北京市环境法治研究：完善对策助力立法进程

三、北京市环境立法健全和完善对策

健全和完善北京市环境立法,应当从立法理念、立法特点、法规体系、法律制度、立法程序等方面入手:

(一)确立和贯彻适当的立法理念

胡锦涛同志指出,“社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”⁽⁵⁾。在科学发展观的五方面内容中,统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹国内发展和对外开放等方面主要涉及经济发展,而人与自然和谐发展则直接涉及环境保护。人与自然和谐发展,是科学发展观的重要内容,也是构建和谐社会的必由之路。实现“人与自然和谐相处”的最重要的途径之一,就是大力推进环境保护,防治环境污染和生态破坏,使人类的经济社会活动强度控制在生态环境可承受的范围之内,从而实现经济发展与环境保护之间的平衡与兼顾,真正实现可持续发展。另外,“民主法治、公平正义”,既是和谐社会不可或缺的内容,也是法治建设的重要目标。在“依法治国、建设社会主义法治国家”的背景之下,和谐离不开民主,民主也离不开法治。⁽⁶⁾《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》要求:以科学发展观统领经济社会发展全局,加强和谐社会建设,按照以人为本的要求,解决关系人民群众切身利益的现实问题,更加注重民主法制建设。由于环境保护与人民群众的生命、健康息息相关,所以,非常有必要将环境保护纳入法治轨道,而这正是我们通常所说的“环境法治建设”。

落实科学发展观,推进构建和谐社会,是包括北京市在内的全国各地环境立法的重要任务。而要实现这一目标,从立法理念层面讲,首要的途径就是在环境立法中贯彻可持续发展理念。根据《我们共同的未来》中提出的定义,可持续发展是指既满足当代人的需要、又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。它包括两个重要的概念:“需要”的概念,尤其是世界贫困人民的基本需要,应将此放在特别优先的地位来考虑;“限制”的概念,技术状况和社会组织对环境满足当前和将来需要的能力施加的限制。可持续发展是对国家和国际现行法律体制在新的发展目标指导下实行全面的变革。它不仅应当成为现代各国完善国家立法体系的长远目标,而且理应成为环境立法的理念基础之一。在环境立法中贯彻可持续发展理念,就是要在环境立法中将实现人类社会、经济的可持续发展作为法律所要实现的理想目标。

(二)坚持立法的首都特点和地方特色

坚持环境立法的首都特点,是指环境立法的内容应当符合北京市作为我国首都和政治、文化中心的地位的要求。这主要体现为三个方面:首先,首都北京作为我国的首善之区,理应在环境立法方面走在全国前列,为我国其他省市的环境立法作出表率,从而带动和推动全国的环境立法。其次,北京作为我国的政治中心,有其固有的政治敏感特征,因而在环境立法实践中,特别是在我国处于经济快速发展的时期,应当对稳定、发展和环境保护之间的相互关系进行很好的协调,将环境保护有机地融入实现稳定和发展的过程之中,而不应将三者割裂开来。也唯有如此,才能够建立起符合北京政治中心地位的环境法律体系。再次,北京作为我国的文化中心,一方面,公众的文化素质和环境意识相对较高,另一方面,对环境质量、环境保护和环境管理的要求也较高。北京市环境立法应充分考虑这些因素,使其内容符合这些要求。

坚持环境立法的地方特色,是指环境立法应根据北京市的现实情况作出符合自身环境保护需求的具体规定。这些现实情况既包括气候、水文、地质等方面的自然条件,也包括政治、经济、文化等方面的社会条件。例如,北京市长期受到沙尘暴的困扰,因而环境立法应当对这一问题更加关注。再如,由于噪声污染问题较为严重,所以北京市应当在噪声污染防治方面制定更具针对性和可操作性的立法。事实上,针对自身特点和环境保护需求进行立法,也是世界上其他一些国家的首都应对环境问题的重要策略。例如,为了改善空气质量,东京政府与邻近各县市协作,于2003年10月提出了关于柴油机车辆排放物的规章制度。同时,为了建立国际领先的排放物控制体系,东京政府要求采取强烈措施制定国家标准。东京的这一举措得到了积极回应,日本政府决定将对排放物规则的执行计划提前。⁽⁷⁾

(三)健全环境法规体系

健全北京市环境法规体系,应当主要从综合性立法和专门立法两个方面作出努力。综合性立法应当对立法目的、立法依据、保护范围、基本原则、基本制度、管理体制、法律责任等方面作出规定。就专门立法而言,北京市应当主要关注电磁辐射污染、生物安全管理、生活环境污染、光污染等方面的环境立法。

