构建法律保障体系，实现权责一致

2023-11-28 理论教育版权反馈

【摘要】：在此主要就法律保障制度的建立提出意见和建议,这虽然立足于法治,但是对于环境法治具有重大的意义。法治下法律有多种价值,而权力的行使是法律实现价值最主要的手段。法治社会要求贯彻“权责一致”原则。

三、环境法治之方法

明确环境法治的方法,应当首先明确法治视野下的“权利”与“权力”之间的关联,在此基础上,还应当明确在环境法治语境之下立法权力、行政权力和司法权力的内在规定性。

(一)法治视野下的“权利”与“权力”

1.法治对权利的关怀

根据法治理念,在指导立法、执法、司法和法律监督的实践中,应当有一整套的机制去保障公民的人身权利、民主权利和经济文化事业权利。法治对于权利的关怀,表现在要求建立“权利本位观”。所谓“权利本位观”,意味着“只有权利存在才能设定义务,权利是第一位性质的”⁽¹⁸⁾,意味着法律的设定以赋予权利、保障权利为中心。

权利是法律划定的一定利益的范围,利益的主体有可能是国家、社会和私人,由于主体的不同和主体捍卫权利的力量不同,也由于人类对最大利益追求的天性,代表一定利益的权利在社会生活中极易受到来自国家的、社会的、他人的侵害。在一定程度上说,没有保障的权利是形同虚设的。所以,在法治下应当有一整套完整的、系统的、有效的权利保障机制。

从整个社会对权利的保障而言,其保障制度应当包括⁽¹⁹⁾:政治保障,主要是国家性质、政治体制、直接民主制等;社会经济保障,即为公民实现权利创造良好的经济条件;法律保障,在法治社会下,这种保障是权利保障最常见的手段;文化保障,即改善和培育良好的社会文化环境,为权利意识提供生存的土壤。在此主要就法律保障制度的建立提出意见和建议,这虽然立足于法治,但是对于环境法治具有重大的意义。具体而言,法律保障制度包括如下两个方面:

一方面,完善公力保障,即规定公权力对权利的保障,包括事前的保障制度和“权利遭受侵害时,权利人得以请求国家以公权力排除侵害,实现权利”⁽²⁰⁾的公力救济。事前的保障制度可以分为法的制定和法的实施两大环节的保障制度。就法的制定而言,具体途径包括:提高立法者的素质,充分吸收法学及相关专业的学者、专家和实际工作者参与立法活动;吸收、借鉴国际上对权利保护的先进立法技术和理念;结合时代发展,及时更新对权利的认识、保护的范围和方式。就法的实施而言,具体途径包括⁽²¹⁾:重视与法的实施相关的非正式规则,例如价值观念、伦理道德、道德观念、风俗习惯、意识形态等因素,通过宣传教育和舆论引导来培育出有利于法实施的社会氛围;改革和完善执法机关的工作作风,提高执法者的素质,保证法适用的正确性、合法性和及时性;改革执法条件,加大执法力度,因为当侵犯权利后得到的法律制裁的成本比侵权获得的利益更大时,潜在侵权人一般就不会选择侵权;建立、完善监督机制。

另一方面,培育私力保障机制。所谓“私力保障”,是指私主体(包括个人和组织)运用自身的力量来保护权利,是权利主体对于侵权的自身抗争。公力保障往往具有一定的滞后性和间接性,通常不能在第一时间制止侵权,相比之下,私力救济更具有及时性和直接性。但是,由于私力救济的力量总是薄弱的,并且缺少正义的程序和方法,往往会给社会和国家带来一定损害(如防卫过当、紧急避险过当等)。所以,既要鼓励发挥其作用,又要规定严格的程序和行使条件:只有在公权力来不及保障权利时才可以运用,如对正在行凶杀人的罪犯实行正当防卫以保障生命权,对因公力救济不及时而可能造成严重危害的违法排污行为使用私力手段制止等;私力保障不应当超出合法利益应受保护的范围,受保护的利益要大于需要牺牲或者侵害的利益,否则行为人就要承担法律责任。

