北京市地方环境法治研究：地方环境法治的意义

2023-11-28 理论教育版权反馈

【摘要】：例如,从环境立法方面来看,首先,要维护国家法制的统一和尊严;其次,国家赋予地方环境立法权和执法权。这一点从《宪法》、《地方组织法》和《立法法》的相关规定中均可找到依据。这表明,保护地方环境是地方人民政府最重要的职能之一。

一、地方环境法治之意义

环境法治本身具有内在的地方性特征,此种特征也正是本研究的重要意义之一;同时,地方环境法治也是一定区域内甚至是一国实现可持续发展的必要条件。

(一)环境法治的地方性

环境法治的地方性是环境问题区域性的内在要求。一方面,环境问题是全人类共同面对的问题,有些问题如气候变暖、臭氧层破坏等具有全球性,因此环境立法具有世界共同性⁽¹⁾,或称国际化特征。另一方面,在人类环境问题的大背景下,世界上不同的地区、一个地区内不同的国家、一个国家内不同的区域内的环境问题又存在多样性和特殊性。因此,环境法治必然具有地方性特点。这种地方性并不是对共同性的否认,而是普遍性基础上的特殊性。也正因为如此,国际社会在采取保护环境的国际一致行动时,强调并鼓励地区性国际组织或国家联盟发挥重要作用。地区性的国际环境保护组织的活动以及地区性国际环境条约的订立即是国际环境立法地方性的反映。

我国地域辽阔,环境问题复杂,各地环境状况和发展水平差异很大,各地环境保护的轻重缓急也有所不同。中央立法只能解决一些最基本的和最普遍的环境问题,期望中央立法特别详尽和具体是不现实的。地方立法可以将国家法律、法规具体化,以填补中央立法的空白,解决地方特有的环境问题,并为中央立法积累经验。

环境法治的地方性还是中央与地方在职能与立法权限划分上的制度安排。一国对中央与地方管辖的事项大致上都有一个分工。有些是中央专属事项,有些是地方专属事项,有些是中央与地方都可管理的事项,还有一些是需要中央与地方共同合作管理的事项。从世界范围来看,环境保护工作都属于中央和地方共管的事项。只是不同政治制度的国家对中央与地方具体管理环境问题的范围与权限大小可能有不同的规定。在联邦制国家,如澳大利亚,由于各州都拥有相对独立的立法权和管理地方事务的权力,环境事务主要是地方事务,地方立法机构是环境立法的主要主体;联邦往往只对其管辖领域内(外交、外贸、外海、军事、履约等)涉及环境的事项进行立法,除此之外,基本不对地方环境事务作过多干涉。当然,即使在实行联邦制的国家内,情形也不尽相同。例如美国,尽管环境保护事务更多地依靠地方,但其联邦环境立法与执法都比较发达,对各州也具有较大的约束力。美国国家环境保护署拥有相当大的权威,可以直接在地方执行联邦法律或计划。(www.chuimin.cn)

在我国,各项工作都是在中央统一领导下分级分类进行,环境保护工作也是如此。例如,从环境立法方面来看,首先,要维护国家法制的统一和尊严;其次,国家赋予地方环境立法权和执法权。这一点从《宪法》、《地方组织法》和《立法法》的相关规定中均可找到依据。从《宪法》和《立法法》的规定来看,环境保护并非中央立法机关或行政机关的专属管辖领域。换言之,环境保护也是地方享有立法权的领域。从《地方组织法》的规定看,地方人大及其常委会有权决定本行政区的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民族工作的重大事项;地方人民政府的两项重要职权则是执行本级人大及其常委会的决议,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、体育事业、城乡建设和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。尽管由于当时(1979年)环境保护工作刚起步,“地方组织法”中并未明确将环境保护列出作为地方人大或政府的一项职能,但从其立法精神上来看,环境保护显然是同城乡建设、计划生育等一样,属于地方职能之应有范畴。亦即,从我国关于中央与地方的职能划分来看,环境保护立法也是地方的一项主要职能。例如,《中华人民共和国环境保护法》第16条规定:“地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量。”这表明,保护地方环境是地方人民政府最重要的职能之一。相应地,环境执法、环境司法、环境法律监督等方面,也存在地方性,兹不赘述。

(二)可持续发展要求完善地方环境法治

如今,实行可持续发展战略已成为全世界的共识,但各国为实现可持续发展所承担的责任并不相同,各国实现可持续发展的模式与手段也不可能相同。由于可持续发展思想将环境与发展联系起来考虑,所以要追求可持续发展的目标,既要考虑一国特有的自然环境状况,又要考虑其所处的发展阶段。自然环境差异、经济发展阶段不同,贯彻和实现可持续发展的模式与具体途径就可能存在差异。具体到我国,东部与西部、沿海与内地、北方与南方的自然条件相差较大,所面临的环境问题也不相同。与此同时,地方的经济发展水平也相当不平衡,可持续发展的能力差异较大,有些地区已达到小康水平,有些地区则尚未脱贫。环境条件与经济条件的差异,客观上要求针对不同地区的情况制定实现可持续发展的具体措施和手段。地方环境法治作为实现可持续发展的重要组成部分,应当将这些具体的措施和手段固定下来。

实践证明,地方是实施可持续发展的主力军。《中国21世纪议程》颁布后,各级地方政府展开了多种形式的贯彻实施可持续发展战略的行动。北京市将重点置于普及可持续发展思想,在企业中开展清洁生产示范工作。贵州省将消除贫困作为首要问题和实施可持续发展战略的前提条件。四川省从人口多、耕地少、人均占有资源相对贫乏、农业人口比重大的省情出发,通过控制人口增长、提高人口素质来促进可持续发展。山西省根据其资源消耗过重、生态破坏严重、产业结构不合理等特点,编制了山西省的“21世纪议程”。湖南、安徽两省根据灾害频繁的省情,把摆脱自然灾害作为实现可持续发展的突破口。本溪市则把扭转高投入、高消耗、高污染、低效益的粗放经营之路,作为通向可持续发展的途径。江苏省常州市确立了坚持以经济建设为中心,保持经济快速增长,不断增强综合经济实力,为可持续发展提供坚实的物质基础的战略思想。广东省和广州市分别根据本省、市的具体情况,研究、制订了实施可持续发展的行动方案,为经济发达地区实施可持续发展战略提供了经验。这些实践充分说明了可持续发展的地方性特征,也是地方环境法治的事实依据和素材。

北京市地方环境法治研究：地方环境法治的意义

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