1.尽快制定地方综合性环境保护法规

我国1989年《环境保护法》颁布已近三十年。在这几十年间,我国——特别是北京这样的发展较快的城市——的环境现状和环境保护需求已经发生了很大的变化,该法的内容在很多方面已经不适应现实需要。在其后修订或者颁布的一些环境保护单行法中,已对其中的有些内容进行了修正。同时在地方环境立法层面,有些城市也制定了自己的综合性环境保护立法,以适应本地区的环境保护需要。然而,北京市目前尚未制定一部能够统领和协调其地方环境法律体系的综合性立法,这就导致了前述问题的发生。因此,制定一部《北京市环境保护条例》迫在眉睫。该条例可以规定如下几个方面的主要内容:

其一,立法目的和立法依据。该条例可以规定,为保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害,保障公民健康,促进本市社会主义市场经济和社会的可持续发展,根据《中华人民共和国环境保护法》及有关法律、法规,结合本市的具体情况和实际需要,制定本条例。

其二,保护范围。该条例可以将保护范围确定为影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、土地、矿藏、森林、草地、野生动物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。由于北京市不毗邻海洋,故不将海洋列入。

其三,基本原则。在这一方面北京市应当对《环境保护法》的规定有所突破。应当根据《国务院关于落实科学发展观加强环境保护工作的决定》的要求,在北京市实行环境优先的原则。另外还要规定预防原则、损害环境者付费原则和公众参与原则。在此还应当特别注意的是,对于环境保护与经济社会发展的关系的表述, 1989年《环境保护法》第4条为“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划,国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施,使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”。而17年之后, 2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》则规定:“要把节约资源作为基本国策,发展循环经济,保护生态环境,加快建设资源节约型、环境友好型社会,促进经济发展与人口、资源、环境相协调。”尽管二者均为在协调发展原则框架之下的表述,但是其内涵却有相当大的不同:前者是环境保护与经济发展相协调,而后者则相反,是经济发展与环境保护相协调。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护工作的决定》也明确提出“经济社会发展必须与环境保护相协调”⁽⁸⁾。尽管我国《环境保护法》尚未根据国家新的政策对法律条款作出修订,但《北京市环境保护条例》应当根据国家的最新战略要求,作出调整。

其四,基本制度。环境法的基本制度包括自然资源规划和城市规划制度、建设项目环境管理制度、环境影响评价制度、排污收费制度、环境保护许可证制度、限期治理制度、环境监测制度、环境标准制度、特别区域严格管理制度、自然资源调查和档案制度、自然资源有偿使用制度等。尽管《环境保护法》和其他单行环境法律在这些方面均有所涉及,但是其中的有些内容规定不甚合理,或者不适合北京市的具体情况。《北京市环境保护条例》应当在此基础上,在符合《立法法》相关规定的前提下,依法作出一些特殊规定。这在下文将有进一步的论述。

其五,环境管理体制。这部分内容应当包括北京市政府和区县政府之间的环境管理权力配置,市政府部门之间关于环境管理权力的分配,市政府部门和相应的区县政府部门之间关于环境管理权力的分配。为了更有效地对环境要素实行整体保护,建议在市政府下设立北京市环境保护协调委员会,该委员会由各相关市政府局、委、办的主要负责人组成,分管市长担任主任,以增强协调的权威性和力度。鉴于环境管理具有很强的专业性和技术性,可以充分利用北京市在专业人才方面的优势,设立咨询性质的机构,以协助政府制定政策,并提供立法建议,处理各种技术问题,在政府与公众之间进行沟通和联系。

其六,法律责任。《立法法》规定了仅能制定法律的事项,包括:国家主权的事项;各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;民族区域自治制度、特别行政区域制度、基层群众自治制度;犯罪和刑罚;对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;对非国有财产的征收;民事基本制度;基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;诉讼和仲裁制度;必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。⁽⁹⁾因此,地方性法规不得规定刑事责任和民事责任,只能规定行政法律责任。根据《行政处罚法》,地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚;法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定的,地方性法规需要作出具体规定的,必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。⁽¹⁰⁾所以,《北京市环境保护条例》在“法律责任”部分只能规定行政责任,而且行政处罚的种类必须限定在自行创设除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚范围内,对于法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定的,规定的行政处罚的行为、种类和幅度必须在法律、行政法规规定的范围内。北京市人大常委会于2002年制定的《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》第66条规定:“负责保护、监督水环境的行政主管部门不履行行政管理职责的,由上级行政机关或者有关部门责令改正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任。”其实,“构成犯罪的,依法追究刑事责任”在地方立法中没有必要规定。

