我国地方环境立法的发展

二、我国地方环境立法之发展

几十年来,我国地方环境立法经历了两个阶段的发展,形成了一些自身独有的特点,并取得了多方面的成就,从而为我国地方环境立法的健全和完善奠定了重要的基础。

(一)我国地方环境立法概述

1.我国地方环境立法概况

自1973年第一次全国环境保护工作会议起,以防治环境污染为主要内容的环境立法开始在我国发展。但是,在1973年—1978年期间,我国有关防治环境污染的地方环境立法很少。1979年,我国第一部综合性环境保护法《中华人民共和国环境保护法(试行)》的颁布,标志着我国环境保护工作开始走上法制化轨道。同年7月1日五届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》),拉开了地方环境立法的序幕。到20世纪80年代初,我国地方环境立法工作已相当活跃。如1982年就先后有《北京市执行国务院〈征收排污费暂行办法〉的实施办法》、《黑龙江省征收排污费实施办法》、《浙江省征收排污费和罚款暂行规定》、《宁夏回族自治区征收排污费暂行实施办法》、《河北省征收排污费暂行办法实施细则》等地方性环境法规颁布。历经近二十年的发展,地方性环境保护法规、行政规章和其他规范性文件已有数千件。这些地方性环境保护法规既有综合性地方环境保护条例,又有单项性地方环境保护法规、规章。其内容已经涉及水、大气、噪声、固体废物和放射性污染防治,自然资源保护与管理,以及海洋环境保护等领域,主要包括排污总量控制、排污许可证管理、机动车尾气排放监督管理、含铅汽油的销售与使用、二氧化硫污染管理、排污费分级征收、跨市河流界面水质达标管理、水源保护区污染防治管理、流域环境管理、塑料废物管理、海域环境保护管理、废物综合利用、污染源治理专项基金管理、环境监理、危险废物管理、饮食娱乐服务企业环境管理、城乡集体个体企业环境保护、边境口岸地区环境保护等诸多方面。目前从全国范围来看,地方环境法的体系已粗具雏形。

2.我国地方环境立法的发展阶段

我国地方环境立法大致可以分为20世纪80年代与90年代两个时期。80年代可谓起步阶段, 90年代可谓发展与提高阶段。如果再进行细分, 90年代又可分为两个亚阶段,前4年为初步发展阶段,后5年为全面发展和提高阶段。

在起步阶段(1982年—1989年),地方环境立法主要是为了执行国家的法律和行政法规,覆盖的领域主要为排污收费、大气污染防治、水污染防治、噪声控制、建设项目环境管理、乡镇街道企业环境管理,其中以排污费的征收与管理为主要内容。

在初步发展阶段(1990年—1993年),地方环境立法不仅在数量上有了大幅度增加,而且立法覆盖的环境问题的种类也日渐丰富多样。不仅有执行性立法,而且有了自主性、探索性立法。

在全面发展与提高阶段(1994年至今),地方环境立法状况发生了飞跃性变化,立法数量明显增多,立法步伐大大加快,立法覆盖范围也越来越广。另外,这一阶段的地方环境立法已出现了将可持续发展作为立法目标的实践。

3.我国地方环境立法的特点

目前,我国地方环境立法从数量上看已初具规模,从法规覆盖的领域和立法体系上看已具雏形。如今正处于进一步发展、提高和完善的阶段。从已有的地方环境立法分析,有以下几个特点:

其一,地方环境立法主体对地方环境立法的贡献不分上下,人民政府颁布的规章略多于人民代表大会颁布的地方性法规。经统计,已颁布的地方环境保护法规中,由有权的人民政府制定的地方规章占57%,由人民代表大会及其常务委员会制定的地方法规占43%。

其二,从立法所针对的环境要素和环境问题上看,立法数量从多到少的顺序是:水污染防治与水资源保护、排污收费及资金管理与使用、大气污染控制、噪声污染控制、固体废弃物污染防治、自然保护、建设项目环境管理。其中,针对水、费及气的立法数量占了总数的近50%,远远高于关于其他事项的立法数量。

其三,立法数量在地域上没有明显的差异性,但还是表现出某些方面发展的不平衡。如广东省的立法数量是各省、市平均数的3倍,明显高于其他各省、市。贵州与辽宁两省的立法数量也超过了各省、市平均数的2倍。这三个省可称为第一集团。而湖南、福建、重庆、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆九个省、自治区或直辖市的环境立法数量都在各省、市平均数的一半或一半以下。它们可称为第三集团。其余省、市的立法数量大多在平均数左右,可将它们合称为第二集团。

