北京市地方环境法治研究：环境法治思维的阻碍

二、环境法治思维之阻碍

对于环境法治建设而言,环境法治思维具有至关重要的作用。然而,环境法治思维的建立可能会遇到来自不同方面的阻碍,这些阻碍因素可以归纳为理论、法律和实践三个方面:

(一)环境法治思维在理论层面的阻碍

环境法有自己独特的价值追求和理论框架,其兴起对传统法的观念带来了巨大冲击。相应地,环境法治思维也与传统法治思维存在着不同之处。如果不能厘清这些相异之处,环境法治思维就会在理论层面上遇到阻碍。

1.权利在环境法治思维中的特殊关怀

法治思维从来就强调对权利的关怀。“法治是一种权利本位的组织结构形式,法律以承认或者尊重个体权利为其存在的基础和来源。”⁽³⁾保护权利被看作是法治的应有之义。从一般意义上讲,权利背后都隐藏着利益,“权利的特质在于给所有者以利益”⁽⁴⁾。正是这种具有指向性的利益,使得人们都关注自己的权利,依法保护自己的权利。

环境法治也着眼于保护公民的环境权。环境权作为一种权益而言,它有着极其丰富的利益内涵。但是,这种利益有其特殊性,除了是一种个人利益外,还是一种社会公共的利益,甚至是各代公民均应享有的利益。这样,环境利益就不像其他利益那样重点倾向于个人利益。也正是环境权的这种特性,使人们基于利益驱动保护权利的欲望减少,导致了在现实生活中人们缺乏对环境权的关心和保护,甚至觉得与自己无关或者根本就没有意识到自己还有环境权,这就给环境法治带来了阻力。公民环境权观念的缺乏,必然导致人们对环境保护的忽视,从而需要国家加大对环境法律保护的力度,进而增加社会成本。众所周知,权利监督是约束权力的一个很好的机制,而权利观念的缺乏就会给权力的滥用放行。要想防止和阻止权力滥用,也需要国家采取更多的行政措施和法律措施。

因此,环境法治思维应当给予环境权利以特殊的关怀,不但要加大宣传力度,让公众充分认识到自己的环境权利的重要性,而且还要运用包括救济刺激手段在内的多种方法使公众充分行使并保护自己的环境权。

2.权力在环境法治思维中的悖论

权力与法治的关系是人们谈及法治时不可回避的重大问题。正如前文所述,法治论者从一开始就抱着对权力的警惕,主张通过法律限制权力、保护权利,从而达到对人的终极关怀,使人们获得法治的幸福,使社会有序发展。正如博登海默所说:“法律的基本作用之一就是约束和限制权力,而无论这是私人的还是政府的。”⁽⁵⁾但是对权力警惕的人们也不得不看到权力运用的必要性。权力的运用是社会所必需的,也是社会运转的基本条件之一,甚至就连法律本身的执行、监督与强制力的产生都离不开权力的保障。从保护权利的角度说,权力的确很容易超出自己的界限侵犯个人的权利,但是权力和权利也有统一之处。“这种统一的本源是社会的物质财富……物质财富决定了公民权利和权力的历史命运和归属。两者都是物质生产一定程度发展的产物……”⁽⁶⁾而公民权利和权力的统一基础是社会整体利益和社会成员的共同利益即社会共同利益的外化形式。⁽⁷⁾由此可见,权力和权利并不是绝对对立的,权力也是权利实现的保障。

关于“权力”限制和“权力运用”的悖论,在法治发展过程中由来已久。在环境法治中,这种悖论就更加突出,这主要是由于环境法治中权力对于环境保护的作用更加显著,然而如果运用不好,破坏力相应也就更大。首先,环境保护是国家的一项基本职责。例如,希腊共和国宪法第24条就明确规定:“保护自然和文化环境是国家的一项职责……”巴拿马宪法第10条也规定:根据国家的经济和社会发展,积极养护生态条件,防止环境污染和生态失调,是国家的一项基本职责。⁽⁸⁾我国也在《宪法》中作出了类似的规定。《宪法》以根本大法的形式明确把公权力对环境的保护确定下来,可见权力在环境保护中的作用。其次,环境法治要保护公民的环境权,但是环境权由于主体过于广泛,很难与人们的眼前利益挂钩,因此容易造成主体的缺位,使公众对于自身的环境权益关心不足。所以,需要加大公权力的管理力度,用公权力来保护公民的权利。同时也应当看到,正因为权力的强大,在实践中如果控制不好就有很大可能走向与环境保护相悖之路,导致权力异化。例如,现实中,有的环境保护部门为了部门利益,为了能持续收取排污费,对一些企业的污染不要求彻底治理,从“环境保护”变为“污染保护”,进而损害公民的权利和环境法治。

