调配合的问题。建议北京市对二者在环境保护执法方面的职能进行明确的划分。环境保护行政主管机关负责北京地区内大气、水体、土壤、噪声、固体废物、有毒化学品以及机动车等的污染防治工作,负责核设施安全和电磁辐射、核技术应用、伴有放射性矿产资源开发中的污染防治工作,对生态环境有影响的自然资源开发利用活动、重要生态环境建设和生态破坏恢复工作及自然保护区、风景名胜区、森林公园的环境保护工作,以及生物多样性保护、野生动植物保护、湿地环境保护、荒漠化防治工作进行监督管理。城市管理综合行政执法机构主要负责与城市生活相关的环境违法的监督和管理工作;其中专业性较强的工作,特别是环境监测等工作,应当由环境保护行政部门负责。

(三)加强环境执法能力建设

本章所称的“能力建设”在广义上使用,包括人的因素和技术设备因素两个方面。在此分别进行探讨:

1.加强执法队伍建设

前已述及,北京市目前由于环境执法人员数量不足,执法工作大多仅针对大型固定污染源,并且执法监督检查频率低,从而降低了所获数据的准确性。由于市区面积广、污染源分散,有些污染如噪声污染又具有瞬时性特点,因而大量的小型、分散的污染源得不到有力的监控,而它们又在严重影响着北京市的环境状况。因此,应当加强环境执法队伍建设,在确保行政效率的前提下,充实环境执法队伍。在此过程中应当特别注意吸收高素质人员,尤其是具有环境法知识背景的人才。这样,才能建立起一支“质量兼优”的环境执法队伍。

目前的环境执法人员多为室内办公、定期检查,对小型、分散污染源的监控作用不大。为了更好地监控小型、分散的污染源,特别有必要设立“环境保护警察”。环境保护警察负责流动巡查,发现违法行为后及时处理。荷兰建立了地区警察中心,地区警察是负责巡查与执法的一支力量。他们接受适当的培训,配备必要的采样仪器,并可以根据需要由环境专家提供技术支持。荷兰的实践证明,利用地方警察进行监督是十分成功的。⁽¹⁷⁾北京市可以借鉴荷兰的这一经验。

2.改进环境监测技术和设备

目前北京市环境监测技术、设备落后,信息收集速度慢,数据不准确,导致违法行为得不到及时制裁。国外已更多地采用了遥感监测、航空观测等先进手段。例如航空监测的方法在荷兰的运用就很成功。在荷兰,执法人员通过直升机发现非法排放和倾倒,将发现的违法行为通知责任人,要求其采取必要的行动。直升机与地面交通工具的配合行动也取得很好的效果:地面人员接到直升机发现违法行为的报告后,立即进入事发地并作出处理。对废弃场所和倾倒地点的定期航空摄影,也能够提供全面的记录和反映其变化情况,这些空中摄影照片还可以用在以后的调查中。⁽¹⁸⁾北京市应大胆采用先进技术手段,加强环境监控。

2005年,北京开始建设地表水自动监测系统、环境噪声自动监测系统和辐射环境自动监测系统,同时建立并完善污染源自动在线监测系统,实现了对360台20吨以上燃煤锅炉、42个机动车年检厂、4个城市集中污水处理厂和5个医院以及40个重点工地的污染物排放实时监控或视频监控。⁽¹⁹⁾自动监测和在线监测系统是提高环境执法能力的重要硬件保障,北京市今后应当在力所能及的情况下,更多地运用这些系统进行环境监测,在更大范围内实现在线远程定量化监控。同时,还应当加强12369环境保护举报热线的作用,提高环境保护举报信息自动管理系统普及率,进一步推进政务公开和社会监督。

(四)健全环境执法监督机制

从推动北京市环境法治出发,健全环境执法监督机制应当从内部监督(即行政系统内部监督)和外部监督(即权力机关监督环境执法和公众监督环境执法)两个方面入手:(www.chuimin.cn)

