北京市环境执法问题分析与解决

2023-11-28 理论教育版权反馈

【摘要】：然而,与全国的情况相类似,北京市环境执法工作也存在多方面的问题,而且其中的有些问题还具有自身独有的特点。这也是北京市执法体制中存在的问题。北京市设有城市管理综合行政执法局。北京市政府发现这一情况后,责令停止违法行为,但为时已晚,无论是经济上的损失,还是对自然环境的损害,均已无法挽回。

二、北京市环境执法工作存在的问题

环境执法是实现北京环境法治的重要环节。良好的执法才能使环境保护法律真正落实,并使人们树立环境法律信仰,自觉遵守环境法。然而,与全国的情况相类似,北京市环境执法工作也存在多方面的问题,而且其中的有些问题还具有自身独有的特点。这主要体现为如下四个方面:

(一)执法人员方面存在的问题

其一,一些执法人员环境法律素质偏低,环境法治观念淡薄。这一问题在远郊区县尤其明显。一些环境执法人员平时不注意提高环境法律修养,特别是新法律、法规颁布后,不及时掌握,执法还依据旧的法律、法规。这必然会导致错误执法。例如,有的执法人员抱怨企业的常规监测费难征收(执法人员解释“常规监测费”包括用车、仪器、执法人员吃饭等费用)。事实上,常规监测是环境保护部门的本职工作,本不应向企业收费,执法人员违法收费却理直气壮。

其二,一些执法人员轻视环境执法程序,执法走“捷径”。如不主动出示证件,不听取当事人陈述或申辩,不向被处罚人说明处罚理由和依据等,甚至以政府内部工作程序代替法定程序,如根据公文直接向被处罚人发出所谓“通知”,要求被处罚人“按政府领导批示办”。事实上,一个法治社会不仅需要严格遵守实体法,更需要严格遵守程序法。程序不仅有助于保证实体正确,而且涉及相对人权益的保障,也是执法严肃性的体现。忽视执法程序不仅是缺乏法制观念的表现,还很容易导致行政相对人对抗情绪增强。

其三,一些执法人员不严格执法,甚至滥用执法权。例如,某小区5号住宅楼经规划局审批为“底层为商店的商品住宅楼”。《大气污染防治法》、国家环境保护总局与国家工商行政管理局联合发布的《关于加强饮食娱乐服务企业环境管理的通知》,以及北京市环境保护局、北京市工商行政管理局联合发布的《北京市餐饮业、商业服务业以及文化娱乐行业环境保护管理规定》和《北京市实施〈大气污染防治法〉办法》等等,都对城市饮食服务业作了明确规定:在居民住宅建筑内底层不应设置餐饮店。然而该小区所在地环境保护局却对该住宅楼底层三家没有任何环境保护设施的餐馆予以审批并颁发了环境保护许可证。后来,由于餐馆造成严重污染小区居民强烈不满并产生纠纷,遂对环境保护局的违法审批行为提起行政复议。而上级机关却逾期不作复议决定,直到居民提起诉讼,上级机关才被迫作出复议决定。

(二)执法体制方面存在的问题

1.环境管理职能设置不清或者不合理

我国每一部有关环境保护的法律、法规和规章中几乎都有关于管理体制的规定,其最基本的规定模式是:“各级环境行政主管部门对××事项进行统一监督管理”,“××、××……部门结合各自的职责对某某事项进行监督管理”。但是,对于统一监督管理的实现途径、分管部门的职责内容、分管部门不履行职责时统管部门能如何处置等,却很少作出具体而明确的规定。并且有些法律、法规对分管部门的授权存在交叉和矛盾,有些授权不合理(例如,《环境噪声污染防治法》将防治生活环境污染的职能授予公安部门,而公安部门负责社会治安的任务又很繁重,常常无暇顾及生活噪声问题),这就导致实践中有时出现分管部门相互之间推诿或者重叠管理,而作为“统管部门”的环境保护部门又无法真正统一管理的尴尬。这也是北京市执法体制中存在的问题。

