北京市环境立法存在的问题

2023-11-28 理论教育版权反馈

【摘要】：在北京市环境立法中,重复中央立法条文的现象并不鲜见。但如第三章所述,缺乏地方特色,是我国地方环境立法普遍存在的问题之一,北京市环境立法也存在这种情况。市民关于居住环境的投诉占了投诉数量的大部分,因此,北京市有必要针对其环境问题的这些特点,有针对性地制定相应的专门环境立法,从而解决突出的环境问题。

二、北京市环境立法存在的问题

尽管北京市目前已经初步形成了自己的环境法律体系,也初步建立了相应的环境法律制度,但是在环境立法理念、环境法律体系、环境立法内容、环境立法程序等方面仍然存在一些问题,分述如下:

(一)环境立法理念不适当

长期以来,“宜粗不宜细”的理念贯彻于我国中央立法和地方立法实践中。这一理念在一定时期内对推动我国环境立法作出了相当大的贡献。但是在建设社会主义法治国家的战略背景下,这一理念越来越不适应环境法治建设的需要。尽管近些年来已经对此作了一些矫正,但由于“欠账”太多,法律条文过于原则和抽象,可操作性差的问题并没有得到根本性的改观。在环境立法领域,如果考虑到各地自然地理条件、经济发展水平差异巨大等因素,中央立法条文的原则性和抽象性在某些方面尚有存续的必要性,那么,地方立法承担的具体执行中央立法的任务则要求法律条文具有较强的可操作性。否则,如果地方立法不体现地方特色,就不成其为地方立法。

在北京市环境立法中,重复中央立法条文的现象并不鲜见。在这些立法中,与中央立法相比,原则性和抽象性依旧而可操作性不足,这种现象在早期环境立法体现得尤为突出。通过对《北京市水资源管理条例》(已失效)和《水法》进行比较可见,《北京市水资源管理条例》总共36条,大部分条文是对《水法》的照搬和改写,只有13条《水法》中没有规定。而对于《水法》中没有规定的而又有必要规定的项目如水资源管理权限的划分,该条例也采取了简单的回避态度。这就给水资源管理体制的混乱埋下隐患,从而助长了对行政机关有利的事务各家都要管、无利可图的事务则推诿敷衍的现象。由此,“宜粗不宜细”立法理念的直接后果是行政机关自由裁量权过大,在我国公务员特别是基层机关公务员整体法律素养尚不很高的情况下,就为徇私舞弊和执法不公现象的滋生留下空间,同时,即使行政机关想要规范某行为,苦于法律规定过于原则,适用法律确有困难,出于担心成为行政诉讼的被告方,只好不管,于是又造成了不勤政的不良形象,影响公民对环境行政机关的信任。当然,近年来北京市地方立法在这方面有所改善,如制定或者修改了一些反映地方特色的地方性法规或者规章,但大都都是针对一些特殊地区(如商业区、遗址保护区或者风景名胜区)的规定,存在较大的局限性。

(二)环境法律体系有待完备

北京市环境立法在法律体系方面存在的问题主要体现为如下两个方面:

1.地方综合性环境保护法缺位

地方综合性环境保护法,是指对某一地区的环境保护根本问题,如环境立法目的、范围、基本原则、基本制度、管理体制、法律责任等进行全面综合调整的立法。在地方环境法律体系中,地方综合性环境保护法具有核心和统率的作用。北京市在环境单行法规上均有相应的地方立法,但这并不意味着不需要地方综合性环境保护法,其原因主要体现为两个方面:

一方面,我国综合性环境保护法《环境保护法》存在严重缺陷。《环境保护法》颁布于1989年,受到当时实际情况、条件和认识的局限,该法的主要原则和制度、措施大都针对污染防治,实际上属于污染防治基本法,基本上没有考虑自然资源保护的具体设想。如今,国际社会和我国已经认识到,环境保护立法必须将污染防治和自然资源保护统一规范。既然中央立法在短期内无法制定新的综合性环境保护法以克服该缺陷,地方立法完全可以先行制定涵盖污染防治和自然资源保护的地方综合性环境保护法。

另一方面,地方性综合性环境保护法缺位,导致地方环境单行法规缺乏统一性和协调性。地方综合性环境保护法可以为地方环境立法定下基调,其他立法在遵循中央立法原则的前提下,与地方综合性环境保护法精神保持一致;并且,由于环境单行法实行的各环境要素的单一保护与环境要素的整体性的自然属性相冲突,如果有了综合性环境保护法就可以实施对各环境要素的整体保护,起到弥补各单行法规的不足的作用。

2.缺少必要的专门环境立法

北京市作为我国政治和文化中心,人口稠密,困扰市民的主要是城市生活环境问题。根据有关统计,目前市民投诉最多的是环境噪声污染问题,特别是住宅小区里的餐馆的噪声、建筑施工噪声。其他较为突出的还有:餐饮业的油烟污染、城市生活垃圾污染、住宅小区绿地改作他用,以及近来因为发展小灵通电信业务修建的通讯基站引起的电磁辐射大量增加等。这些投诉都集中在生活小区里或者附近。当然,这并不是说北京市在生态环境方面就无可挑剔了,而是市民对生活环境的关心程度不同而已。

尽管北京市的有关环境立法中涉及生活环境的条款并不鲜见,但生活环境的保护条款比较分散,由于生活环境的保护涉及环境保护部门、交通运输部门、公安部门、环卫部门、建设部门、工商部门、规划部门等诸多部门,治理生活环境需要各部门通力合作和合理分工,所以,制定一部综合性的生活环境保护立法对改善市民最为关注的生活环境问题非常必要。

(三)环境法律内容有待健全

从内容上看,北京市环境立法目前主要存在如下两方面问题:

1.立法内容缺乏地方特色(www.chuimin.cn)

《立法法》第64条规定:地方性法规可以就为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项作出规定;第73条规定:地方政府规章可以就为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项作出规定。我国各地之间地理环境条件相差甚大,经济发展不平衡,环境保护意识也有强弱之分,地方立法只有突出地方特点,不能千篇一律,才能针对各地的环境资源问题“对症下药”。但如第三章所述,缺乏地方特色,是我国地方环境立法普遍存在的问题之一,北京市环境立法也存在这种情况。

北京市作为一个城市人口众多的大都市,庞大的人口被压缩在有限的空间内,城市居民的居住环境问题非常突出,绿地擅自被改成停车场,餐馆油烟噪声、装修噪声、空调噪声和排热,玻璃幕墙的光污染,楼房养鸽等等都严重困扰着北京市民的居住环境,特别是许多住宅楼将供暖设施安装在底层,发动机运行发出的噪声和引发的振动令楼层较低的居民苦不堪言。市民关于居住环境的投诉占了投诉数量的大部分,因此,北京市有必要针对其环境问题的这些特点,有针对性地制定相应的专门环境立法,从而解决突出的环境问题。

2.立法内容未彰显“责当其过”的理念

环境保护相关法律的内容,很多涉及行政管理和行政法。关于行政法的定义,人们早期倾向于“管理论”,即认为行政法是国家管理法,行政救济是行政长官对受害的相对方的一种恩赐。英美法系的学者从权利本位出发,把行政法称为“控权法”,即行政法是控制政府权力的法。我国一些学者主张平衡论。平衡论认为,一方面,为了维护公共利益,必须赋予行政机关必要的权力,并维护这些权力的有效行使,以达到行政目的;另一方面,又必须维护公民的合法权益,强调行政公开,重视公民的参与和权利补救,以及对行政权的监督。法治的重要内容之一是有限政府,故应将国家公权力置于法律约束和公民监督之下。所以,立法应当彰显“责当其过”的理念。

综观北京市环境立法的相关内容,保障市民行使监督权的制度和措施并未受到足够的重视。例如,尽管对实现公众的知情权作了一些规定,如《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》第11条,要求市环境保护行政主管部门发布大气环境质量日报、年报,但是对于市民有效行使对行政权的监督始终没有建立具备可操作性的规则,例如,市民向环境保护部门投诉要求查处环境违法行为,环境保护部门应当向投诉人提供投诉回执,如果环境保护部门怠于履行职务,市民可以申请行政复议或者提起行政诉讼,等等。遗憾的是,北京市环境立法没有这方面的规定,导致在许多情况下,针对环境保护部门提起的行政复议和行政诉讼由于缺乏证据而无从启动,国家设立的监督行政权的行政复议和行政诉讼制度无法很好地实现。

(四)环境立法程序存在缺陷

在立法程序方面,北京市环境立法主要存在如下两方面的问题:

1.部门立法模式和地方利益保护倾向影响立法内容的公正性

现行的北京市地方环境立法基本上由立法机关委托行政管理机关起草制定。从经济学理论上讲,行政管理机关也属于“理性人”,具有“自利性”等特征。行政机关由于具有各自的利益,所以利用立法争取自身部门的利益,从而形成“行政寻租”的现象,也就可以理解了。在这种情况下制定的立法必然强调部门利益,忽视环境资源的公共利益,难以体现环境资源的管理需要政府若干相关部门互相配合的特点。例如,《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》规定的法律责任偏好罚款,并且涉及罚款的处罚基本都由环境保护部门实施,而公安交通管理部门只实施取消机动车年检资格的处罚。

同时,地方利益的保护仍不时体现在环境立法之中。如《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》第26条规定:“本市禁止销售、使用含铅汽油……”该条的规定似乎遗漏了“禁止生产”字样,但这点看似平常的遗漏却体现了北京市的地方利益,即意味着北京市的企业可以生产含铅汽油并销往外地,却禁止外地企业在北京市销售含铅汽油。

2.立法过程未能充分吸收公众意见

长期以来,北京市环境立法在立法过程中较少征求广大市民的建议和意见(如举行立法听证等)⁽⁴⁾,这容易导致环境立法成为“治民之法”,而不是公平、公正地适用于任何违法主体的,体现“责当其过”理念之法。这一点从法律条文中可见一斑。北京市环境立法的绝大部分条款对单位和个人施加了法律义务,法律责任基本上是被管理者的责任,对于行政机关的责任则一笔带过。例如,《北京市实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》仅在“奖励与处罚”的最后一条规定了管理人员玩忽职守和滥用职权的法律责任。

3.立法过程未能充分发挥地方立法的主动性

我国是单一制国家,中央立法在国家立法中毫无疑问应占支配和主导地位,从属中央立法对于地方性法规和地方政府规章有着不同的要求。《立法法》第63条规定:省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。可见从属中央立法,反映在地方性法规上的要求是与上位法不相抵触。《立法法》第73条规定:省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。因此,对地方政府规章而言,则是以上位法为根据。在《立法法》之前颁布的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》也作了相同的规定,这意味着,地方性法规可以就中央立法尚未规定的部分,主动作出规定,甚至作出某些突破,而不必尾随中央立法亦步亦趋,无所作为。

可惜的是,北京市地方立法在环境事务上并未充分地发挥主动性,这主要表现为在很多情况下未能充分考虑自身需求,制定创造性的立法和补白性的立法,而以制定执行性的立法为已足。这在前文已有列举,兹不赘述。事实上,地方性立法的创造性能够在很大程度上促进中央立法,在地方行之有效的制度在适当的时候亦可纳入中央立法,从而保持中央立法的活力。

北京市环境立法存在的问题

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