北京市地方环境法治研究成果

2023-11-28 理论教育版权反馈

【摘要】：唯有主、客观两方面相结合,方能建立环境法治思维。反映在意识领域,就应当以是否保护权利和限制权力的观念、思维作为法治思维的标志。因此,同属于意识层面上的关于权力和权利的观念对于法治思维的建立至关重要。权利意识的缺乏严重影响了我国的法治发展、法治思维的建立以及法治的实现。

三、环境法治思维之建立

环境法治思维的建立,对于促进法治建设、加强环境保护、改革法律文化均具有重大的理论和实践价值。一种思维的建立,并不是一朝一夕之功,它不但需要经济基础的进步来推动思维等上层建筑的发展,而且还需要具备客观条件为法治思维的实现提供良好的组织运作和人才资源,以及法律文化的支持;同时,主观方面的观念和意识又能够指导人们更好地实践法治。唯有主、客观两方面相结合,方能建立环境法治思维。

(一)建立环境法治思维的观念基础

此处的“观念”,是指对于权利和权力的观念。法治从一定角度上是对权力和权利的调控与利益分配,只是在法治下,这种调控和分配是以权利本位观为指导保护权利、约束权力行使。反映在意识领域,就应当以是否保护权利和限制权力的观念、思维作为法治思维的标志。因此,同属于意识层面上的关于权力和权利的观念对于法治思维的建立至关重要。

1.关于权利观

在权利观方面,应着重注意两方面内容:

一方面,培育公民的权利意识。权利意识的缺乏严重影响了我国的法治发展、法治思维的建立以及法治的实现。权利意识的淡薄可以归结为我国传统文化留给人们的是义务本位的观念。长期以来,由于“中国古代社会中的商品经济始终没有得到长足的发展,没有发达的商品经济也就不可能有……健全的民事权利观念,而与宗法性的农业经济相联系的法规范也是强制性、义务性的规范较多”⁽¹⁴⁾;新中国成立后,在计划经济下,强调集体利益、国家利益,在利益分配领域则采取命令式的方法,当然也不可能形成以关注自身权利分配为特点的权利意识。历史长期积累的结果当然不可能在短短的几年市场经济建设中有质的改变,但努力提高公民的权利意识是必需的,也是法治建设的迫切需要。培育公民的权利意识,应当着重从如下四个方面入手:(1)以各种方式包括教育、媒体传播等进行权利宣传,这也是基本的和难度最大的工作。我国社会主义的国家性质决定了国家必须重视公民权利,而大力宣传也是体现重视的一个方面。同时,这也促使公民权利意识得到提高。(2)通过利益刺激手段鼓励公民行使权利。正如前文所述,权利背后均有利益,而人对于利益总是关注的,利益刺激就成为促进公民权利意识觉醒的方法。例如,前几年的“王海现象”,即故意买假货然后通过法律途径索赔。在此姑且不论这种方法是否符合法律追求的公正秩序的价值理念,但通过这一系列事件至少可以看到,我国民众的消费权利意识已有大幅度提高。又如,公民可以通过向加害方索赔而获得救济,甚至是高额赔偿。近几年来环境诉讼案件呈上升的趋势与利益驱动不无关系。通过利益驱动的方法,让公民有动力去发觉、行使和保护自身权利。(3)扩展公民行使权利的渠道,使公众拥有适当的手段、方法、途径去保护自身的环境权益,从而使权利意识在现实中真正地转化为行动。(4)通过对侵权人的惩罚,使权利人认识到自己的权利,同时使侵权人知晓并尊重他人的权利。事实上,这也是利用利益分配的手段,使侵权人由于侵权受到惩罚而损失了比侵权获得的不当利益更多的利益,从而促使他去尊重他人的权利,履行义务。