2.填补环境专门立法空白

专门立法是地方环境法律体系的重要组成部分,同时也是解决地方环境问题的有力的法律依据。例如,早在1905年,纽约市就颁布了《水供应法》(The 1905 Water Supply Act),以解决当时比较严重的供水问题。⁽¹¹⁾北京市环境立法虽然体系初成,但是在有些领域基本上还是空白。这主要体现为如下几个方面:

其一,电磁辐射污染。电磁辐射污染是指因发射或者应用电磁辐射,造成改变环境电磁辐射水平,使环境质量恶化,危害人体健康或者破坏生态环境的现象。电磁辐射是指以电磁波的形式通过空间传播的能量流,且限于非电离辐射,包括信息传递中的电磁波发射,工业、科学、医疗应用中的电磁辐射,高压送变电中产生的电磁辐射。国家环境保护总局于1997年制定的《电磁辐射环境保护管理办法》和环境标准《电磁辐射防护规定》(GB8702- 88),是目前电磁辐射污染管理的主要法律依据。随着移动通信技术在我国的飞速发展,电磁辐射已经成为一个重要的污染形式。这在北京等大城市中尤其如此。北京市已经发生多起因高压供电线路架设,广播、电视发射塔的建设和使用,移动通讯设备基站的建立等投诉、行政复议和诉讼的事件,甚至在一定程度上影响了社会的安定。但北京市的地方环境立法对此并没有作出反应,没有制定相应的专门规定,而国家立法的相关规定有些已经无法满足实际需要,从而使得关于电磁辐射的污染管理缺乏法律规定。尽管国家环境保护总局在2001年曾组织专家制定新的电磁辐射污染防治规定和电磁辐射标准,但至今尚未颁布。北京市可以借鉴《天津市电磁辐射环境保护管理办法》的立法经验,采用地方性法规的形式进行制度和措施探索。

其二,生物安全管理。生物安全是指现代生物技术(尤其是转基因技术)的使用和生物开发活动造成的,由于非自然地改变物种的生存竞争力和生存环境而导致的生态系统的失衡,以及使用生物技术生产的食品和药品的安全问题。转基因食品的安全和外来物种的入侵就属于生物安全问题。我国自20世纪90年代初至今制定了十几部有关生物安全管理的专项立法,内容涉及基因工程安全管理、农业生物安全管理、林业生物安全管理、转基因食品安全管理、转基因药品安全管理、生物技术产品越境转移管理、人类遗传资源管理等领域。在这些立法中,仅有两部行政法规,即2001年颁布的《农业转基因生物安全管理条例》和2004年颁布的《病原微生物实验室生物安全管理条例》,其余立法均为行政规章,如1993年颁布的《基因工程安全管理办法》, 1998年颁布的《烟草基因工程研究及其应用管理办法》和《人类遗传资源管理暂行办法》, 1999年颁布的《新生物制品审批办法》, 2001年颁布的《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物标识管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》, 2002年颁布的《农业转基因生物安全评价管理程序》、《农业转基因生物进口安全管理程序》、《农业转基因生物标识审查认可程序》、《转基因食品卫生管理办法》, 2004年颁布的《进出境转基因产品检验检疫管理办法》, 2006年颁布的《病原微生物实验室生物安全环境管理办法》、《农业转基因生物加工审批办法》、《开展林木转基因工程活动审批管理办法》等。尽管这些立法为我国生物安全管理提供了重要的法律依据,但与现代生物技术的迅速发展和生物安全管理的迫切需要相比,我国的生物安全立法却相对滞后,无法很好地满足实际需要。这主要体现在立法理念定位不明致使生物安全立法工作停滞不前,法规体系结构性缺陷导致生物安全管理问题凸显,管理体制不合理造成监管掣肘和空白,管理制度不健全使得生物安全管理缺乏制度资源,立法技术不成熟导致法律适用困难重重等方面。北京市每年出入境的人员数量巨大,国内珍稀物种流失和国外物种入侵的可能性很大,而且生物技术在国内居于领先,在科研和生产过程中发生转基因生物释放的可能性也较大;同时,北京市市民的购买力旺盛,消费转基因食品的几率较高。为了解决中央生物安全立法与生物安全管理需要之间的断层问题,北京市有必要根据本市的具体情况和实际需要,依法制定生物安全管理方面的专门立法。

