北京市环境立法现状与地方环境法治研究

一、北京市环境立法现状

为了解决上述环境问题,北京市积极推进环境立法,以便为环境保护工作提供地方立法依据。依据我国《立法法》,地方立法包括两类:地方性法规和地方政府规章。在北京市,地方性法规是指北京市人民代表大会及其常务委员会根据北京市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下,按照一定的立法程序制定的规范性文件。地方政府规章是指北京市人民政府根据法律、行政法规和北京市的地方性法规,按照一定的立法程序制定的规范性文件。

我们基于“INFOBAN K高校财经数据库系统”(www.bjinfobank.com)下的法律法规数据库、“北大法宝”下的法律法规数据库、北京市人民政府网站、北京市人大网站、北京市发展与改革委员会网站等资源,对1949年10月1日至2009年7月15日之间北京市人民代表大会及其常务委员会和北京市人民政府颁布的与环境资源保护相关的地方立法进行了查询,共查询并整理出北京市地方环境保护法规23件、地方政府环境保护规章35件(参见表2和表3)。

表2　北京市现行环境保护法规

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表3　北京市现行主要环境保护规章

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从上述立法的内容看,这些法规和规章可以归纳为污染防治立法、自然资源立法、生态保护立法、城市规划立法以及其他方面的立法。

其一,污染防治立法。环境污染是环境问题中最突出的部分,也是北京市环境保护立法着力应对的环境问题。现有的立法涉及大气污染防治、水污染防治、噪声污染防治、固体废物防治、城市环境卫生等内容。大气污染防治立法主要包括《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》、《北京市城市房屋拆迁施工现场防治扬尘污染管理规定(修改)》;水污染防治立法主要包括《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》、《北京市密云水库怀柔水库和京密引水渠水源保护管理条例(修正)》、《北京市城市河湖保护管理条例》、《北京市城市自来水厂地下水源保护管理办法(修改)》;噪声污染防治立法主要包括《北京市环境噪声污染防治办法》、《关于在城市干道两侧划定隔离带的规定(修改)》;固体废物防治立法主要包括《北京市人民政府关于加强垃圾渣土管理的规定(修改)》、《北京市人民政府关于禁止车辆运输泄漏遗撒的规定(修改)》、《北京市限制销售、使用塑料袋和一次性塑料餐具管理办法》;此外还包括许多城市环境卫生立法,如《北京市市容环境卫生条例(修正)》、《北京市城市道路和公共场所环境卫生管理若干规定(修改)》、《北京市城市建筑物外立面保持整洁管理规定(修改)》、《北京市王府井步行街地区管理规定(修改)》、《北京市天安门地区管理规定(修改)》、《北京市公共厕所管理办法》、《北京市公园条例》等。

其二,自然资源立法。北京市这方面的立法主要涉及土地资源管理、水资源保护、林木资源保护、矿产资源保护、渔业资源保护等方面。其中,土地资源管理立法包括《北京市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《北京市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法罚款处罚规定》、《北京市基本农田保护条例》等;水资源保护立法包括《北京市实施〈中华人民共和国水法〉办法》、《北京市节约用水办法》、《北京市城市公共供水管理办法(修正)》、《北京市水利工程保护管理条例(修正)》等;林木资源保护立法包括《北京市城市绿化条例(修正)》、《〈北京市城市绿化条例〉罚款处罚办法(修改)》、《北京市绿化补偿费缴纳办法(修改)》、《北京市古树名木保护管理条例》、《北京市郊区植树造林条例(修正)》、《北京市森林资源保护管理条例》、《〈北京市森林资源保护管理条例〉实施办法(修改)》、《北京市实施〈森林防火条例〉办法(修正)》、《北京市实施〈森林病虫害防治条例〉若干规定》、《北京市林业植物检疫办法》、《北京市农业植物检疫实施办法(修改)》等;矿产资源保护立法包括《北京市矿产资源管理条例(修正)》、《北京市实施〈矿产资源补偿费征收管理规定〉办法(修改)》等;渔业资源保护立法包括《北京市实施〈中华人民共和国渔业法〉办法(修正)》、《北京市渔业资源增殖保护费征收办法(修改)》、《北京市实施〈水产资源繁殖保护条例〉若干规定(修改)》等;地热资源保护立法包括《北京市地热资源管理办法(修改)》等。(www.chuimin.cn)