另一方面,提高行政管理人员的权利保护意识。就整个社会来看,权利意识可以从两个方面去看,其一是从公民(权利人)的角度去看;其二是从掌握权力的行政管理人员角度去考察他们对于权利应持的观念。法治状态下的权利和权力是和谐统一的,这就是说公民权利观和行政管理人员对于权利的态度应当是协调的。要增强行政管理人员保护权利的意识,主要应从两方面入手:(1)采用思想教育方法。要让行政管理人员认识到自己是人民的公仆,手中的权力是人民赋予的,权力的行使是为了让人民更加幸福,这样就与尊重权利的目的相一致。(2)采用权力制约方法。权力是容易被滥用的,行政管理人员在滥用权力可以获得比尊重权利更大的利益时,仅凭思想束缚可能很难遏制其权力滥用的倾向。因此就需要建立一套机制约束权力,使得行政管理人员不得不尊重权利。这种约束方法包括奖励和惩罚措施,以利益为纽带和衡量标准,从公权力和私权利两个方面去制约权力,同时提高行政管理人员的权利保护意识。

2.关于权力观

权力观直接影响着权力的实践,从而也就影响了调控“权利-权力”的法治结构。因此,法治思维的建立也与权力意识有着密切的关系。权力观包括对于权力来源的认识、对于权力运用的认识和运用后果的认识,三者之间,来源认识是基础,运用认识是主体,后果认识是保障。

其一,对于权力来源的认识。关于权力从何而来,自古以来人们就在不停地探索。古代自然主义思想家将权力视为一种自然现象,认为“由人的自然本性所造成的统治与被统治、管辖与被管辖的关系是人类社会所不可缺少的一部分”;而“神学主义思想家认为上帝或者神是一切权力的最终来源”⁽¹⁵⁾;进入近现代以来,西方资本主义思想家从“契约”、“公意”、“人民主权”等角度,阐释了“构成一个社会或者国家的人民是那个国家一切权力的源泉”⁽¹⁶⁾,认为权力来源于人民,是人民赋予的。但是由于资产阶级的局限性,受物质经济基础的制约,在他们的社会中权力并不是真正来源于人民,而是来源于掌握生产资料的资产阶级,权力的行使也是为了资产阶级的利益。传统的中国文化对于权力的来源有着很多阐述,但占主导地位的却是“习惯于论证权力集中于君主一人之手”。在君权至上的时代,权力集中于君主,而大小官员也认为是从君主手中获得的权力。社会主义制度在我国确立后,人民成为国家的主人。从经济基础层面讲,公有制经济成为主体,就从经济物质基础上保证了人民掌握着国家权力;从法律层面讲,我国法律明确规定了我国的一切权力来源于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,并且还有配套的实施机制,保证人民行使国家权力,管理国家事务,管理社会经济文化事业等。因此在我国,各级公权力部门的权力都是由人民赋予的。认识到这一点,有利于公众改变畏官意识,认识到政府的服务本质,从而能够大胆地行使监督权利;对于制度设计来说,对权力来源本质的认识是建立约束权力为人民服务以及相关责任机制的理论基础。

其二,对于权力运用目的和后果的认识。在我国,谈及权力运用目的,都认为很简单,即为人民服务。但在现实生活中,权力却经常成为部门利益和个人利益的获取手段。其根本原因在于缺少责任的制约,在权力观念中缺少责任的认识。如果说责任是法治在法定权力之上增加的另一个约束的权力的话,那么正如谢晖教授所言,“当中国人因为权力肿胀而担忧时,在另外一方面,权力缺席现象却是中国法律的明显特征”⁽¹⁷⁾。因为在我国有太多的“集体负责”、“部门负责”的传统,而这又是与“民主决策”相一致的。但是“民主决策”却往往成为“一言堂”或者为了部门利益而当然意见一致,在出现后果时,“集体负责”或者“部门负责”却成为权力滥用的避难所。更何况外部监督本来就乏力,权力滥用的成本极低。因此,有力的监督制约机制和明确的责任后果对于克服“权力缺席”现象是一个有力的武器,对于行政管理人员确立正确的权力观具有重要意义。