其三,生活环境污染。前文已述,在此不赘述。

其四,光污染。北京市因建筑玻璃幕墙等引发的光污染纠纷事件并不鲜见。对于此类污染,由于国家和地方没有任何专门的立法,受害者只能援引《民法通则》关于“不动产的相邻各方,应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神,正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的,应当停止侵害,排除妨碍,赔偿损失”⁽¹²⁾的规定和《物权法》关于“建造建筑物,不得违反国家有关工程建设标准,妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照”⁽¹³⁾的规定寻求法律救济。一般而言适用这些规定只能诉诸司法机关,但司法解决途径耗时长、成本高,且受害人一般是普通居民,光污染的制造者一般是公司或者企业,双方实力悬殊,受害者胜诉比较困难。除此之外,这些规定本身在适用上也存在局限性:只有在光污染的制造者与受害人处于不动产相邻的关系时,才能适用该条款,而实践中更多的光污染却是由隔着道路的建筑物的玻璃幕墙产生的,因而这两条规定的适用存在困难。北京市可以制定专门的地方法规,对光污染的制造者施加行政义务,由行政机关督促其采取消除或者降低光污染的措施,以最大限度地维护居民的环境利益。

(四)完善环境法律制度

一国环境法律制度的完善,固然不是某一地方的环境立法能够从根本上解决的问题。然而,地方环境立法可以针对本地方环境保护的需求,在不违背现行法律规定的前提下,对国家环境立法中存在的问题进行修正。事实上,此种地方环境立法实践也是对国家环境法治的贡献。就北京市环境立法而言,可以在诸多方面进行此种实践。在此举三例进行说明:

1.“三同时”制度的完善

“三同时”制度最早规定于1973年的《关于保护和改善环境的若干规定》。该制度诞生于计划经济时代,迄今已有30余年的发展历史。虽然在过去的环境保护中发挥过重要作用,但其存在的弊端也非常明显。一方面,企业地位的变化与“三同时”制度存在冲突。作为主要污染者的企业在20世纪70年代和80年代是国家的一个车间(整个国家是一个大工厂),缺乏独立的法律地位。然而,在社会主义市场经济条件下,企业的法律地位却大不相同:它是独立法人,拥有自主经营权。在此情况下,国家的管理应仅及于企业的外部(除企业法和公司法对企业的组织机构有强制性规定外),即企业只有其行为导致外部结果时国家才能介入。但是,“三同时”制度显然已深入到企业内部,对企业如何减少污染规定了具体的措施,这就意味着减少了企业的选择权,在一定程度上限制了企业选择更合适的措施来防治污染的自由。例如,企业采用清洁能源、清洁原材料和清洁生产工艺等措施可以达到“三同时”制度的目的,甚至更好,如果还强行要求企业履行“三同时”制度,可能是多此一举,并且挫伤企业主动进行清洁生产的积极性。另一方面,环境保护产业的发展缩小了“三同时”制度的适用领域。城市污水集中处理设施的建设和运营将企业治理污染社会化,企业可以通过将污水排放到城市污水集中处理设施并缴纳污水处理费的方法,将治理的工作从企业剥离出去交给社会。这不仅促进了环境保护产业的发展,而且还因为社会化的环境保护机构具有专业、技术、资金和规模优势,有利于提高治理效果和减少治理成本。

对此,北京市可以在不与中央立法抵触的情况下,进行创造性的环境立法。例如可以规定,向城市污水集中处理设施排放污水的企业、事业单位可以将城市污水集中处理设施视为该企业、事业单位的环境保护设施。当然,对于不可能通过社会化的方式治理的污染,如烟囱排烟等,就有必要沿用传统的“三同时”制度规定。

2.排污收费制度的完善

目前,排污收费制度的法律依据主要是《排污费征收使用管理条例》、《排污费征收标准管理办法》和《排污费资金收缴使用管理办法》。北京市地方环境立法可以根据需要,在此基础上依法作出进一步规定。这些规定可以着重于如下几个方面:

其一,要求重点污染监控单位必须安装污染物排放自动监控仪器并保证其正常运行。在征收排污费的过程中,对排污量的正确核定是依法征收排污费的前提。近年来,根据原国家环境保护总局的部署和有关规范性文件的要求,一些重点排污单位均安装了污染物排放自动监控仪器。《排污费征收使用管理条例》也规定:“排污者使用国家规定强制检定的污染物排放自动监控仪器对污染物排放进行监测的,其监测数据作为核定污染物排放种类、数量的依据。”⁽¹⁴⁾这在一定程度上可以解决排污者偷排污染物、少报排污量的问题,同时还可以减轻环境保护部门进行污染物排放核定的工作量。然而,在实际管理过程中,有些本来应当安装污染物排放自动监控仪器的重点排污单位却拒绝安装,有的安装以后不让污染物排放自动监控仪器正常工作。为了解决这一问题,北京市可以规定,装机容量30万千瓦以上的电力企业以及其他市重点污染监控单位,必须按照规定安装污染物排放自动监控仪器,并保证其正常运行,同时对违反这一规定的行为规定处罚措施。由此可以使北京市重点污染监控单位的污染物排放管理规范化,为环境保护决策和排污费的征收提供准确的信息,促进排污者自觉遵守环境保护法律、法规的规定。(www.chuimin.cn)

其二,规定一些特殊情况下的排污费缴纳主体。《排污费征收使用管理条例》仅规定缴纳排污费的主体是“排污者”,但在实践中,排污者的情况各种各样,有时很难确定应当由哪一个单位缴纳排污费。为此,北京市地方环境立法可以作出进一步规定:对于两个以上排污者共用一个排污口且无法区分各排污者排放污染物的数量、种类和浓度的,可以由共用设施及排污口的管理人代理各排污者缴纳排污费;因排污者改制、合并、分立、改变名称等导致排污申报登记的排污者与现有排污者不一致的,应当由现有的排污者负责缴纳排污费;原排污者被承包或者租赁经营的,应当由承包人或者租赁人负责缴纳排污费;建筑施工超标噪声排污费应当由建筑施工单位负责缴纳。此类规定可以大大减少排污费征收过程中的争议以及排污者之间的相互推诿,有利于环境管理人员准确执法。

其三,规定排污口分布在不同区、县的同一排污者的排污费征收管理办法。同一排污者,其排污口有时会分布在不同的区、县管辖区内。对于排污费应当由排污者所在地的环境保护部门征收,还是应由排污者法定办公场所所在地的环境保护部门征收,往往会发生争议。国家对这一问题并没有明确的规定。为了解决这一问题,北京市可以规定,一个排污者的排污口分布在不同区、县的,对其排污费的征收管理,由有关区、县环境保护行政主管部门协商解决或者由市环境保护行政主管部门决定。这一方面可以避免执法机关漏收或重收排污费,另一方面也可以防止不同管辖区的执法机构之间产生摩擦。

3.总量控制制度的完善

环境法上的污染物排放总量控制制度源于国外,日本、美国、英国等已实行多年,并取得了良好的效果。污染物排放总量控制制度是我国治理污染的重要战略之一。1988年,我国在水污染物排放中开始实行总量控制制度。其后,我国通过法律的形式确认污染物总量控制制度,并进一步拓展其适用范围至水、大气和海洋污染防治。但是由于法律规定比较零散和原则,总量控制制度在实施中遇到了一些困难。如何借鉴国外经验,建立与我国国情相适应的,行之有效的、科学、合理的总量控制制度,规范配额管理办法及排污申报、审核制度、监测制度、监督管理法规、配额跟踪体系及处罚措施等内容,已经成为制约我国环境保护战略实现的因素之一。

北京市可以在总量控制制度方面先行制定专门立法,建议该法内容为:适用范围,分为环境要素范围、污染物范围和排污者范围;总量控制计划编制原则、权限、程序和内容;总量控制实施方案制定权限、程序和内容;总量控制指标分配和核定办法研究;总量控制实施方案执行;违法责任。

(五)改进环境立法程序

在改进环境立法程序方面,北京市应当主要从进一步发挥地方环境立法的积极性和主动性,以及加强立法过程的公众参与两个方面作出努力:

1.发挥地方环境立法的积极性和主动性

我国《立法法》第63条规定:“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第7条也规定:“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定和颁布地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”同时,按照《立法法》的规定,除了该法第8条规定的只能制定为法律的事项之外,其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的,省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要,可以先制定地方性法规。⁽¹⁵⁾