其三,生态保护立法。这方面的立法主要包括:《北京市实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》、《北京市重点保护陆生野生动物造成损失补偿办法》、《北京市实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法(修正)》、《北京市河道砂石开采管理暂行规定(修正)》等。此外还包括一些自然遗产与区域保护立法,如《北京历史文化名城保护条例》、《周口店遗址保护管理办法》、《北京市人民政府关于百花山和松山自然保护区管理暂行规定(修正)》、《北京市人民政府关于加强八达岭——十三陵风景名胜区规划管理的规定》等。

其四,城市规划立法。北京市这方面的立法主要包括《北京市城市规划条例》、《〈北京市城市规划条例〉行政处罚办法(修改)》、《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定(修改)》等。

其五,其他关于特定环境保护管理制度的立法。这方面的立法涉及动物福利、节能、防灾减灾等诸多方面。动物福利方面的主要立法是《北京市实验动物管理条例(修订)》;节能方面的主要立法包括《北京市实施〈中华人民共和国节约能源法〉办法》、《北京市节能监察办法》、《北京市建筑节能管理规定》等;防灾减灾方面的主要立法包括《北京市实施〈中华人民共和国防震减灾法〉办法》、《北京市防御雷电灾害若干规定》等。

上述北京市环境立法的主要内容,可以归纳为如下十一个方面:

其一,建设项目管理制度。环境污染防治的对象可分为老污染源和新污染源。鉴于环境问题具有恢复难度大甚至不可逆转性等特点,对新污染源的控制就成为贯彻环境法预防原则的重要手段,而对建设项目实施环境影响评价和“三同时”制度是对新污染进行预防的主要措施。我国综合性环境保护法和各污染防治单行法律均贯彻了这两项制度,并且国务院专门制定了行政法规予以规范。北京市曾制定专门规范建设项目环境管理的文件,后予以废止,现在则采取分散规定的方式,如《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》、《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》、《北京市环境噪声污染防治办法》等均进行了相关规定。环境影响评价制度和“三同时”制度紧密联系,都是对建设项目的环境管理。环境影响评价是在立项前由建设单位对建设项目建成以后对环境的影响进行评估,然后提交环境保护部门决定是否审批。“三同时”则要求建设单位履行环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的义务。这两项制度分别控制建设项目从进行可行性研究阶段到投产使用的不同阶段,彼此结合和衔接以实现对建设项目的环境管理。

其二,排污申报制度。该项制度对排污者课以向环境保护部门申报污染物排放情况并接受其监督管理的义务。排污申报制度在综合性环境保护法和污染防治单行法律中均有规定,国务院环境保护部门专门就此制定行政规章。除《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》对此项制度有所涉及外,目前其他立法文件尚未就这一制度作出明确规定。

其三,排污收费制度。排污收费是指环境保护部门有权要求排污的企事业单位缴纳排污费和超标准排污费。国务院在1982年制定了《征收排污费暂行办法》,综合性环境保护法和各污染防治单行法律根据各自不同污染物的特点规定了不同的征收对象。《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》作了与《水污染防治法》大致相同的规定。此外,北京市还制定有《北京市执行国务院〈征收排污费暂行办法〉的实施办法》。⁽²⁾

其四,限期治理制度。限期治理作为综合性环境保护法和各污染防治单行法律所确立的一项制度,赋予政府对污染严重或超标排放的排污者责令其在限定的期限内完成治理任务的权力。《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》、《北京市环境噪声污染防治办法》也规定了对排污者的限期治理,在限期治理的权限上有别于中央立法,主要是将市政府的决定权下放给地方环境保护局。

其五,总量控制与排污许可证制度。总量控制和排污许可证制度适用于水污染防治和大气污染防治。总量控制和排污许可证总是结合在一起使用。该制度是指在需要重点控制的区域排放特定污染物的,不仅必须实行浓度控制,而且还应对排放总量进行控制,并且排污者应持有排污许可证。北京市属于大气污染重点控制区。《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》、《北京市密云水库怀柔水库和京密引水渠水源保护条例》等涉及了总量控制,但规定并不详细。我国水污染物排放许可证管理始于1988年。《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》就总量控制与排污许可证制度作出了规定。