(二)建立环境法治思维的客观基础

建立环境法治思维,既要培育良好的环境法治组织结构,也要重视和不断推进环境法学理论研究,二者共同构成建立环境法治思维的客观基础。

1.培育良好的环境法治组织结构

其一,法治结构的意义和组成。

所谓“法治组织”,是指“按照法治要求,通过明确的程序以及一定的活动达到既定目标的集团或者团体”⁽¹⁸⁾,是“一种权利(自由)或者权力的物化方式或者集合”⁽¹⁹⁾。法治是一种社会组织结构方式,是动态的调控社会和管理国家的方略,这种动态的形式由于法律本身不能自动实现调控社会的功能,只有通过有机结合和运作的社会组织来实现。因此,一系列良好的制定、遵守、执行和适用法律制度的组织的存在,是实现法治的前提,也同样是法治思维能够得到实现和引证的条件。

法治组织的范围非常广泛,甚至在一定程度上来说,由于法治是调控社会的方略,社会中的一切组织都是在法律调控下工作,均应当属于法治组织。但是这样确定出来的法治组织,其外延显然不适合法学研究。按照王人博等学者的观点,法治组织主要有三大类型: A.一般的非法律组织,指那些不专门从事法律职业,又与法律具有关联性,又不属于辅助性法律组织的团体; B.职业性法律组织; C.辅助性法律组织,或称准法律组织。⁽²⁰⁾本书主要就第一种和第三种组织展开研究。

其二,环境法治组织结构的不足及其弥补。

就一般的非法律组织而言,主要是环境保护社团。环境保护社团作为一个组织参与环境保护具有重要意义,从资金、人才、技术到信息获取,它有比个人更雄厚的力量来进行环境保护工作。并且,它应当代表公众利益而独立于立法、行政和司法等公权力之外,其合法活动有利于防止公权力滥用或者不效率。但是我国的环境保护社团存在很大的不足,严重影响了其应有作用的发挥。这主要体现为如下两个方面:

一方面,从管理体系来看,我国的行政权力自古以来就非常强大,加之行政权对于环境保护具有很重大的意义,很多环境保护社团都或多或少地受到政府的控制或者接受政府指导。尽管这样,环境保护社团能够得到政府重视,获得更多的财政、人力和物力支持,但是失去了环境保护社团作为代表民众利益存在的独立意义:在更多的时候,它们是在分享着政府的环境行政管理权,而不是政府工作的监督者。因此,应当多鼓励民众自发成立的环境保护社团的发展,开拓这些环境保护社团的资金渠道和开发人才资源,使其从一开始就能独立自主,这样才能以区别于行政管理的另一种方式参与环境保护工作,并且能够代表民众对环境行政管理进行比个人监督更为有效的监督。就已有的环境保护社团而言,应当逐步减少行政干预,使其能够真正脱离行政机关,并相应地对其内部机制(包括组织和权力结构、运转方式、工作人员的性质和待遇、财务管理、对外交流等方面)进行改革,以适应独立发展的需要。