另外,北京市城市管理综合行政执法机构也具有环境管理权。北京市设有城市管理综合行政执法局。根据《北京市人民政府关于进一步推进城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》(京政发〔2002〕24号)、《北京市人民政府办公厅关于印发北京市城市管理综合行政执法局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》(京政办发〔2002〕59号),其集中行使行政处罚权的范围包括市容环境卫生、城市规划管理(无证违法建设处罚)、工商行政管理(无照经营处罚)、市政管理、公用事业管理、城市节水管理、停车管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理(含拆迁工地管理)、城市河湖管理、“黑车”、“黑导游”等十三个方面。可见,在这其中不少职权与环境资源保护相关。在各区县,则设有城管监察大队,环境执法是其重要工作内容之一。然而,这些综合行政执法机构能否在身兼十几项职责的情况下很好地承担起环境执法职能,无不怀疑。例如,在西城区某居民楼边,一报摊摊主整天用扩音器叫喊“卖报、卖报……”使得楼内居民无法正常休息。特别是一刚出生的婴儿,经常受到惊吓,无法入睡。其母向环境保护部门投诉,环境保护部门说这不是其法定职权范围;向公安部门投诉,公安部门说这项职权已转给城管执法机构;向城管执法机构投诉,城管部门说他们没法管。最后,该居民不得不求助于中国政法大学污染受害者法律帮助中心。该中心的志愿者将城管执法机构有该项执法职责并有处罚权力的规定打印出来,交到城管执法人员手里,并告诉其如果仍然不管,将对其起诉,才促使城管执法人员制止了卖报人的违法行为。

2.政府权力干涉环境行政执法

一些政府官员官本位思想浓厚,常常以权代法,干预环境行政执法。例如,根据《中华人民共和国自然保护区条例》,在自然保护区的核心区和缓冲区内,不得建设任何生产设施;在自然保护区的实验区内,不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施。⁽⁵⁾然而,北京市某区某林场准备在自然保护区内建旅游设施(缆车索道),但该设施依法不得建设。由于区政府的支持,该区环境保护部门未能履行依法予以禁止的职责,使得该项设施“成功”建设。北京市政府发现这一情况后,责令停止违法行为,但为时已晚,无论是经济上的损失,还是对自然环境的损害,均已无法挽回。政府权力干涉环境行政执法的根源,是政府领导干部环境保护意识差、法制意识差。虽然环境保护日益受到全社会的关注,但每当环境保护与地方经济利益发生冲突时,地方政府领导干部往往会取经济发展舍环境保护,因为经济利益见效快,环境保护是“百年大计”,地方官员往往侧重于关心其任职期间的政绩,而我国的政绩考核制度又只注重已实现了的成绩,特别是经济业绩。(www.chuimin.cn)

(三)执法能力方面存在的问题

“执法威慑违法者以防止其再度犯法,它还通过对其他的潜在违法者传递他们可能因不守法而招不利后果的信息而威慑他们。”“对执法经验的研究表明,下列四个因素对于威慑的形成至关重要:发现违法的可能性高;对违法的反应迅速而可预见;反应包括适当的制裁;被管理方对上述三个因素的感知。”⁽⁶⁾因此,执法部门须有能力及时发现违法行为并对违法行为给予应有的制裁,才能形成足够的威慑,以促使被管理者自觉守法。倘若对违法行为不能及时发现,或者发现违法行为后不能给予适当的制裁或制裁过轻,都不足以威慑违法者,从而使违法行为滋生蔓延。因此,要使环境执法形成足够的威慑,促进自觉守法,就要提高及时发现违法行为的能力,并需赋予环境执法部门必要的执法手段,使其能够对违法者施以必要的制裁。然而,目前北京市环境执法工作在发现环境违法行为和制裁环境违法行为两个方面均存在严重不足。