2.法治对于权力的约束

社会生活是需要权力的,权力的强有力性使其有足够的权威支配社会各个方面的运转,协调各个利益群体的冲突,使社会秩序能够得到稳定运行。法治作为一种动态的调控社会运行的模式,同样也是通过分配设置的各个权力来完成调控任务的。这是因为法律本身没有力量,没有权力的支持,法律至少是无力的。因此,权力对于法治具有重要意义。

但是权力又容易“异化”。所谓“异化”原是哲学上的用词,主要指事物与产生时的原始目的相违背或者物质的原始状态发生了改变,成为截然不同的事物。权力的“异化”是指权力在运行过程中的效果违背了设置它时的目的。例如,腐败就是权力异化的表现之一。从权力的来源和根据来考察其目的,西方资本主义思想家对此多有论述。以卢梭的“契约论”和“人民主权”原则为代表的理论认为,权力来源于人民让渡出一定的天赋权利的组合,该种让渡的目的是能更加有力地保障人民的权利,使社会更有序;就其与法律的关系来看,来源于法律授权的权力也在时常打破法律所划定的利益分配界限,并且还时常强大地凌驾于法律之上而主宰法律,这就是权力的“异化”。

就现有的社会条件来看,法治是最好的社会组织结构方式,因此应当在法治的范围内实现权力的合理配置。法治下法律有多种价值,而权力的行使是法律实现价值最主要的手段。法律需要权力支持,但是权力应当在法律的约束下行使,从其设置、运行到监督,均要纳入法律所规定的轨道。

理论设想要在社会现实中实现离不开制度的支持和保障。理想中的权力的配置需要合理的约束机制来实现。关于如何制约权力,目前的学说主要集中在“以权力制约权力”和“以权利制约权力”上。前者主要以“分权制衡”为主,而后者主要以“人民主权说”为基础,用公民权利来监督、制约公权力。在此从法律层面考察制约权力的制度设计:

其一,权力由法律明示。首先法律应当以明确的规范设置各权力,并且明示其范围和职责。在法治社会中,任何权力的行使都要有法律上的依据,否则就不应被视为有效的行使。同时,法律对于权力应当有明确的限制条款或者明确规定“法无明文规定就视为禁止”。不仅如此,立法本身也是一种权力的行使,应当有法律的规定。

其二,具体规定权力行使的程序。程序是法律约束权力很好的手段,它对权力运行的每一个阶段都作了明确的设计,权力在行使时就必须依照预先设计的步骤、顺序、方式以及期限,这样就可将权力置于法律的准确控制之下。同样,固定程序的权力也要受到一样的规制。

其三,贯彻“责任权力”。法治社会要求贯彻“权责一致”原则。首先,在立法中就赋予的每一项权力要同时明示其责任,要全面、具体,要能够被准确运用;其次,在追究权力责任时应当落实到具体的责任人;再次,承担责任的平等性,即贯彻“法律面前人人平等”的法治原则。

其四,扩大对于权力监督的主体和方法。除了传统的内部上下级之间以及专门的监督部门的监督以外,还应当鼓励新闻舆论监督、公民监督,扩大公众参与的途径。同时,还应当保障监督者的权利不因为监督了公权力部门而受到侵害。

(二)环境法治与立法权力

1.立法权的重要性

按照近现代西方思想家的观点,国家权力由三部分组成,即立法权、行政权和司法权。立法权在民主社会中是地位最高的、最重要的权力。约翰·洛克认为:“立法权,无论属于一个人或者较多的人,无论经常或者是定期存在,是每个国家中最高的权力。”⁽²²⁾立法权的重要性因国情不同而异。在君权至上的国家中,“朕即国家”,立法权只是君权的一部分,不具有最高效力。但是在民主国家中,特别是在法治国家中,立法权就成为第一要务。其原因在于:

其一,在民主国家中,法具有至高无上的权威,控制着社会生活的各个方面。法治要求社会在法的统治下运行,要求依法行政、依法司法,要求诚实守法,法律成为一切行为、一切权力合理化的标志,也成为被许可的标签。而法律运行的起点就是立法。因此,在法治社会中,立法成为社会正常和高效率运行的前提。