另一方面,从工作职能来看,环境保护社团本应当是立足大众、服务大众,因为是民间组织,所以更加应当贴近群众,更能够为群众服务。但是现有的环境保护社团工作职能范围狭窄且工作力度不够,很多流于形式。例如,环境保护宣传,几乎局限于环境保护日前后,这就使得民众少了一个很重要的增强环境保护意识的途径,甚至于根本不知道还有民间环境保护组织的存在。例如,在环境侵权救济方面,环境保护社团是保护民众权利的,但是当公民的环境权益受到侵害时,却很少有环境保护社团提供政策法律咨询或者作为诉讼代理,这使得民众不得不求助行政部门,而行政部门在权利保护方面存在相当大的缺陷,从而使得一些公众的环境权利得不到应有的救济。又如,代表民众与政府或者污染企业进行沟通,抵制开发者破坏环境的行为,牵制强大的但是容易被滥用的权力,是环境保护社团的重要职能。而在我国,环境保护社团在很多时候成为政府政策的宣传者,与政府一道来说服群众,遑论抵制和牵制了。为此,环境保护社团应当扩大自己的工作职能,这也可以获得更多的资金、人力支持,从而形成良性循环。应当加大环境保护宣传力度,使公众认识到环境保护的重要性,认识到环境保护组织的工作效果和代表民众的性质,在以后进行的资金募集、志愿者招聘和抵制破坏环境的行为时,就能够获得更多的支持;应当增加对公民遭受环境侵权的救济,使环境保护社团成为民众、法律学者、法律工作者、司法界、行政界交流的平台,这样既扩大了影响,又能解决实际问题,还能够在提供帮助时收取一定的费用用于环境保护工作;环境保护社团还应将环境问题调查制度化、经常化,听取民众的意见和建议,代表民众和行政机关或者企业进行商议。

总之,作为一般非法律组织的环境保护社团有其自身的强大优势,也有自己工作的特点,在环境法治建设中应当充分发挥其作用,本着独立发展、代表民声、贴近民众的观念,为法治建设出力。

就辅助性法律组织而言,在我国主要是“80多万个各级调解组织”⁽²¹⁾。这些调解组织的调解活动具有简便、及时和宣传法律等优点,有助于将群众的矛盾化解在萌芽阶段。但是,就环境法中的运用而言,民间调解也存在一些不足之处:第一,对环境法不甚了解,对环境侵权和环境保护的重视程度不够。在我国,环境法的兴起是近二三十年的事情,很多基层的调解员对环境法的认识还处于懵懂状态,更不用说了解环境法与传统部门法在观念上和实践中的不同之处,调解仍是以一般民事纠纷为主,很少涉及环境纠纷。因此,应当多角度地加强基层调解人员的环境法意识和提高其素质。例如,可以在对其培训和相应的考核中加入环境法方面的内容,将对环境纠纷处理的案件列入案源之中。第二,调解手段落后。这也是一般纠纷调解过程中存在的问题。现在的调解一般以说服教育、“双方各打五十大板”为主,很多情况下并未分清是非曲直,这样造成的后果在环境纠纷中就更为严重。因为很多环境纠纷直接涉及人的生命健康,环境侵权的后果具有潜伏性且时间越长后果越严重,如果调解按照处理一般权利、义务之争的方法草率处理,环境侵害的根源就很难发现,环境侵权也不会因此停止,而公民受到的损害仍然在继续。因而,应当改变纠纷调解的手段,在处理环境纠纷时,在分清是非曲直后,以停止侵害为主要责任手段;如果情况较为复杂,则应当及时交由司法机关解决。

其三,充分发挥专门环境法学的教育以及研究人员的作用。

法治思维的建立既需要有大量的研究者进行专门的研究,寻找法治思维的正确模式以确保法治思维的正确性和全面性;同时,也需要有更多的“信奉者”、“传播者”和“实践者”。研究人员的作用在于发现道路、指明方向,而法学教育的作用则在于培养大量的法律服务人才。两者都为法治思维的建立和发展创造了条件。我国进行社会主义法治建设,需要数量众多的法律人才。正如欧内斯特·比埃里认为:“法治的先决条件是必须有受过教育的人而不是毛坯状态下的人,也就是经过培养而超越的作为纯粹生物存在的个人。”⁽²²⁾法学教育在我国真正发展的时间还很短,其中还经历了波折,而环境法学教育的兴起更是只有极短的时间。伴随着环境法学本身学科的不成熟,环境法学教育仍然存在着很多不足,但是却为我国环境法治的建立、为环境法治思维的建立和推广作出了重大的贡献。因此,应当更加重视这门新兴学科的发展。我国《环境保护法》第5条也规定:“国家鼓励环境保护科学教育事业的发展。”为此,应当从如下几个方面不断努力,使环境法学教育发挥更大的作用:

首先,重视环境法学教育事业的发展。虽然环境法是否是一门部门法的争论已经尘埃落定,教育部已将环境法单独列为一门二级学科,但环境法在各个法律院校的情况不容乐观。有些学校尚未开设环境法学;有的虽然开设了环境法课程,却缺少教师;有的院校有专门的老师,也设置了课程,但不重视课程的教研工作。因此,要从观念上予以充分的重视。

其次,鼓励教师和学生多参与社会实践,解决社会中的环境问题,普及环境法制。随着生产力和科学技术的不断进步,现实生活中的环境问题越来越严重,群众也越来越关心环境问题,但同时却缺少足够的法律支持,这正是普及环境法的大好时机。中国政法大学在1998年就专门成立了“环境污染受害者法律帮助中心”(CL APV),几年来为群众提供了大量的环境法律咨询或者代理诉讼,在国内外产生了极大的影响。由此,该中心既推广了环境法律知识,又使专业学生将知识运用于实践,取得了很好的效果。这样的组织在我国特别是北京应当更多一些才能满足公众对环境法律的需求。

再次,加强相关环境科学的教育。环境法学的特点之一就是科学技术性很强,学生只有了解了相关科学技术知识,才能立足于现实来考察环境法治,这样才能与实际工作相结合并解决实际问题。

2.重视环境法学理论研究

环境法产生和发展时间较短,与传统部门法相比还显得很稚嫩,因此需要有大量优秀的研究人员进行开创性和指导性工作。没有他们,环境法治理论很难有突破性进展。因此,首先,应当尊重研究者的价值,在环境立法、执法和司法中应当多听取并且吸收他们的意见和建议,以便将他们的研究成果和知识经验更快、更直接地运用于实践,通过法的运作渗透到社会生活的各个层面。其次,应当鼓励研究者将理论和实践相结合,鼓励研究者深入基层了解社会情况,用理论解决社会中迫切需要解决的问题,“学以致用,以用促学”。再次,应当提倡各部门法研究者之间的沟通和交流。环境法的特性之一就在于用多种方法和手段来进行环境保护,需要多部门法的理论和方法,应鼓励跨法律部门的合作和交流。这样既有利于研究者打开思路,也有利于各学科之间的融会贯通。

(三)妥善处理公平与效率之间的关系

公平和效率作为法律内含的两个矛盾统一的价值,二者之间的关系较为复杂,其原因不仅在于人类行为的基本动机由利益与道义(责任)两个相互矛盾的方面构成,而且还在于人们一方面希望以最有效的方式实现公平的目标,另一方面以公平的目标实现最优效率,并且从存在方式上看,公平与效率既长期存在又不断更新。⁽²³⁾“在现实生活中,人们对于公平和效率的权衡,往往取决于社会的制度结构”⁽²⁴⁾,而制度结构又与社会性质、社会发展程度和社会文化有关。我国的社会主义国家性质决定了我们的社会制度结构要体现人民根本利益,无论寻求公平或者效率都是为给人民带来更多的幸福,这既是公平与效率的价值取向,也是二者的结合点。(www.chuimin.cn)

环境法治思维也不能回避公平与效率的关系问题。如果以人民的最大幸福和最根本的利益为方法考察这两者,我们所面临的主要问题就是处理好长期性的环境效益和经济发展的关系,以及代际公平问题。

保护环境的功效要在长期的发展中体现出来,相比较之下,经济效益的投入与回报的时间间隔要短得多。于是在我国很多地方,特别是贫困地区,在“追求效率”的思维指引下发展经济,为了在短期内得到发展,不惜牺牲大量的环境利益以降低成本,造成了严重的环境破坏。例如,淮河流域数量众多的小型造纸厂的生产造成淮河流域大面积的污染。其生产会造成这样的损害后果人所共知,但在当地却得到了支持或者默许。其原因在于,地方面临着发展经济的压力,企业的增多可以推动地方经济的短期发展,可以解决诸如就业等社会问题。事实上,对这些污染企业的放任,就是一种追求效率的选择。