1.主观能力方面存在的问题

从主观能力角度看,由于人员少,技术和设备落后,大量小型分散的污染源不能被及时发现并受到制裁。而且由于监测设备和技术不过关,检查频率低,监测数据不准确,对于一些固定的大型污染源的偷排行为也不能及时发现。违法行为不能被及时发现,就会有越来越多的人不守法。在这些问题中,最主要的问题是环境执法人员数量严重不足。

一方面,从市区(县)看,北京市及各区(县)共有环境执法人员578人。这些执法人员平均分散到各区(县),只有二三十人,远不能满足执法需要。例如,昌平区环境保护局只有22人,要负责昌平区及18个乡镇的环境执法工作,其监察科只有4人,要负责环境检查、信访、排污收费等多方面的工作。按照2005年的统计,北京市总人口为1 895. 3万人。⁽⁷⁾由此,北京市每10万人仅有3位环境执法人员为其提供服务。人员少,工作任务繁重,无法很好地满足环境执法的需要。而深圳市及各区共有环境执法人员七百多人。同样根据2005年的统计,深圳市总人口为1 206万人⁽⁸⁾,平均每10万人有5. 8位环境执法人员为其提供服务。

另一方面,从乡(镇)看,北京各乡镇目前尚未建立专门的环境保护管理机构,只是在乡镇政府的有关部门设一名兼职环境保护员。由于乡镇企业日渐增多,北京市的环境污染有从市区向农村转移的趋势。在这种情况下,一名兼职环境保护员是无法满足乡镇越来越重的环境保护任务的。北京市近十几年的几起大的环境事件多发生在乡镇。例如, 1995年10月27日,位于北京市昌平县阳坊镇一公司员工宿舍爆炸,造成4人严重烧伤,其中一人烧伤面积达95%,而爆炸的“凶手”则是位于员工宿舍旁边的垃圾场; 1996年4月29日,经群众举报,在北京市平谷县大华山镇西峪村发现进口“洋垃圾”639. 4吨。⁽⁹⁾此类事件的发生固然存在多方面的原因,但是,如果乡镇环境执法机构力量充足,从而能够对垃圾的进口、堆放等活动进行充分的监管,发生此类事件的可能性就会大大降低。

2.客观能力方面存在的问题

从客观能力角度看,根据现行法律、法规,北京市环境保护部门对违法行为能够采取的执法手段仅限于责令改正和罚款,责令关闭、停业甚至限期治理等都要由人民政府来决定。而人民政府往往会更多地考虑到产值、效益、职工收入、失业率等诸多社会因素,极少采取这些强制措施。这就在客观上放纵甚至鼓励了污染单位的违法行为,甚至使其有恃无恐。并且由于环境保护部门对行政处罚没有强制执行权,当事人如果不自觉履行,需要申请人民法院强制执行。实践中当事人常常会拖延甚至拒绝履行。而由于环境行政执法部门人力、物力有限,或由于对到法院申请强制执行有畏惧或懒惰心理,许多作出的行政处罚没有能得到执行,更使得环境执法失去权威性和严肃性。1999年,北京市全市处罚环境违法1 194起, 2000年处罚下降到678起。究其原因,其中不乏守法者自觉守法率提高的因素,但更有因处罚决定得不到执行而使环境执法人员的执法积极性下降的原因。

(四)执法依据方面存在的问题

北京环境执法工作所面临的另一个重要问题,是环境立法的不完善。执法必须以法律规定为依据,法律规定必须是明确和可操作的,否则不具有可执行性。法律规定的“可执行性”对于执法的效果、执法的成本以及最终的守法状况,均具有重大影响。

目前,北京市环境执法依据方面存在的问题主要体现为立法原则不适当、法律体系不完备、法律内容有待健全和完善、立法程序存在缺陷等四个方面。要解决北京市环境执法面临的执法依据方面的问题,必须从这四个方面着手完善环境立法。也唯有如此,才能从根本上解决这一问题。

北京市环境执法问题分析与解决

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