1.加强行政系统内部监督

有效的执法监督机制,是提高环境执法效率、杜绝环境执法人员滥用职权的有效途径。原国家环境保护总局和监察部于2006年联合公布了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》,为环境保护行政系统内部的执法监督提供了明确的法律依据。根据该暂行规定,涉及的依法行使环境行政管理职权的机关及其工作人员违法责任主要有四种情况,即:违法实施环境行政处罚;违法实施环境行政强制措施;不履行环境保护监督管理职责;违法行政许可行为。对于其他国家行政机关及其工作人员,该暂行规定规定的违法责任主要包括:不依法履行环境管理义务;违法实施环境行政许可和审批;越权环境执法;滥用职权、徇私舞弊。根据该暂行规定,环境行政处分的实施机构包括任免机关和监察机关。此处的任免机关,既包括国家权力机关,也包括人民政府,还包括人民政府行政部门;监察机关则包括国家监察部和各地方的各级监察局。这两类机构在环境处分的实施方面既有分工,又相互配合。不履行法律或者纪律规定义务、违法许可、越权执法、渎职等行为,如果属于《行政监察法》规定的事项,即由监察机关管辖,否则应由任免机关管辖。无论作出处分决定的是监察机关还是任免机关,最终具体执行环境处分决定的均为任免机关的人事部门或者相关部门。⁽²⁰⁾

前述暂行规定的这些规定为北京市加强环境行政系统内部监督提供了一个明确的法律框架。一方面,应当重视环境保护部门的内部监督。北京市各级环境保护部门目前均未设置专职监督机构,监督职能由法制部门行使,监督职能无法得到充分的发挥。因此,有必要将监督职能与执法职能分离,在市级环境保护部门设立专门的监督机构,在区(县)级环境保护部门设立专职执法监督人员,以更好地实现内部监督的目标。与之相呼应的是,要建立一套科学、合理的监督和评估标准。该标准可考虑如下内容:检查的次数、检查的频率、被检查者守法的情况、违法后重新守法的情况、执法的准确度与公正性等。当然,监督不仅要与责任相结合,还要与奖励相结合。将“监督”等同于对违法、滥用职权的监督以及责任追究,这是狭义的监督。广义的监督,包括对所有执法人员执法工作的观察、评估。对违法者追究责任,对表现出色者给予奖励。唯有如此,才能充分调动执法人员的积极性和主动性。另一方面,应当充分发挥监察部门的监督职能。这一点与《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》相衔接,北京市应当出台具体的措施,就监察部门执法监督的内容进行细化,从而最大限度地发挥监察机关的执法监督职能。

2.重视权力机关监督环境执法

在对行政执法权的各种监督途径中,权力机关的监督起着至关重要的作用。在环境保护领域中,环境保护执法检查是权力机关行使监督权的最有效的途径。在这一方面,北京市可以借鉴其他省份的先进经验。例如,海南省“生态环境保护卓有成效,这与省人大坚持不懈的环境保护执法检查密不可分”。从1996年起,海南省人大每年开展一次环境保护执法检查活动。海南省从自身实际出发,针对当年存在的重点和热点环境问题,确定当年的环境执法主题和检查重点。在检查过程中,海南省环境执法检查采取省、市县人大上下联动的方式,不仅发挥了市县人大的积极性,同时也为做好省级的检查打下了良好的基础。在检查程序上,海南省改变了一般的先听汇报再实地检查的做法,检查时直接走访当地群众,发现问题当场分析研究并提出整改意见。同时,执法检查还将跟踪监督促进政府部门整改作为重要环节。⁽²¹⁾北京市可在环境执法检查中借鉴这些较为成熟和成功的做法,进一步推进权力机关对环境执法工作的监督。

3.鼓励公众监督环境执法

行政系统内部的监督,只是健全环境执法监督机制一方面的内容。与之相呼应的公众监督,在一定意义上对于健全环境执法监督机制具有更为重要的意义。一方面,环境执法的重要对象之一,是作为行政相对人的公众。一些环境执法形式,如环境行政处罚、环境行政强制措施,将对公众的环境权益和人身、财产权益造成相当大的影响。为了确保环境执法的公正性,有必要通过环境信息公开、环境听证等形式,确保公众的知情权、申辩权。另一方面,正如孟德斯鸠所言,“每个有权力的人都趋于滥用权力,而且还趋于把权力用至极限”⁽²²⁾。为了防止环境行政权的滥用,有必要引入公众监督机制,从而对环境行政机关形成制约,同时还有利于提高环境行政效率。与我国其他一些省市相比,北京市市民的参政意识较强,环境意识也相对较高,对于公众监督环境执法机制的健全而言,这无疑是一个很好的基础。与此同时也应当看到,目前我国公众参与环境保护机制整体上仍然有待健全和完善,北京市的情况亦同。关于此,本书将在第九章详细讨论,兹不赘述。

