北京市环境法治建设发展进程及研究成果

2023-11-28 理论教育版权反馈

【摘要】：在这一时期,北京市的环境执法也继续发展。1990年,北京市环境保护局对在怀柔水库附近违规建设的两个宾馆分别处以3万元和7万元的罚款,并责令采取污染防治措施。

一、北京市环境法治建设的发展进程

新中国成立以来,北京市环境法治建设在环境立法、环境执法、环境法律监督和环境法制宣传教育等方面的发展中经历了“孕育阶段”、“创始阶段”和“开拓阶段”三个时期。尽管北京市环境保护工作近六十年的发展并非全面地体现了法治理念,却为进一步的环境法治建设奠定了不可或缺的基础,并提供了宝贵的经验和教训。在此主要基于《北京志·市政卷·环境保护志》的研究,对北京市环境法治的发展进程作一概要总结⁽¹⁾:

(一)孕育阶段

从新中国成立初期到1970年,是北京市环境法治的孕育阶段。在这一时期,北京市的环境保护管理工作由规划、计划卫生防疫、环境卫生、市政建设、工农业生产等部门,以及一些科研院所、大专院校等事业单位根据各自的职责分别管理。1964年9月,北京市环境卫生局成立,其主要职责是对工业“三废”进行管理。此外,相关部门还对有害工业废水污染地下水源等环境问题进行了调查研究,并向市政府反映了调研结果。

在这一时期,北京市政府为了加强城市管理、整顿城市秩序,颁布了一些减少噪声污染等方面的规定。例如, 1953年,北京市发布《关于减少城市嘈杂现象的公告》,以应对噪声扰民问题; 1954年,市政府对各单位工间操和机动车辆在噪声敏感区的噪声控制问题作出了规定; 1955年,北京市又对汽车喇叭的使用问题作出了更为具体的规定。

总体而言,这一时期北京市对生态环境保护问题不是非常重视,一方面在建设现代化工业城市思想的指导下,并未采取污染防治措施,从而导致环境污染现象较为严重。例如,在20世纪50年代,北京市的烟雾日为六十余天;而到了20世纪60年代,则增加到一百二十余天。另一方面,由于这一时期公众对环境保护的重要性缺乏认识,所以防治污染的呼声不高。

(二)创始阶段

从1971年到1977年,是北京市环境法治的创始阶段。尽管当时处于“文化大革命”时期,环境保护事业受到了干扰和破坏,但北京市克服重重困难,在环境保护的诸多方面取得了较大进展,走在全国前列。

1971年5月,北京市成立“三废”管理办公室,对全市“三废”治理工作进行专门监督和管理。1972年,北京市将“三废”管理办公室改为“三废”治理办公室,颁布了《关于“三废”管理试行办法》,相关部门也相继颁布了噪声控制、河湖管理、综合利用等方面的规章。1975年1月,“三废”治理办公室又更名为市环境保护办公室。1976年,北京市成立环境保护领导小组,负责组织协调全市的“三废”治理工作。⁽²⁾1972年—1977年,全市18个区、县相继建立了环境保护管理机构,负责辖区内的环境保护工作,初步建立起环境保护部门统一管理、各相关部门分工负责的管理体系。

随着环境保护管理机构的建立和环境保护规章的颁布,环境科研和监测工作也逐步展开。1973年,北京市成立全国第一个环境保护科学研究所,并将环境监测机构设在环境保护部门。至1977年年底,北京市及其14个区县建立了科研检测机构,取得了一批科研成果,为全面掌握北京市的环境污染状况、开发污染防治技术提供了第一手资料。

在环境执法方面,北京市于1972年开展官厅水库上游污染源治理和科研检测工作大会战,使水库水质得到改善。1973年,北京市又开展了长河等7条河系和密云水库等3大水库水源保护大会战,决定将城区36个工厂、11类有毒产品迁出市区,污染企业分期、分批治、改、并、迁、停。(www.chuimin.cn)

在环境保护宣传方面,北京市于20世纪70年代初组织翻译、出版了一些关于环境保护的专著和资料,介绍国外的公害事件、环境污染的危害和教训,在干部群众中普及环境保护知识。市“三废”管理办公室还通过拍摄环境保护影片、创办环境保护杂志等方式,宣传首都的环境污染及其危害,在一定程度上提高了干部群众对首都环境保护的重要性和迫切性的认识。

总体而言,尽管这一时期北京市环境保护工作取得了相当大的成绩,但由于历史欠账太多、投资不足,尚存在计划执行不力、治理技术装备水平低、行政管理缺乏法律依据、治理工作无法很好地满足环境保护需求等问题,环境状况继续恶化。例如,烟雾日由20世纪60年代末的120天增至20世纪70年代的150天左右。在这一时期,大气污染、水污染、噪声污染事件不断发生,对居民的生活、健康产生了较大的影响,公众强烈要求有效地改善环境,并引起了各方面的关注。