其二,法治社会首先应当是法制社会,要求法制的完备。只有把理念层面的价值、目的和方法、基本技术落实到具体的法律中,才能够准确地按照法治所要求的那样去工作和生活,社会才能够有序。法制完备的前提是良好的立法,由此足见立法之于法制,进而之于法治的重要性。

其三,从利益分析角度讲,立法的作用之一是认识和协调利益,定纷止争,维护社会的稳定。社会是一个利益共同体,但是在其中也有个人利益的冲突,立法正是以制定法的形式体现出国家对利益的强制性划分,在各种利益之间作出恰当的取舍和协调,这关系到社会的稳定。

2.立法权实现的应然模式

如何正确设置和规划立法权,首先要求在理论上推导出在法治环境下立法权应当怎样。立法权的归属、行使形式、运行模式、责任形式等方面共同构成了立法权的应然模式。

其一,立法权的归属。这从实质上说是在解决权力来源问题,从形式上说是要解决由什么样的主体来行使权力的问题。目前占主导地位的理论是“人民主权”说。该学说对于立法权的行使问题也有不同的观点:第一种观点是主张立法权属于人民,但是君主代表机关亦可行使立法权;第二种观点认为人民立法权必须交由设立的机关行使(洛克);第三种观点认为具体立法要另请良才(卢梭);第四种观点主张立法权由人民亲自行使(罗波斯比尔)。这些理论对于研究立法权的归属或者行使具有重大的借鉴价值。我国的国情决定了我们的立法权目前不能由人民亲自来行使,而只能由人民的代表机构来行使,但是它们只是行使立法权而不是实际拥有立法权。

其二,立法权的授予。有了立法权归属的结论,就不难解决立法权的授予问题。关键在于如何约束所授予的立法权。另外,人民授予立法机关的权力是明示的,但是存在大量的“授权立法”和“委托立法”的现象,这是授权后的再授权。如何对其进行规制,对于环境法治而言非常重要。事实上,环境立法权的再授权问题就一直困扰着我国环境法治的发展。

其三,立法权的运行模式。一般而言,立法权的运行包括法律草案准备阶段、法律草案提出阶段、审议法律草案阶段、法律草案通过阶段和法律的公布和备案。就环境立法而言,应着重关注两个阶段对于环境立法可能产生较大的影响。第一是法律草案准备阶段。在这个阶段,如何组织立法起草小组是很重要的。环境法是一门新兴的部门法,其很多理论还处于探索和发展阶段,并且环境法和其他部门法在理念、方法上有很多不同之处,因此应多吸收专门研究环境法的学者参与立法工作,使理论能够很快运用到法律中。第二是环境法的审议阶段。由于环境管理涉及很多部门,如农业、水利、环境保护、建设等部门,在审议中听取其意见以便于协调就尤为重要。但在现实中,这个程序往往不是为了听取意见,而更多地是为了平衡利益,往往草案在经过激烈的争吵后被删改得面目全非。因此,立法部门应当站在宏观、中立的角度来修改、完善法律。

其四,行使立法权的责任。前已述及,权力必须与责任相结合才能防止权力“异化”。为此,应通过批准、备案、审查和清理等方法,找出不合格的法律,并追究相关人员的责任。只有将行使立法权的权力责任化,才有可能有效地防止立法中的腐败和不效率。

3.环境法治对行使行政立法权的约束

环境法治内在地要求健全环境法制。在我国,环境法制存在诸多方面问题,其中一个重要的方面是:在环境立法中,存在着太多的授权立法模式。本书所称的“授权立法”,是指通过宪法或者组织法授权而能够行使一定立法权。例如,国务院、各部委、省级地方行政机关以及省会城市和较大的市的有关机关都有制定法规、规章和规范性法律文件的权力。它们虽然不是严格意义上的立法机关,但是却因为授权而享有一定的立法权限。我国目前对授权立法还缺乏足够的研究和重视,因此存在着很多不足,如体系不协调、争夺行使立法权、部门保护和地方保护倾向严重、法律条文之间严重冲突等。为此,可以从以下几个方面着手,对立法权的行使进行约束:

其一,对授权进行审核。立法机关应当对授权对象、内容和目标进行审核,决定是否授予权力,并将这一审议过程严格化、程序化、具体化,从宏观上调控立法,使立法活动更为有序,避免各部门或者地方对同一事项重复立法或者立法不协调,同时也可基于明确的授权追究相应机关的责任。