环境法中权力的这种悖论,既是由于公权力的重大作用使其不断膨胀又缺少有效的监督机制造成的,也是由于长期以来缺乏法治思维造成的。对于环境保护中的权力,既要充分发挥其应有的作用,也要用包括法律在内的一切有效的制度将其限定在一定的运行轨道上。

(二)环境法治思维在法律层面的阻碍

“法治思维”作为一种良好控制社会各方面活动,并使之达到有序、良好状态的法治下的思维方式,从宏观上讲,有着总括性的相同的指导社会活动、指导各部门法运作的原则和特征,诸如保障权利、有限权力、法律至上等。但在不同的社会活动和不同的部门法运作过程中,“法治思维”的侧重点甚至是方式、内容都会有所不同。这样,就会或多或少地给个体活动的开展带来阻碍。环境保护中的“法治思维”也因环境保护本身的一些特性和理论的发展,而不同于一般传统法律的法治思维,甚至因为环境法本身发展的滞后性而给环境法治思维带来阻碍。因此,当运用法治思维于环境保护时,来自于法律层面的阻碍就凸显出来。

1.在宪法中的阻碍

其一,宪法规定与权利发展不协调。宪法是人民权利的保障书,正如列宁所说:“宪法就是一张写着人民权利的纸。”⁽⁹⁾那么,宪法就应当真实、全面地赋予人民最广泛的权利。环境保护中的“法治思维”也包含着对权利之环境权的重视,这种重视是伴随着环境权的发展而加强的。但是,我国宪法规定环境权却相对滞后,在宪法中,对环境权的重视和保护明显不足。我国《宪法》第26条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”这是宪法中提及的可以视为保护公民环境权的有限条文之一。不但条文涉及的范围不足以确认和保护环境权,就是其指导思想也与环境保护的现代理念相冲突。从内容上看,现代环境权是指:“每个人享有的健康和福利等不受侵害的权利和当代人给后代的遗产应当是一种富有自然美的自然资源的权利,是一项基本人权。”⁽¹⁰⁾由此可以看出环境权应当包括:第一,公民享有环境健康的基本权利;第二,环境权主体具有广泛性,后代子孙同样具有环境权;第三,环境保护应当与经济发展协调进行。我国宪法只是规定了第一种环境权类型,作为基本法对环境的确认和保护尚有欠缺,其他部门法也因此受到影响,环境法治思维就会受到阻碍。

其二,环境保护要求以“生态中心”主义为指导,这与宪法的理论相冲突。随着人类开发利用自然的速度和强度不断提高,环境污染与日俱增,资源破坏日益严重,物种灭绝的速度加快,严重破坏了生态平衡。人类作为地球生态系统中的一员,只是生态的一部分,必须与其他物种和睦相处,与环境相协调,维持地球生态系统平衡,否则人类也将随着生态环境的破坏而灭绝。传统的“人本主义”强调以人类为中心,其他物种、环境、资源只是人的物,为了人类的发展,它们是可以无限制牺牲的。这种观念使得人类在发展的同时也带来了巨大的负面效应,历史教训也反复证明了这一点。因此,现代环境保护强调“生态主义”,把人类本身置于生态之中,寻求与生态系统的协调发展之路,也符合人类的根本利益。而环境保护的法治思维应当以保护生态和人类社会发展为目的,为平衡二者之间的利益和冲突而展开。但是在现行《宪法》中,权利保护以保护人自身的利益为中心,缺少立足于整个生态的特殊规定(“特殊”主要体现在与其他传统权利的立足点不同),环境保护的法治思维很难以“生态主义”的观念展开以从根本上保护人类的环境权,这既不利于环境保护,也不利于环境法治思维的建立和发展。(www.chuimin.cn)