其六,环境标准制度。环境标准表征污染要素在其载体或环境要素的最低含量,并且包含与此有关的其他要求。环境标准共有五类:环境质量标准、污染物排放标准、环境样品标准、环境方法标准和环境基础标准。综合性环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、海洋环境保护法、环境噪声污染防治法,对环境质量标准和污染物排放标准的制定与纵向分级作了相同的规定。按照中央立法,省级人民政府可以制定地方环境质量标准和地方污染物排放标准。目前,北京市环境标准制度主要体现为污染物排放标准,具体包括《埋地油罐防渗漏技术规范》、《生活垃圾焚烧大气污染物排放标准》、《危险废物焚烧大气污染物排放标准》、《大气污染物综合排放标准》、《车用柴油北京市地方标准》、《车用汽油北京市地方标准》、《锅炉大气污染物排放标准》、《炼油与石油化学工业大气污染物排放标准》、《装用点燃式发动机汽车排气污染物限值及检测方法》、《加油站油气排放控制和限值》、《在用汽油车稳态加载污染物排放限值及测量方法》、《在用柴油车加载减速烟度排放限值及测量方法》、《水污染物排放标准》、《冶金、建材行业及其他工业炉窑大气污染物排放标准》、《油罐车油气排放控制和检测规范》、《储油库油气排放控制和限值》、《非道路用柴油机排气污染物限值及测量方法》、《非道路用柴油机排气可见污染物限值及测量方法》、《摩托车、轻便摩托车稳态加载排气污染物排放限值及测量方法》、《装用压燃式发动机的在用三轮汽车和低速货车加载减速烟度排放限值及测量方法》、《轻型汽油车简易瞬态工况污染物排放标准》、《摩托车、轻便摩托车排气污染物排放标准》、《汽油车双怠速污染物排放标准》、《柴油车自由加速烟度排放标准》等24项。⁽³⁾

其七,特别区域管理制度。该制度系在划定的自然保护区、风景名胜区、森林公园、生活饮用水水源保护区、重要渔业水体和其他具有特殊经济文化价值的水体、污染严重的区域等需要特别保护的区域实行较其他区域更为严格的环境管理措施。综合性环境保护法和污染防治各单行法律均有条款予以规范。《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》、《北京市密云水库怀柔水库和京密引水渠水源保护条例》、《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》均用大量条款细化和阐释该项制度,以利于执行。

其八,自然资源规划制度。自然资源规划是根据一个国家或地区自然资源本身的特点以及国民经济发展的要求,在一定规划期内对管辖区域各类自然资源的开发、利用、保护、恢复和管理所作的总体安排。我国现行的几部自然资源法基本上都有关于规划问题的规定,如土地利用总体规划、水规划、林业规划、草原规划、渔业规划、矿产资源规划等。《北京市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《北京市郊区植树造林条例(修正)》、《北京市城市绿化条例(修正)》、《北京市矿产资源管理条例》、《北京市实施〈中华人民共和国渔业法〉办法(修正)》等文件,规定了各自的自然资源利用和保护规划。

其九,自然资源调查和档案制度。该制度是指法定机构通过调查获取有关自然资源的资料并按一定方式进行汇编、整理、立卷归档并集中保管。我国《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《矿产资源法》、《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》规定了各种不同资源的调查和档案制度。《北京市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《北京市实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》也作了与中央立法相同的规定。

其十,自然资源许可制度。自然资源许可制度是指在从事开发利用自然资源的活动之前,必须向自然资源管理机关提出申请,经审查批准,获得许可证后,方可进行。我国各自然资源立法普遍采纳许可制度:土地使用权证、草原使用权证、林木采伐许可证、木材运输证、采矿许可证、勘查许可证、养殖许可证、捕捞许可证、特许猎捕证、狩猎证、驯养繁殖许可证、允许进出口证明书、取水许可证、采集证。《北京市矿产资源管理条例》、《北京市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《北京市水资源管理条例》、《北京市郊区植树造林条例(修正)》、《北京市实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》、《北京市实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》对各种自然资源许可证的颁发和管理作了具体规定。

其十一,自然资源有偿使用制度。自然资源有偿使用制度是指国家采取强制手段使自然资源的开发利用者支付一定费用的一整套管理措施,是自然资源价值在法律上的体现和确认。在我国,自然资源有偿使用形式以自然资源费为主,如耕地开垦费、土地复垦费、国有土地有偿使用费、森林植被恢复费、水资源费、水土流失防治费、渔业资源增殖保护费、野生动物资源保护管理费、矿产资源勘探费和开采费以及补偿费等等。我国只对开采矿产品和生产盐的单位和个人征收资源税。《北京市实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》、《北京市矿产资源管理条例》、《北京市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》也规定了相应的内容。