其二,实行登记备案。被授权机构制定出法律、法规后,应在规定的时间内报送授权机关登记备案。因此,应当明确规定授权立法的备案期限,并应由一个专门的部门负责备案和审查工作。通过登记备案,可以有效地避免法律冲突现象,也可以很好地监督立法的执行情况。

其三,规定法律责任。通过对“授权”进行审议和登记备案,可以明确被授权主体,从而为追究责任创造条件。法律责任的规定有利于增强授权立法者的责任感,进而防止权力“异化”和滥用权力现象的发生。

其四,鼓励司法机关监督。这是对所有立法(宪法除外)进行的监督方式,当然也包括对于授权立法的监督。从性质上看,此种监督是间接的。通过适用法律,发现有立法上的问题并向立法机关反映,从而起到立法监督作用。

其五,鼓励公众对环境立法进行监督。在立法过程中应广开言路,采取多种形式和途径,广泛听取公众意见,鼓励公众参与立法讨论;在法律颁发后,应当建立公众提出意见和建议的渠道。环境立法涉及与公民生命、财产息息相关的环境权问题,因而更应当用这种方法来发挥公众监督的力量。

(三)环境法治与行政权力

行政权,是指“国家宪法、法律赋予主体实施国家行政职能的一种能力。具体而言,是行政机关及行政人员为实现国家目的、维护社会公益而决定政策执行发令的能力”⁽²³⁾。行政权作为国家权力的一种,对于环境保护具有重要作用:

其一,根据《宪法》,保护环境是国家的一项职责⁽²⁴⁾,这一职责又是靠具体的行政部门来履行。在我国,这一职责主要是由各级环境保护部门、农业行政部门、林业行政部门、建设行政部门、国土资源管理部门等机构来落实。而行政权是行政人员存在的根据,没有行政权力,行政机关或者行政人员就不存在或者不能很好地发挥作用。与此同时,随着社会的发展,行政机关也会分工越来越细,于是行政权就成为行政机关内部协调的纽带。

其二,环境保护需要大量的公共产品,诸如公共设施等,而且环境保护活动也多是公益性活动。公共产品和公共活动由于是与社会利益而不是私人利益结合在一起的,提供公共产品或者从事公共活动是行政机关的重要职能。行政权具有汲取社会资源的作用,通过强制作用可以从社会无偿征得各种资源,行政机关就是利用行政权对征得的资源进行再分配,从而满足社会对于公共产品和公共活动的需求。

其三,环境保护和环境法制建设需要大量的规范性法律文件,这些规范很多都具有很强的专业性和科学性,只有依靠行政机关的专门人才和执法经验才能把法律很好地运用于实践,并且能缓解立法机关的压力。

环境法治对行政权力的约束,是二者关系的核心内容。这一约束机制主要通过如下三方面来实现:

其一,环境法治对行政立法权的约束。由于环境保护的特殊性,很多环境法都是行政性立法,从行政法规、实施条例到部门规章、地方性行政法规,构成了环境法的大部分内容。为了实现环境法治,就必须规范行政立法权。行政立法主要是授权立法,就如何对其进行规制,上文已述,在此仅对其制约机制作一补充。一方面,确立听证会制度。行政性法规相对而言更具有直接适用性,对于公众的生活有更重要的影响。故而就行政立法而言,特别是环境行政立法审议时,就应当把召开听证会作为一个程序,而其成员应当包括一定数量的公众。另一方面,确立延期批准制度。行政立法后,将预备通过的法案公布于众,接受公众的质询,吸收意见和建议,并且要使之程序化。要有一套“提出意见——备案——辩论——反馈意见——提交审议”的制度,使得在批准前就有充分的公众反映的信息,从而降低环境立法的盲目性。