2.在环境法中的阻碍

其一,环境法体系尚不健全。法治思维的建立和发展离不开相关法律的健全和发达。如果一个部门法内部体系不健全,法律调整还存在空白,甚至矛盾重重,那么即使有再好的法治思维也没有运用的载体,也无济于事。环境法就存在这样的问题:一方面,就调整对象而言,现在的环境法主要包括《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》等。然而,环境保护涉及的范围很广,现有的立法在某些方面还存在法律调整的空白,诸如生物多样性保护法、野生植物保护法、生物安全法等。调整上的空白就会导致法治思维在实践上的无能为力。另一方面,就法规体系而言,现行的环境法体系比较混乱,缺乏在宪法之下的把环境作为一个有机整体加以保护和改善的综合性基本法,这就使得各个单行法没有统一的目标、原则、管理体制、基本制度和一致的价值理念,无论是在立法上还是在执法上,都会造成混乱。另外,各部门立法和地方立法层出不穷,而且很多这样的立法都是站在自己的部门或者地方利益的立场上制定的,又缺少统一的调整和全局观,于是就出现了法规与法规之间的矛盾。法治要求法律内部的和谐统一,法律的有序也是法治思维的前提和保障,环境法体系的不完善破坏了法治思维的建立和运用。

其二,环境法对权利的保护不足。现行的环境法很多只是涉及防治污染,保护公民享有清洁的生活环境的权利。随着对环境权认识的逐步深入,法律除了应当保护公民环境权中的清洁生活权、安宁权外,还应当保护日照权、通风权、观赏权等。⁽¹¹⁾这些权利与人的生活息息相关,是人的基本权利。作为环境保护主要手段的环境法,在内容上关注防治污染和相关的费用收取多于关注权利本身,而且对权利的保护很多也只是停留于宣言式的法律条文上,没有具体的权利实现和权利救济的程序设计和制度安排。这样,权利就只是处于应然的状态而不能转化为实然的权利。法治不仅应关注应然上的权利赋予,而且更重要的是关注权利的实然状态。法治思维也是权利保障的思维,但在环境法中缺乏法定的一系列权利,即使通过一般法治思维推导出其他权利,也会由于缺少法律支持而仅停留于思想意识层面不能付诸实践。

3.在民法中的阻碍

有权利就必然要求有救济,而现代救济又主要以公力救济中的司法救济为主。环境权利的救济在司法诉讼中主要通过民事侵权救济手段来实现。但由于环境侵权的特殊性,适用传统的民事侵权救济手段难以达到公平和效率的法律价值,故其要求对传统救济理念和方式有所突破。因而环境法治思维在权利救济上就遇到了阻碍。

环境侵权的特点表现为:(1)侵权涉及双方存在极大的不平等性。加害方往往是企业组织,而受害方往往是公民个体。前者在资金、技术、信息上占有明显的优势,而后者是不足以与之对抗的,在实践中也很难证明加害方的责任。(2)环境侵权具有潜伏性。传统的侵权行为与结果产生时间间隔短,责任归属很明显,调查取证相对容易;而环境侵权的后果由于在多种自然因素的影响下,一般要潜伏很长一段时间才能被发觉和知晓,时间相隔较长使得调查取证就有了一定的难度。(3)环境侵权具有科学上的不确定性。由于科学技术发展水平受限,人们对于环境损害行为和环境损害结果在很多情况下并没有确切的证据证明存在必然的因果联系。(4)环境侵权途径广、不易控制,由此增大了诉讼难度。传统侵权行为的发生方式往往清晰、明了。但在环境侵权中,由于环境破坏涉及的污染源复杂多样,污染物在传播过程中通过生态系统的能量物质流动,经过转化、代谢和富集作用,最后到造成人身损害结果,所以不易找出污染传播的途径和方式。正如“日本的新泻水俣病就是人吃了被汞污染的鱼而造成中毒事件”⁽¹²⁾。