据此,北京市人大及其常务委员会有权制定国家法律尚未规定的部分,开展补白性的立法活动。在环境立法领域,这种立法活动尤为必要。一方面,我国地域辽阔,地形、地貌、气候和生态环境各不相同,北京的自然条件与其他地区差异巨大,如北京市没有海域;另一方面,各地的社会经济发展极不平衡,北京市人均国民生产总值和西部落后地区不可同日而语,各地所面临的环境问题也不相同,因而中央立法不可能制定适合于全国各地的具体的全面的规定,而只能针对各地环境问题中共性部分作出原则规定,而将大量具体的规定留给地方立法。这不仅要求地方立法进行执行性的立法,而且要根据本地的实际情况,进行创造性立法,否则地方立法体制设置的目的在实践中就会大打折扣。因此,发挥地方立法的积极性和主动性,依法就中央立法尚未规定的领域和制度制定体现自身特点、满足自身需求的地方性法规,就成为推进北京市环境法治建设的重要步骤之一。

2.加强立法过程的公众参与

北京市目前的环境立法多采用部门起草的立法模式。部门起草立法模式的过程大致如下:首先由市环境保护部门起草立法草案,将草案提交市法制办,然后市法制办就该草案征求各相关环境管理机构如水利部门、公安部门、交通部门、建设部门、土地部门、环卫部门、农业部门、计划部门、综合经济部门等的意见,在此基础上进行修改,定稿后提交市政府办公会议通过。如果制定的是地方性法规,则还要提交北京市人大或者其常委会通过,最后予以公布。虽然在这一立法过程中也征求专家和各方代表的意见,但是仍然以行政机构为主导。这种立法模式不可避免地打上部门利益的烙印,立法往往成为各部门利益博弈的舞台,对其他方面的建议和意见则考虑得较少,从而不同程度地表现出部门保护主义倾向。

为了解决这一问题,有必要加强北京市环境立法过程的公众参与。一方面,应当尽可能地吸收专家参与立法。专家一般能够以客观的视野和立场看待问题,可以运用其业务知识促进立法质量的提高。在立法过程中,可以成立由专家和相关行政管理人员组成的立法课题小组。专家应当包括环境法专家、环境管理专家和环境技术专家等,行政管理人员可以来自各相关部门(一般是法规处)和政府法制办(一般是负责环境保护、城建工作的人员);如果制定的是地方性法规,还须有人民代表大会的法制工作人员参加。

另一方面,鉴于环境立法通常涉及有关各方的利益,必须广泛征求公众的意见,包括执法人员、企业与事业单位人员、市民等方面的意见。执法人员在执法当中对环境立法中不利于环境管理和执法的地方体验最深,这可以为立法提供宝贵的经验。企业、事业单位作为管理对象和行政相对人,当然有权对可能为他们设置环境义务的立法发表意见。市民是最关注生活环境和生态环境的群体,他们对环境问题特别是生活环境问题最为了解;而且从国际上看,环境法是由公众推动国家制定而产生和发展的。北京市民的政治觉悟和文化素质较高,参与立法的热情也高,在立法过程中应充分吸收公众的意见和建议。《北京市市容卫生条例》在制定过程中,征求市民意见共四千多条,就是一个很好的范例。

【注释】

(1)参见薛黎:《北京10年环保总投入1 200亿元》,载《上海证券报》, 2007-06-01。

(2)在国务院发布《排污费征收使用管理条例》后,北京市环境保护局曾起草《北京市实施〈排污费征收使用管理条例〉办法》,但由于某种原因未能颁布。该实施办法在条例生效后许多内容已无法实施。

(3)资料来源:北京市环境保护局网站:http://www.bjepb.gov.cn/,2007年6月。

(4)这种做法在《北京市城市市容环境卫生条例》的制定过程中得到改善。

(5)胡锦涛同志2005年2月19日在中共中央党校省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班开班式上的讲话。

(6)参见刘金国、舒国滢主编:《法理学教科书》, 440～443页,北京,中国政法大学出版社, 1999。

(7)参见http://www.notbad.cn/maindetail.asp?id=20967&tablename=sdjs&moduletype=地铁平台&leitype=日本环境保护&leitypeid=75, 2007年7月。

(8)2005年12月3日发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护工作的决定》第三部分。

(9)参见《中华人民共和国立法法》第8条。

(10)参见《中华人民共和国行政处罚法》第11条。

(11)参见《美国纽约市的饮用水污染问题与治理》,载http://www.ces.cn/html/2005-4/2005481622131.shtml,2007年7月。

(12)《中华人民共和国民法通则》第83条。

(13)《中华人民共和国物权法》第89条。

(14)《排污费征收使用管理条例》第10条。

(15)参见《中华人民共和国立法法》第64条。