其二,环境法治对行政管理决策权的约束。行政管理决策权涉及面很广,对于环境的管理权只是其中的一部分。在号召“以经济建设为中心”的今天,经济发展被置于最为显著的位置。但是,我国的经济发展模式还是以粗放型的模式为主,这种模式极容易造成——而且事实上也已经造成了——对环境的污染和破坏。而衡量经济发展状态的GDP指标却没有反映出环境的价值。只有改变现有的GDP的计算方法,才能督促行政机关和行政人员重视环境保护。为此,就应当着重从如下四个方面着手,贯彻“绿色GDP”:第一,衡量一个地区的经济发展,不但要考察其现有的经济状况,还要结合环境状况对比环境变化的情况,并且要分析该地区的发展方式;第二,考评主要行政人员的政绩,也要将当地环境变化的情况考虑在内;第三,从制度上落实关于“把环境保护纳入国民经济发展计划”的要求,在制订国民经济社会发展计划时,应当单列一章关于环境保护和环境治理的计划,并且在执行过程中,也要组织专家、学者对环境指标进行考评,督促落实;第四,在人民代表大会审议去年的计划实现情况时,应当对环境指标进行审议,监督政府的环境保护工作。

其三,环境法治对行政复议权的约束。我国《行政复议法》就行政复议作出了明确的规定。对于公民而言,要求上级机关进行行政复议是一项法定权利;但对于行政机关而言,这也是行政权的一部分。行政复议权本来是一种公民权利的救济方式,目的在于恢复被行政行为损害的公民的合法权益。但是由于在实践中仍然大量存在国家本位和官本位思想,行政机关往往倾向于袒护下级机关,维护部门利益,从而损害了公民的权利。在这种情况下,公民就可以向法院提起诉讼,寻求司法救济。同样,公民因为环境权受到不法侵害时,可以向环境保护部门提出申请,要求处理;如果环境保护部门拒绝处理,公民就可以申请复议或者直接向法院起诉;或者在复议后对于复议结果不服,仍然可以向法院提起诉讼:既可以对环境侵权人提起侵权之诉,又可以对环境保护部门提起行政诉讼。这样,就将司法救济引入行政活动,这既是对公民权利的又一层保护,也是对行政权力的约束,对于防止行政权力侵害公民权利具有重要的作用。(www.chuimin.cn)

(四)环境法治与司法

在漫长的历史中,公正是人类追寻的永恒的理想和价值目标,是“社会制度的首要价值”⁽²⁵⁾。同样,公正也是法律所追寻的一种理念和价值,是法治的灵魂和司法的目的所在。作为拥有权力作为后盾的裁判者,司法具有恢复被破坏的社会关系、矫正被损害的正当利益、维护社会秩序的作用。如果司法也背离公正,那么社会公正就失去了最后一道屏障,法治状态的维系也失去了保障。所以,在实践中,司法公正也受到了很高的重视,甚至被视为推进我国司法改革的目标。所以,要建立司法法治,必须要建立维护司法公正的制度,保证司法公正。为了推动我国环境司法公正,应当着重从如下几个方面作出努力:

1.建立保障司法独立的体制

我国《宪法》第126条明确规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”尽管我国在立法上已经将司法独立原则作为一项基本的法治原则,但是在实践中,司法独立原则却缺乏相应的制度,贯彻情况不甚理想。环境法治建设中也同样存在这一问题。公民或者组织因为企业生产破坏了环境,诉诸法院寻求司法救济。但是,地方行政机关为了发展经济,非常重视企业的发展壮大,却忽视了其造成的环境损害,并且长期以来我国的环境管理权都掌握在行政机关手中,在这种情况下,公民或者组织将面对的不只是污染企业,还有企业背后的支持者——政府。在实践中,司法机关受到行政干扰,往往不敢审理这一类诉讼,或者在审判过程中倾向于企业一方,这对于环境法治建设损害很大。造成此种现象的原因在于:

其一,司法机关的财权不独立。机关要运作需要有一定的资金来源,掌握了一个机关的财权在一定程度上就是掌握了其行动。在我国,一方面各级司法机关的经费由同级行政机关计划和拨付。另一方面,司法机关的办公条件、办案经费等方面也与地方经济实力相联系,因地方经济发展情况而有不同的状况。因此,就很容易理解行政机关为何能够干预司法过程,司法机关又为何往往倾向于从保护地方经济利益的角度去行使司法权。