其四,地方环境立法绝大多数为执行性立法,自主性或补充性立法较少,体现出较强的从属性。事实上,这也与地方性立法本身的性质有关。

(二)我国地方环境立法取得的成就

随着可持续发展战略的实施,我国地方环境立法取得了某些突破和成就,其主要表现如下:

1.一些地方环境立法逐步走上地方化和具体化的道路

自1978年党的十一届三中全会以后,各省、自治区、直辖市和有地方立法权的城市,开始制定地方环境法规和地方环境行政规章。但是,在1978年—1990年期间,大部分地方环境立法都不同程度地存在缺乏地方特色、照搬中央环境立法等弊病,实际作用和效益不够明显。随着改革开放和环境保护事业的深入发展,各省、自治区、直辖市和有地方立法权的城市之间的经济社会发展水平和环境保护工作的水平差距不断拉开,各地相继出现了一系列具有本地特点的新问题和新需要,这就迫切要求通过富有针对性的地方环境立法来进行法律调整。同时,面对从社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制的历史性转变中所产生的一系列新的问题、挑战和机遇,国家也希望和鼓励地方环境立法先行一步,取得经验,以推动全国环境法制建设的进一步发展。正是在这些因素的综合作用下,我国地方环境立法开始逐步摆脱被动、缺乏地方特色的落后局面。

相对于中央环境立法而言,地方环境立法的生命力在于其与国家中央环境立法精神保持一致、不相冲突的前提下,对国家中央环境立法的地方化和具体化。进入20世纪90年代以后,各省、自治区、直辖市和有地方立法权的城市纷纷总结地方环境立法的经验教训,在地方环境立法的地方化、具体化上下工夫,克服以往地方环境立法的缺点,为我国环境保护事业的繁荣和发展提供了切实有效的地方环境法制保障。

地方环境立法的地方化表现在立法的主体、形式、程序和内容等各个方面,其中不少地方环境立法在表现地方环境资源条件和地方环境资源问题的特点方面尤为突出。例如,《云南省环境保护条例》(1992年11月)关于“严格保护西双版纳等地的热带雨林”(第32条)的规定就很有地方特色。海南省是一个热带海岛省份,针对本省的环境资源特色,《海南省环境保护条例》(1990年2月)明确规定:“保护尖峰岭、霸王岭、吊罗山、黎母山、五指山、鹦哥岭、阿陀岭、七指岭和其他区域的热带原始森林”(第22条);“严禁采伐珊瑚礁和红树林”(第25条)。同时,海南省又是国家确定的一个对外开放程度最高的省,在许多方面享有国家给予的特殊、优惠政策。根据这一特定省情,海南省在制定《海南省环境保护条例》时,聘请武汉大学环境法研究所的专家作参谋,在当时国家中央环境法律法规没有明确规定有关条款的情况下,大胆学习、借鉴、吸收、引进国外先进的环境立法经验,规定了“环境保护目标责任制”、“人民政府按年度向同级人民代表大会报告环境状况和对策”、“实行污染物排放许可证”、“实行污染物排放总量控制”、“将节余的排放限量抵消和转让”、“开发区环境影响报告”、“代行治理”、“举证责任转移”等,一系列新的、具有前瞻性和开拓性的环境保护管理制度、措施和经济政策,充分体现了海南省这一“开放省”的特点。(www.chuimin.cn)

在地方环境立法的具体化方面,许多地方环境法规做得相当出色。例如,《环境保护法》(1989年)等环境法律对各级人民政府环境保护行政主管部门的职责、建设项目环境管理制度和环境违法行为的行政处罚等规定得相当原则、简单,而绝大多数地方环境法规对此进行了补充、完善和具体化。如《宁夏回族自治区环境保护条例》(1990年4月)对自治区环境保护行政主管部门的主要监督管理职责规定了6项,对市、县环境保护行政主管部门的主要监督管理职责规定了5项;《云南省环境保护条例》(1992年11月)第13条,对各州、市、县(区)人民政府、地区行政公署环境保护行政主管部门的主要职责规定了9项。