同时,环境的破坏从地理范围来看是跨区域、跨流域的,从时间来看是跨代的。一个地区以环境破坏为代价,也许可以在短期内获得比其他地方更多的经济发展的机会和优势,然而,却使其他环境相关地区分担了环境破坏的后果和治理的成本,这是区域发展的不公平;不仅如此,由于环境破坏后果的潜伏性、后果的积累性以及资源的有限性,环境破坏给后代带来了发展的难度,造成代际的不公平;就同一地区而言,由于环境容量和资源的有限性,并且治理环境要比破坏所带来的成本高得多,也会造成同一地区不同时期发展的不公平——后时代的社会财富被用来治理本时代发展带来的恶果。

目前,我国贫困地区还很多,经济的落后确实给保护环境带来了压力。应该明确地认识到,只是谋求经济的发展,在发展中缺乏环境保护的意识和科技能力,将不可避免地造成环境破坏,而环境的破坏又将带来资源的匮乏、投资环境的损害以及其他一系列的社会问题,这些又将反过来进一步影响经济的发展。在这样一种恶性循环中,人民的生活质量很可能会变得越来越差,追求效率反而制约了效率,这一悖论深层次的原因即在于忽视公平的作用。

同时兼顾效率与公平的方略是“可持续发展”。“可持续发展”是指,“既满足当代人的需要又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展模式”⁽²⁵⁾,选择与今后长期发展和后期发展不相冲突的发展模式。这与一些地方现有的发展模式比较起来,后者丰厚的短期利益也许更加有诱惑力。在这种情况下,就需要将这种有利于人民根本利益的模式以法律形式固定下来。首先,将环境成本纳入地区以及全国的GDP计算体系中,倡导“绿色GDP”。现行GDP的计算未将对环境破坏造成的损害计算在内,这种计算方法是与“可持续发展”观念相背离的,在实践中也会使地方或者国家行政部门忽视环境对于社会发展的重要性。其次,将对环境的影响纳入考察企业经营状况的考评体系中去,重视企业的发展与环境保护之间的协调。应当鼓励企业为减少环境污染而采取新技术、新工艺,在政策、经济利益(如税收、奖励等)等多方面予以扶持;对于破坏环境的企业要予以惩罚,使它们不但没有因为破坏环境而降低生产成本,反而使得其成本更高。在这样的利益驱动下,企业就会自己增加环境保护的投入,主动保护环境。再次,将环境保护纳入经济发展计划⁽²⁶⁾,使环境保护与经济建设保持一定的比例。事实上,这也是对“绿色GDP”的补充和在社会领域的进一步扩展。

【注释】

(1)参见《马克思恩格斯全集》,第3卷, 29、30、52页,北京,人民出版社, 1960。

(2)[美]博登海默:《法理学——法哲学及其方法》, 207页,北京,华夏出版社, 1987。

(3)王人博、程燎原:《法治论》, 136页,济南,山东人民出版社, 1989。

(4)张文显:《法哲学范畴研究》, 302页,北京,中国政法大学出版社, 2001。

(5)[美]博登海默:《法理学——法哲学与法律方法》, 358页,北京,中国政法大学出版社, 1999。

(6)程燎原:《从法制到法治》, 227页,北京,法律出版社, 1999。

(7)参见上书, 228页。

(8)参见蔡守秋主编:《环境法教程》, 36页,北京,法律出版社, 1995。

(9)《列宁全集》, 2版,第12卷,中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译, 50页,北京,人民出版社, 1987。

(10)金瑞林主编:《环境法学》, 112页,北京,北京大学出版社, 1990。

(11)参见陈泉生:《可持续发展与法律的变革》, 298～299页,北京,法律出版社, 2000。