其二,司法机关的人事权不独立。我国《宪法》以及相关组织法规定,最高人民法院的院长由全国人民代表大会选举产生,地方各级人民法院的院长由地方各级人民代表大会选举产生。这从法理设计上看是无可厚非的——人民代表大会代表人民行使一切权力;从表面上看,司法机关的领导选举与行政机关没有一点关系。但是,向人民代表大会推荐领导候选人的是各级党委,而在我国长期重视行政的情况下,党委与政府(行政机关)联系紧密,对于社会发展目标、方向和模式往往有着共同的意见,而且行政首长又是党委中的重要组成成员,在党委常委会成员中绝大部分是行政管理人员,于是司法机关的领导人事权就间接地受到行政管理机关的影响。在这种情况下,司法机关在行使司法权时就不得不认真听取行政机关人员的意见。

其三,司法机关运作行政化。从内部设置看,我国司法机关受传统“司法行政化”思想的影响,一直以来是以行政管理的方式来管理司法工作,主要表现在:司法机关的设置与行政机关相对应,完全按照行政区划设置;对司法人员套用行政级别;实行首长负责制和请示汇报制等。⁽²⁶⁾在这种情况下,司法人员在行使司法权时往往受到本部门内的上级行政领导的阻碍,不能独立办案,同时由于其内部存在上下级领导关系,又不得不按照上级的指示去办,由此形成了权力集中、管理落后、人浮于事的现象。

要建立保障司法独立的体制,就需要从如下几个方面着手:(1)在财权上,应当保证司法机关拥有自己独立的经费预算收支系统等,不受同级地方行政机关的控制。由地方各级法院和检察院系统编制预算,逐级上报给最高人民法院和最高人民检察院,由最高人民法院、最高人民检察院汇总审查后,编制财政预算方案,报全国人大审批后,由中央财政以专项款的形式拨给最高人民法院、最高人民检察院,逐层下拨,用于各级法院和检察院的工作。(2)在人事管理上,首先,法院院长和检察院检察长同样由各级人大选举产生,但推荐领导的权力由上级法院和检察院的党委行使,最高人民法院、最高人民检察院的院长由全国人大常委会设立专门的机构对人选进行考察并且推荐给全国人大;其次,在司法机关人员编制上,改变由地方决定的做法,中、基层法院、检察院的人员编制(尤其是法官人员编制)由高级法院、检察院审批,高级法院、检察院的人员编制由最高人民法院、最高人民检察院审批,最高人民法院、最高人民检察院的人员编制由全国人大设立的专门机构审批。(3)司法机关在人、财、物上实行独立管理,需要有专门的机构予以监督,因此应考虑在全国人大中设置专门的监督机构,对司法机关的人、财、物进行监督,防止出现新的腐败。

2.提高司法人员素质

司法人员作为裁判者,本应当是精通法律的专家,是法学界的精英,能够深明法理,熟练掌握法律的运用,只有这样才能够保证正确行使司法权。但是,我国的司法人员总体素质并不高。据统计,在全国法院系统的法官中,本科层次的只占5. 6%,研究生只占0. 2%。⁽²⁷⁾这种情况严重阻碍了司法权的正确行使。就环境司法领域而言,由于环境法发展较晚,许多法官对于环境法知之甚少。环境法没有在司法人员中得到普及、推广和重视,环境法的作用就会大大打折,公民的环境权也会因为得不到有效救济而受到损害。司法人员总体素质不高的原因是多方面的:

其一,长期以来,司法机关只是被看作专政的工具,过分强调司法的政治性,而忽视了司法较强的专业性、技术性的特点。在这种思想的指导下,只要政治素质高就可以成为司法人员。这在20世纪七八十年代表现得最为突出,而当时那些缺乏法律知识的人现在很多已经是司法机关的领导干部,他们的价值观、法律观以及法律素质都与法治要求有很多不同,进而阻碍了法治建设。

其二,法律专业教育滞后,不能满足社会需要。我国法学教育是从20世纪七八十年代才开始恢复,由于发展时间短,加之法学院内部的教学也存在很多问题,培育出的法律人才远远不能满足社会需要,并且高层次学历的人才就全国而言仍然是稀缺的。于是,很多司法人员多来自以下渠道:吸收复业、转业军人作为司法人员(这些人员通常学历不高,很少有人接受过专业法律教育);从其他行业中调入司法机关工作;社会招考。在此情况下,司法人员的素质难免受到影响。