2.地方环境立法越来越富有战略性和法理性

自从世界环境与发展委员会在其1987年发表的报告即《我们共同的未来》中提出可持续发展的战略以来,当代环境法已进入可持续发展的新阶段。与可持续发展观念相伴而来的一系列新的环境保护指导思想、战略、方针、原则和制度,给我国环境保护事业和环境法制建设带来了一派生机。目前一些地方法规在接受和采纳体现可持续发展的新的环境保护战略和污染防治战略方面卓有成效,它们大都用十分明确的法律语言规定了“预防为主”、“综合治理”、“清洁生产”、“源削减”或“减少废物的产生”等新的环境保护战略思想和原则。例如,《海南省环境保护条例》(1990年2月)第4条规定:“环境保护必须全面规划、合理布局、预防为主、防治结合、综合治理。”《吉林省环境保护条例》(1991年7月)第6条规定:“环境保护工作坚持预防为主、防治结合、区域控制、综合治理。”《内蒙古自治区环境保护条例》(1991年3月)规定:“开发利用自然资源,要全面规划,科学管理,合理利用,切实保护自然环境、防治污染,谁利用谁补偿,谁破坏谁恢复”(第13条);“防治污染和其他公害,以防为主,防治结合,集中控制,综合整治”(第18条)。《四川省环境保护条例》(1991年7月)第5条规定:“各级人民政府制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划,使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。坚持以防为主、防治结合、综合治理的原则。实行开发利用与环境保护并重,经济效益与环境效益相统一的方针。”《贵州省环境保护条例》(1992年5月)规定:“环境保护必须与经济建设、社会发展相协调,做到经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展,实现经济效益、社会效益和环境效益的统一”(第4条);“环境保护必须坚持预防为主,防治结合,全面规划,区域控制,综合治理”(第5条);“根据统一规划、合理布局、综合开发的原则,增强城市污染综合防治能力”(第44条);“推行污染集中控制和区域性综合防治,防治废气、废水、工业固体废弃物、噪声及放射性污染。逐步实施城市垃圾的无害化处理和生活污水的集中处理”(第45条)。《陕西省实施〈中华人民共和国环境保护法〉办法》(1992年7月)规定:“各项建设事业必须坚持开发利用与环境保护并重,经济效益、社会效益与环境效益相统一的方针。环境保护工作坚持预防为主、防治结合和谁污染、谁治理的原则”(第3条);“开发利用自然资源,应实行统一规划、计划勘探、综合评价、科学开采和合理利用。按照谁开发谁保护的原则,开发建设项目对自然环境造成影响和破坏的,应由开发建设单位予以补偿和恢复”(第23条)。《云南省环境保护条例》(1992年11月)规定:“全省环境保护工作要坚持全面规划,合理布局,预防为主,防治结合,综合治理和污染者付费的原则”(第6条);“对自然资源的开发利用,实行‘谁开发谁保护,谁破坏谁恢复,谁利用谁补偿’的原则和‘开发利用与保护增殖并重’的方针,造成自然环境破坏的单位和个人负有补偿整治的责任”(第25条)。《辽宁省环境保护条例》(1993年9月)规定:“环境保护必须坚持预防为主、防治结合的方针,坚持保护资源与控制损害相结合、专项治理与综合治理相结合、谁污染谁治理、谁利用谁补偿的原则”(第4条);“各级人民政府应当将环境保护计划纳入本地区的国民经济和社会发展计划,并采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施,保证环境保护同经济建设和社会发展相协调,实现经济效益、社会效益、环境效益的统一”(第5条)。《湖北省环境保护条例》(1994年12月)规定:“环境保护实行全面规划、合理布局、预防为主、防治结合、综合整治、化害为利和谁污染谁治理、谁破坏谁恢复的原则。坚持环境保护与经济建设、城乡建设同步规划、同步实施、同步发展的方针,实现经济效益、社会效益、环境效益的统一。”(第4条)《福建省环境保护条例》(1995年7月)规定:“各级人民政府的经济建设和社会发展决策及其他重大措施,必须重视对环境的影响,采取有效的对策和措施保护环境,坚持环境建设、经济建设和城乡建设同步规划、同步实施、同步发展,实现环境效益、经济效益、社会效益的统一”(第10条);“各级人民政府和有关部门必须根据开发利用与保护增殖并重的原则,加强资源管理,保护和改善生态环境”(第23条)。《吉林省环境保护条例》(1991年7月)第59条规定:“凡产生有害废物的单位,应采取先进工艺,减少有害废物的产生,对有害废物进行综合利用或无害化处理,并建立有害废物污染防治的管理制度。”值得指出的是,《黑龙江省工业污染防治条例》(1996年11月)是一个推行清洁生产或源削减制度的很好的地方法规。该条例规定:“工业污染防治坚持全面规划,合理布局,预防为主、防治结合和谁污染谁治理的原则,实行污染物排放总量控制、生产全过程控制、分散治理与集中治理相结合等防治措施”(第3条);“工业污染实行全面目标控制”(第6条);“合理规划工业布局,调整不合理的产业结构、产品结构以及原材料、能源结构,实现资源优化配置。指导工业企业选用消耗低、污染轻、效益高的工艺和设备,推行清洁生产”(第10条);“新建、改建、扩建和技术改造的工业企业新增加的污染物排放量,在本企业或本区域内自行削减,做到增产不增污或减污”(第16条)。