(五)改进环境执法依据

依法行政,是法治社会的最基本要求。健全而合理的环境法律制度,特别是与环境执法相关的法律制度,是有利于实现环境法治的环境执法实践的前提。我国中央环境立法在环境执法方面尚存在一些问题,对于这些问题,北京市可以在不违反现行法律的前提下,作出一些变通性的、创造性的、有利于解决这些问题的规定。

关于此,建议北京市通过地方环境立法,赋予执法人员必要的执法手段,以对违法行为给予有力的制裁。目前环境执法手段的有限性,导致执法力度不够,不足以威慑违法者。因此,有必要增加执法部门的执法手段,例如可以将限期治理权赋予环境保护部门。目前北京市的限期治理权还由人民政府来行使,而人民政府往往不了解具体情况,很多情况下无法及时作出决定,或者由于信息掌握不全面而作出不合理的决定。《深圳经济特区环境保护条例》将限期治理的权限授予深圳市环境保护局,同时限期治理的条件也改为超标排污即可限期治理,从而加大了执法力度,也增加了执法机构的威慑力。这一经验可供北京市借鉴。同时,建议赋予环境执法部门诸如查封、冻结、没收、划拨、强制关闭、拆除等强制执行手段,以增强执法部门的执法能力。另外,关于赋予环境行政“调处”决定以强制执行力的问题,无论是实践部门还是学界均呼吁已久,但中央立法至今尚未给予积极的回应。北京市环境立法如果能在这方面有所突破,环境法治建设必将因此而获益颇丰。

关于与完善北京市环境立法相关的其他问题,本书已在前文作详细讨论,在此不赘述。

【注释】

(1)参见《什么是环境执法?》,载http://www.eedu.org.cn/Article/es/envir/em/200405/1304.html, 2007年6月。

(2)参见《2006年全国环境执法工作会议在京召开》,载http://www.12369.gov.cn/home/20060423news.html, 2006年4月。

(3)参见《2007年全国环境执法会议在京召开》,载http://www.xingcun.net/bbs/dispbbs.asp?boardid=2&id=1358, 2007年6月。

(4)参见《国家环境监察局局长:环境执法困难重重》,载《人民日报》, 2004-08-19, 16版。

(5)参见《中华人民共和国自然保护区条例》第32条。

(6)[美]国家环境保护署编:《环境执法原理》,王曦等译, 12页,北京,民主与建设出版社, 1999。

(7)参见http://www.bjstats.gov.cn/sjfb/pcsj/rkpc/200607/t2006070445124.htm, 2006年6月。

(8)参见《深圳市人口总量逼近承载力极限将出台管理办法》,载http://cn.news.yahoo.com/050730/72/2e1zs.html, 2005年8月。

(9)参见1996年《北京市环境状况公报》。

(10)参见刘毅:《环境执法为何困难重重?》,载《人民日报》, 2005-01-13。

(11)刘毅:《环境保护遭遇四大软肋》,载http://www.ycwb.com/gb/content/2005-02/25/content854923.htm, 2007年6月。

(12)参见《执法环境不理想立法实践当加强》,载http://www.zhb.gov.cn/hjjc/hjzf/djt/200607/t2006070478101.htm, 2007年6月。

(13)参见[美]国家环境保护署编:《环境执法原理》, 79页,北京,民主与建设出版社, 1999。

(14)参见上书, 149页。

(15)参见[英]韦德:《行政法》, 487页,北京,中国大百科全书出版社, 1997。

(16)参见《北京市城市管理综合行政执法局概况》,载http://www.bjcg.gov.cn/cgzn/index.htm, 2007年6月。

(17)参见[美]国家环境保护署:《环境执法原理》,王曦等译, 103、106页,北京,民主与建设出版社, 1999。

(18)参见[美]国家环境保护署:《环境执法原理》,王曦等译, 71页,北京,民主与建设出版社, 1999。

(19)参见2005年《北京市环境状况公报》。

(20)参见于文轩:《环境行政处分实施机构关系及职责分析》,载《中国环境报》, 2006-03-15, 5版。

(21)参见《海南环境保护执法检查:十年磨一剑》,载http://www.hy5252.com/hb/xd/2007-5-7/HaiNaHuanJingBaoHuZhiFaJianCha-ShiNianMoYiJian.html, 2007年5月。

(22)[美]埃德加·博登海默:《法理学、法律哲学与法学方法》,邓正来译, 357页,北京,中国政法大学出版社, 1999。