其三,司法人员的收入总体水平不高,这就很难吸收或者留住高素质的法律人才。要提高司法人员的素质,就应当从如下几个方面着手:第一,完善选用、录用制,进一步与司法考试接轨。应当坚持只有通过了司法考试的人员才有资格被录用为法官和检察官,要在坚持“宁缺毋滥”的前提下保证司法人员的素质。第二,培训和专业测试制度化。改变通过司法考试就一考定终身的状况。法律在变化,在进步,也就要求司法工作者的素质也要随之提高,在培训中,应当着重培训一些新的法律,诸如环境法等,同时还要有经常的固定的测试,以保证司法人员注重自身素质的提高。第三,也有观点认为,“未来的中国高级法官应当局限于在有丰富执业经验的律师或者大学资深教授、法学学者中选拔;中、基层法官应当以法律专业的本科生和研究生为主”⁽²⁸⁾。这一观点值得借鉴。

3.完善司法监督制度

司法腐败问题在我国很严重,并对法治建设有极大的破坏作用。因为,它会把法律变成一种获取不正当利益的工具,从而带来更大的不正义;它会进一步扰乱社会秩序,使人们在失去和未失去规则中徘徊动荡不安;它会破坏人们对法律的信仰。总之,腐败是法治建设之敌。

要完善对司法的监督制度,可以从如下几个方面着手:(1)国家权力机关的监督。人大监督在弱势群体利益得不到司法保障时特别有效。因为弱势群体往往是普通群众,而在立法机关、行政机关、司法机关中,立法机关与群众的关系最为密切,并且群众的困苦很容易引起人民代表的共鸣。因此,在诸如环境侵权的弱势对强势案件中,如果群众的权利得不到有效救济,就应当考虑发挥立法机关的监督作用,纠正不公正的现象。但是,权力机关的监督是对适用法律的程序和结果进行的监督,而不是对具体的审判活动进行干涉,要保证司法独立。(2)司法机关内部监督。即上级法院对下级法院的监督、法院内部设立的专门监督,以及检察机关对法院的监督。我国在此方面的建构相对比较完善。(3)社会监督。使公众能够进一步参与司法监督工作是保障司法公正的很重要的渠道。在对公众监督进行规范以防止其影响司法公正的前提下,应增强司法活动的透明度,特别是审判活动的透明度。除了现有的审判公开外,法院还应对自己在一定期限内审理的案件进行公布,说明审判的程序、判决结果及其理由。环境纠纷关系公众的切身利益,因而公众对于此类案件一般较为热心。由此,公众的关注除了具有监督的作用以外,还是一种很好的法制宣传,为推动环境法治的实现奠定了良好的社会文化基础。

【注释】

(1)刘金国、舒国滢:《法理学教科书》, 415页,北京,中国政法大学出版社, 1999。

(2)《商君书·赏刑》。

(3)《韩非子·有度》。

(4)参见于文轩:《我国环境法治的现状及其完善》,载《中国改革报》, 2004-11-22, 8版。

(5)[古希腊]亚里士多德:《尼各马科伦理学》, 103页,北京,中国社会科学出版社, 1990。

(6)[苏]涅尔谢茨:《古希腊政治学说史》, 217页,北京,商务印书馆, 1991。

(7)《马克思恩格斯全集》,第6卷, 292页,北京,人民出版社, 1972。

(8)[德]马克思:《哲学的贫困》,载《马克思恩格斯全集》,第4卷, 121～122页,北京,人民出版社, 1958。

(9)[德]恩格斯:《路德维希·费尔巴哈和德国古典哲学的终结》,载《马克思恩格斯选集》, 2版,第4卷, 253页,北京,人民出版社, 1995。

(10)[德]马克思、恩格斯:《共产党宣言》,载《马克思恩格斯选集》, 2版,第1卷, 289页,北京,人民出版社, 1995。

(11)[德]恩格斯:《致瓦·博尔吉乌斯》,载《马克思恩格斯选集》, 2版,第4卷, 731～732页,北京,人民出版社, 1995。