3.地方环境立法在适应社会主义市场经济方面步伐越来越大

在制定适应社会主义市场经济体制的环境法规方面,我国中央环境立法比较迟缓,法律中有关适应市场经济的环境经济政策一直进展不大或没有取得重大的、新的突破。与此形成鲜明对比的是,我国一些地方法规在采用适应社会主义市场经济的经济政策和经济措施方面却相当积极,已经规定“排污权转让和抵消”、“征收生态环境补偿费”、“环境保护经济优惠”、“环境保护基金”、“固体废物交换市场”、“污染者承担区域环境综合整治费用”等,在国家环境法律中没有规定的经济政策和市场机制。例如,《海南省环境保护条例》(1990年2月)规定:“在实行污染物排放总量控制区域内,排污者可将节余的排放限量,用于抵消其新建污染源的污染物排放量或转让他人。抵消和转让的办法,由省人民政府环境保护行政主管部门制定。”(第37条)《山西省工业固体废物污染防治条例》(1993年9月)规定:“各级人民政府应当在有条件的地区,逐步建立工业固体废物交换市场,促进工业固体废物的综合利用。”(第25条)《西藏自治区环境保护条例》(1992年6月)规定:“财政、金融、物价、税收、物资和能源等部门应按照国家有关规定,对环境保护实行优惠政策,鼓励开展资源、能源的合理利用和废气、废水、废渣的综合治理与利用”(第13条);“排放污染物超过标准而又不能治理达标的单位和个体经营者,必须参加所在地区的环境综合治理和污染物集中治理,并按各自排放的污染物种类、数量和浓度承担相应的治理费用、劳务份额”(第33条)。《福建省环境保护条例》(1995年7月)规定:“各级人民政府必须将环境保护规划和计划纳入国民经济和社会发展规划和计划,增加环境保护投入,将环境保护资金纳入各级财政预算。省、地(市)应当建立环境保护基金。县级以上人民政府及其有关部门应当制定适合本地实际情况的环境保护优惠政策。”(第5条)《黑龙江省工业污染防治条例》(1996年11月)规定:“工业企业要积极利用或处理所排放的废水、废气、废渣;不能利用和处理并造成环境污染危害的,应当无偿给付一定费用供给有利用能力的单位使用。”(第33条)《贵州省环境保护条例》(1992年5月)等地方环境法规已经规定征收生态环境补偿费制度,如《辽宁省环境保护条例》(1993年9月)第30条规定:“实行生态环境补偿制度。凡经批准开发、利用自然资源,造成生态环境破坏的单位和个人,必须缴纳生态环境补偿费,用于保护生态环境。”