(三)开拓阶段

1978年至今,是北京市环境法治的开拓阶段。在环境管理方面, 1979年8月,原北京市环境保护办公室更名为北京市环境保护局。1984年,市政府成立北京市环境保护委员会,以加强环境保护工作的领导和组织协调;市政府有关委、办作为环境保护委员会的成员单位,明确了各自分管环境保护的职能。

1978年《宪法》和1979年《环境保护法(试行)》的颁布,为北京市的环境法制建设提供了明确的法律依据; 20世纪80年代,我国还制定了一系列环境保护法律、法规。北京市人大常委会和市政府根据这些法律、法规并结合北京市的具体情况,制定和颁布了相关地方性法规和规章。这些地方立法既包括综合性环境保护法规和规章,也包括大气污染防治、水污染防治、噪声污染防治、放射性污染防治等方面的专门立法。关于北京市主要环境保护法规和规章,详见第五章相关内容,此不赘述。

在这一时期,北京市的环境执法也继续发展。针对群众反映较大的环境污染问题,在水污染防治方面,北京市政府于1981年颁布《关于严格控制新建和扩建电镀厂点的通知》,有关部门认真执行,截至1985年撤销了481个电镀厂点,减轻了对水体的污染。1985年,北京市机械施工公司因污染城市地下水而受到了北京市环境保护局10万元的罚款,其主要责任人也受到了行政处分。1986年,北京燕化公司因污染牛口峪水库而被处以35万元的罚款。同一时期,已投资一百多万元的北宅啤酒厂因有可能污染怀柔水库而被责令停建。1990年,北京市环境保护局对在怀柔水库附近违规建设的两个宾馆分别处以3万元和7万元的罚款,并责令采取污染防治措施。在噪声污染防治方面, 1984年市政府颁布《环境噪声管理暂行办法》后,各区、县对工业、商业、服务业的扰民噪声进行了重点治理,几年间取得了较好的效果。在大气污染防治方面,为确保北京亚运会期间的空气质量,北京市环境保护部门从1989年11月起加强监督检查,对92个黑烟超标单位依法进行了处罚。1990年6月,首钢公司第一线材厂西直门车间因造成大气污染而被北京市环境保护局处以8万元罚款,并限期搬迁。1990年,北京市丰台区环境保护局对4家污染单位拒缴、拖欠排污费的行为,申请人民法院强制执行,追缴排污费和罚款12. 6万元。

这一时期,北京市环境法治建设的一个重要特点是加强环境法律监督。在此,一方面北京市人大代表和北京市政协委员通过视察北京市的环境保护工作,对北京市的环境管理工作进行监督。如1980年对北京日用搪瓷二厂的“三废”污染问题、1985年对北京站前餐厅锅炉消烟除尘问题和民族印刷厂烟尘噪声污染问题、1986年对几大水库的污染防治工作、1990年对《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉条例》和《北京市防治机动车排气污染管理办法》的执行情况等的监督和检查。同时,北京市人大代表和政协委员对环境保护工作提出议案和提案也是北京市环境法律监督的重要组成部分。据统计, 1978年至1990年间,北京市环境保护局共承办人大代表批评建议案231件、政协委员提案101件,并由此解决了一批环境污染问题。另一方面是群众信访。1972年至1990年间,北京市环境保护局共受理群众信访7 027件次,区、县环境保护局共受理2. 39万件次,其中大部分是反映与群众生活息息相关的噪声污染和大气污染问题。在这其中较为典型的包括对1979年葱店14号居民住房受致癌物质污染问题、1986年长辛店地区饮用水源污染问题、1985年至1987年宣武区南线阁地区恶臭污染问题、20世纪80年代中期红领巾湖污染问题、1989年王府井饭店噪声扰民问题等的处理。通过对群众信访的处理,环境保护部门解决了一些环境污染问题,在一定程度上使公众监督环境保护机制的作用得到发挥。

在环境法制宣传方面,北京市于1980年首次开展环境保护宣传月活动。此后,北京市制订了环境保护宣传计划,通过报纸、杂志、电视、电影、图片等多种形式,对环境保护方针、政策、典型经验、环境保护科学知识等进行宣传。在颁布《北京市执行国务院〈征收排污费暂行办法〉的实施办法》、《北京市防治大气污染暂行办法》、《北京市环境噪声管理暂行办法》、《北京市废气排放标准(试行)》、《北京市密云水库、怀柔水库和京密引水渠水源保护管理暂行办法》、《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉条例》、《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉条例》等地方性法规和规章后,北京市开展了各种形式的宣传活动,对环境法律知识的普及和公众环境法律意识的提高起到了积极作用。

经过这一时期的努力,北京市环境保护工作在各方面取得了相当大的进展,但同时在环境立法、环境执法、环境司法、环境法律监督、环境法律意识等方面也仍然存在诸多问题,从而在很大程度上导致了北京市目前仍然面临诸多方面的环境问题。关于此,详见下文。发现北京市环境法治实践中存在的问题并提出相应的对策建议,也正是本书的研究重点所在。

北京市环境法治建设发展进程及研究成果

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