正是因为环境侵权有自己的特点,传统的民事侵权要件“损害行为、损害结果、因果关系、主观过失和违法性”显然不适合用于归纳环境侵权。在环境侵权救济中,需要在“因果关系”上采用“推定因果关系”,而不是严格的“绝对因果关系”;在考察“主观过失”时,环境侵权并不要求加害方有主观上的过失,而采用“无过错责任”;对于“违法性”要件,环境侵权救济并不考察加害方的行为是否违法,而只要造成损害并符合因果关系的要件就要承担法律上的责任。例如,企业即使按照规定排污,并且交纳了排污费用,但是这并不能阻却受害公民追究排污者的民事责任。因此,如何协调好环境侵权与传统侵权在侵权构成要件和归责原则上的冲突,关系到以实现法律良好运行为目标的法治的实现,也同样关系到法治思维能否较好地发挥作用。

(三)环境法治思维在实践层面的阻碍

法律是实践性的,因而必须将其运用于实际的社会生活才能发挥其价值。法治同样是社会运作模式的一种实践,要求法律发挥出应有的价值。但是理论与现实是有差距的,在将构思好的法治模式运用于社会生活中时,仍然会遇到各种阻碍。

1.来自社会组织结构层面的阻碍

法治是一种社会组织结构方式,它通过各种社会组织的有机运作,将法律贯彻到社会生活的各个领域,以达到法治的预想。如果社会组织在运作中出现了问题,法治也就得不到很好的贯彻。

在环境保护的过程中,法治思维经常因为社会组织运作的不协调而受到阻碍。例如,由于有环境管理权的机关众多,又没有较好的规范去协调其运作,在实践中就会出现诸如立法混乱、执法混乱的现象;同时又因为各部门都有自身的部门利益,在环境保护的工作中就会表现为为了追求长久的征收“排污费”而“保护污染”,在有利可图的领域(如收费、罚款等)各部门争先恐后地去干,而对于那些无利可图的领域(如建设、维护等)则无人问津,即使有法定的部门负责,也不能真正落实。

失去协调和沟通的社会组织很难在社会分工合作日益细化的今天做好一番事业,环境保护是这样,环境法治也是如此。各行其是的社会组织很难推动环境保护工作达到最优状态,法治的协调功能得不到有效的发挥,其终极目的也就难以显现出来。

2.来自法律文化层面的阻碍

“法律文化”是指“法律现象的精神部分,即由社会的经济基础和政治结构决定的,在历史进程中积累下来并且不断创新的有关法和法律生活,特别是权利义务的群体性认识、评价、心态和行为模式的总和”⁽¹³⁾。法治状态下的文化应当是认识法律并且相信法律的文化。我国的法律文化在总体上还达不到法治的要求,环境法治的文化更是如此。这主要体现为四个方面:(1)如前所述,公民对于环境利益价值不甚了解。相当长的时间以来,人们一直坚持认为环境和资源是没有价值的,是公共的,无人占有,也没有人因此主张权利并且进行交换,更不用说“生态主义”环境法在人们心中的认识有多深了。而运用环境法保护环境正是建立在环境有价的认识基础之上的,人们因为忽视环境利益和环境保护,从而使环境法治流于形式。(2)公民对于自身的环境权益认识不充分。前已述及,兹不赘述。(3)公民自身的环境保护意识不足。这涉及公民的卫生习惯、文化素质、道德修养、教育程度等各个方面。当一个国家还在用批评教育和罚款等惩罚方式强迫公民保护环境卫生时,环境法治离这个国家还很远。正如卢梭所说,法治下的“法律不是铭刻在大理石上,也不是铭刻在铜表上,而是铭刻在人民心里”。(4)公民对于环境法不是非常了解和信任。法治要求人们相信法律并且作为最高的行为准则去遵守和维护。公民不了解环境法,既有法制建设上的问题,也与社会大环境有关。不信任环境法,原因在于,环境权力在我国环境保护中的力量相当强大,长期以来行政权与司法权界限模糊,以及司法权的力量在我国薄弱和司法腐败,等等。