4.地方环境立法的科学技术性逐步增强

当代工业发达国家环境立法的一个重要特点是其科学技术性。我国中央环境法律虽然已经规定不少科学技术政策和技术性规范,但与工业发达国家的环境立法相比尚有较大的差距。近几年来,我国一些地方环境法规借鉴国外环境法中的技术性规范,在推行环境影响评价制度、清洁生产、源削减等科技含量较高的法律制度和措施方面已取得成效,逐步扩大了环境影响评价的范围,丰富了清洁生产或源削减的内容,完善了对环境影响评价和清洁生产等的依法管理。例如,《福建省环境保护条例》(1995年7月)规定:“建设项目必须按照先评价后建设的原则,执行环境影响报告书(表)的审批制度”(第25条);“经济开发区、高新技术开发区、科技开发区、工业小区、旅游度假区的建设和城市旧城改造等区域成片开发在规划审批阶段,由区域成片开发的管理机构提出区域总体环境影响报告书,按规定程序报环境保护行政主管部门审批”(第31条);“加强环境保护科学技术的研究开发和推广应用,推行清洁生产和污染集中控制”(第8条)。《黑龙江省工业污染防治条例》(1996年11月)规定:“工业企业在进行技术改造时,其技术改造方案应当做到:(一)采用资源和能源利用率高、物料流失少、污染物排放量小的先进工艺和新型设备;(二)采用无毒无害或低毒低害原料;(三)采用合理的产品结构,搞好工业产品的设计,使其达到环境保护要求。未达到以上要求的技术改造项目,有关项目主管部门不得批准”(第17条);“工业企业应当积极实行清洁生产,合理选择和利用原材料、能源和其他资源,采用先进的生产工艺和设备,加强生产过程中的管理,减少生产中污染物的排放量”(第22条)。

发挥环境标准的作用,是体现当代环境法科学技术性的一个重要方面。我国虽然已经制定了许多环境标准,但从法律上一直强调不够。为此,许多地方环境法规加强了对环境标准特别是环境污染物排放标准的规范。例如,《辽宁省环境保护条例》(1993年9月)规定:“一切单位和个人必须严格执行国家和地方的环境质量标准和污染物排放标准。”(第12条)《吉林省环境保护条例》(1991年7月)规定:“对超过国家排放标准的机动车船不得发放执照,不得行驶;报废的机动车船不得再修复使用”,“县(市、区)以上环境保护行政主管部门的环境监测站负责对持证单位检测过的车辆进行抽测”(第47条)。

5.地方环境立法积极探索环境监督管理制度的新路径

自1989年第三次环境保护工作会议以来,我国提出了以“新五项制度”为代表的一系列新的环境监督管理制度。由于这些制度在国家环境法律和行政法规中没有法定化,结果造成环境保护行政主管部门在相应的环境管理和行政诉讼中缺乏强有力的法律、法规依据。在地方环境立法中,可以举出许多敢于试验、开拓,在国家环境法律规定之前或较国家环境法律更为具体详尽的有关规定。例如,在制定《海南省环境保护条例》(1990年2月)时,全国人大常委会制定的环境法律对许多环境监督管理制度和环境经济政策尚无明确规定,该条例“敢为人先”,规定了一系列重要的政策和制度。为了建立环境保护目标责任制,该条例明确规定:“县级以上人民政府对本行政区域的环境质量负责,按年度向同级人民代表大会或其常务委员会报告环境状况和采取的对策,并定期公布环境质量状况。实行环境保护目标责任制。各级人民政府主要负责人,应提出任期内环境保护的目标并组织实施。对其政绩考核时将实施效果作为一项内容。”(第6条)为了建立污染物总量排放控制制度,该条例明确规定:“本省污染物的排放管理由浓度控制逐步过渡到总量控制。在工业比较集中和排污量较大的地区、流域和环境质量要求高的区域,实行污染物排放总量控制制度,总量控制指标和区内各污染源排放污染物的种类及排放限量,由省环境保护行政主管部门报省人民政府批准确定。”(第15条)为了建立代行治理的法律制度,该条例明确规定:“对从事生产、经营和其他活动的单位和个人所造成的环境污染或破坏,不履行治理责任的,各级环境保护行政主管部门有权组织其他单位代行治理。代行治理的费用由造成环境污染或破坏者承担。代行治理的具体办法由省人民政府另行规定。”(第18条)为了建立污染物排放许可证制度,该条例明确规定:“实行污染物排放许可证制度。从事生产经营活动的单位和个人,向环境排放污染物的,必须向所在地环境保护行政主管部门申领污染物排放许可证;向海域直接倾倒废弃物、船舶排放污染物的,向海洋行政主管部门及有关部门申领污染物排放许可证。禁止无证排放污染物。排污者取得许可证,并不免除其治理污染的义务和法律规定的其他责任。”(第36条)

环境监察(理)员是我国环境执法队伍的一个重要组成部分,环境监理制度是我国环境监督管理制度的一项重要制度,但在国家中央环境法律中一直缺乏明确的法律依据。为此,《吉林省环境保护条例》(1991年7月)明确规定:“县(市、区)以上环境保护行政主管部门的环境监察队伍,使用统一标志,在职权范围内依法进行环境监督检查。县级以上人民政府的专(兼)职环境监察员,持同级人民政府颁发的《环境监察员证》,在授权范围内依法行使环境监察权。”(第14条)《湖北省环境保护条例》(1994年12月)也规定:“县以上环境保护部门的环境监理机构,负责依法征收排污费、超标排污费和对影响环境的生产、经营、开发活动进行现场环境监督管理。县环境保护部门配备或聘任的专职或兼职环境监理员,负责乡镇区域内的环境监理工作。”(第11条)《云南省环境保护条例》(1992年11月)规定:“在县级以上环境保护行政主管部门的环境监理机构中设立环境监理员,对污染源实行现场监督。”(第22条)其他地方环境法规也有类似规定,这些规定使得环境监察或监理制度的实施有了地方法规依据。

6.地方环境立法努力营造政府负责、公众参与、对外开放的环境管理新秩序

重视采纳先进的环境社会政策,强调环境法的民主化、政治化和全球化,是当代环境法发展的又一重要趋势。但是,以往我国全国人大常委会制定的环境法律在这个领域的进展不大。出于对环境问题和环境保护社会性、政治性的认识,我国已有不少地方环境法规突出宣传环境民主、环境保护基本国策和环境法制观念。例如,《吉林省环境保护条例》(1991年7月)第7条规定:“各级人民政府要加强保护环境是一项基本国策的宣传教育,普及环境保护科学知识,提高全体公民特别是各级领导干部的环境意识和环境法制观念。”《四川省环境保护条例》(1991年7月)第4条规定:“各级人民政府和各部门、各单位应加强环境保护的宣传教育,增强环境保护基本国策观念、法制观念,提高全社会的环境保护意识。”《黑龙江省工业污染防治条例》(1996年11月)、《四川省环境保护条例》(1991年7月)、《贵州省环境保护条例》(1992年5月)、《西藏自治区环境保护条例》(1992年6月)、《陕西省实施〈中华人民共和国环境保护法〉办法》(1992年7月)、《云南省环境保护条例》(1992年11月)、《福建省环境保护条例》(1995年7月)等地方法规已经明确规定,环境保护是各级权力机构即人民代表大会和人民政府的职责,是政府主要负责人的职责。例如,《辽宁省环境保护条例》(1993年9月)第6条规定:“各级人民政府应当对本辖区内的环境质量负责,按年度向同级人民代表大会或其常务委员会报告环境状况和采取的对策,定期公布环境质量状况。政府主要负责人,应当提出任期内环境保护的目标,并组织实施。”《福建省环境保护条例》(1995年7月)第4条规定:“县级以上人民政府对本行政区域内的环境质量负责,实行行政首长环境保护目标责任制,将环境质量和环境保护工作列入各级政府领导干部政绩考核的主要内容,并定期向同级人民代表大会或其常务委员会报告环境保护工作。”《湖北省环境保护条例》(1994年12月)规定:“县(含县级市,下同)以上人民政府对本行政区域内的环境质量负责,实行行政首长环境保护目标责任制,定期向同级人民代表大会或其常务委员会报告环境保护工作。”(第5条)

公众参与环境保护管理是环境民主的一个重要表现。为了建立和发展环境保护民间团体,发扬环境民主,实现公众参与的制度化、法定化,《福建省环境保护条例》(1995年7月)第7条规定:“各级人民政府应鼓励、支持各类群众性及民间的环境保护组织和活动,引导他们健康发展。”《福建省环境保护条例》(1995年7月)第3条规定,环境保护应遵循“专业管理与公众参与相结合”的基本原则。《黑龙江省工业污染防治条例》(1996年11月)第4条规定:“一切单位和个人有权对破坏环境的工业企业进行监督和检举。各级人民政府和环境保护行政主管部门应当为公众监督工业污染创造条件。工业企业应当接受公众的监督,对公众检举的工业污染问题认真解决。”

在以往的环境立法中,存在着“严于民而轻于官”的不公平现象,而《西藏自治区环境保护条例》(1992年6月)在第七章“奖励与处罚”中却明确规定:“单位和个人的环境违法行为或者损害后果是由于行政机关及其工作人员作出的错误行政决定造成的,受处罚的单位和个人有向作出决定的行政机关请求赔偿的权利。”(第60条)此项规定对保护排污单位的合法权利,防止环境保护行政主管部门不依法履行职责、玩忽职守等行为,具有重要的意义。

在20世纪七八十年代,我国地方环境立法很少提到环境保护领域的国际合作。后来这种情况发生了根本性的变化,在90年代的许多地方环境法规大都规定了环境保护国际合作方面的内容。例如,《福建省环境保护条例》(1995年7月)第8条强调:“广泛开展环境保护的国际合作与科技交流。”

7.地方环境立法的可操作性和可执行性逐步增强

在加强环境执法和环境管理方面,我国地方环境立法作出了重要贡献。例如,包括“三同时”和环境影响评价制度在内的建设项目管理制度,是我国传统的环境管理制度。但是,由于国家法律和行政法规缺乏具体规定,该项制度一直不够健全,有许多方面缺乏可执行性和可操作性。对此,大部分地方环境法规对此项制度作了补充规定。例如,《黑龙江省工业污染防治条例》(1996年11月)对包括建设项目在内的各种形式的工业项目立项,明确规定了环境保护行政主管部门的审批权,即:“申请工业项目立项的单位在申请立项的同时,必须向有审批权的环境保护行政主管部门办理环境保护申报登记手续”(第13条);“申请工业立项的单位和个人在向计划、经贸、城市规划、土地管理、地矿、工商、银行等部门办理立项、征用土地、采矿许可证、营业执照及贷款审批手续时,必须提交环境保护行政主管部门批准文件。对未提交环境保护行政主管部门批准文件的,有关部门不予办理相关手续”(第15条)。为了更好地实施环境影响评价制度和“三同时”制度,《湖北省环境保护条例》(1994年12月)对此作了详细规定,并在“罚则”中强调:“建设项目环境影响报告书(表)未经环境保护部门审批,初步设计中的环境保护篇章未经环境保护部门审查批准,擅自施工的,由具有审批权的环境保护部门责令限期补办审批手续或停止施工,并处以一万元以上十万元以下罚款。环境影响评价单位因评价结论错误,造成环境污染或破坏的,由具有环境影响报告书(表)审批权的环境保护部门处以评价费用两倍以下的罚款。无评价证书或超出评价证书范围承接评价任务的,其编制的环境影响报告书无效,由具有环境影响报告书(表)审批权的环境保护部门没收非法所得,并处以评价费用两倍以下罚款。”(第32条)上述规定有力地促进了“三同时”和环境影响评价制度的实施。这些规定为“三同时”制度的逐步完善、《环境影响评价法》的制定提供了重要的立法实践经验。

环境保护目标责任制是一项极为重要的龙头性制度,但有关法律和行政法规对此项制度规定的可执行性较差。为了建立、健全环境保护目标责任制,提高其可执行性,许多地方环境法规作了详细规定。例如,《贵州省环境保护条例》(1992年5月)规定:“县级以上人民政府实行环境保护目标责任制,负责制定、实施本行政区域内的环境保护目标、计划和措施。环境保护目标责任制的执行情况,应作为考核政府工作的重要内容”(第18条);“市长对城市环境质量负责,实行市长环境目标责任制。城市环境综合整治实行定量考核制度。城市人民政府应当定期对城市环境污染状况进行检查,采取措施,提高环境质量。城市人民政府应向同级人民代表大会常务委员会和上一级政府报告市长环境目标责任书和城市环境综合整治定量考核指标的执行情况,考核结果应向社会公布”(第43条)。

另外,企业、事业单位的环境保护责任制度是国家环境管理制度的基础,但有关这项重要制度的国家环境法律一直缺乏可操作性。为此,很多地方法规作了大量的努力。例如,《黑龙江省工业污染防治条例》(1996年11月)规定:“工业企业对本单位工业污染防治负总责……建立工业企业环境保护目标责任制和考核制度。层层落实环境保护责任,把环境保护指标与经济指标统一进行考核、评定。企业法定代表人对本单位环境保护负责,未完成环境保护目标,严重破坏环境的,由当地或上级人民政府给予处罚。”(第9条)《西藏自治区环境保护条例》(1992年6月)规定:“实行厂长(经理)环境保护责任制,并把环境保护作为企业考核指标。有环境污染的企业,应把环境保护阶段性要求,列入租赁、承包经营的内容。”(第15条)《辽宁省环境保护条例》(1993年9月)等地方环境法规均规定单位必须建立环境保护责任制度。