黄河长江上游藏牧区雪灾救助与缓解贫困案例分析

第十一章　雪灾救助与缓解贫困——黄河、长江上游藏族牧区的案例分析

内容提要：在黄河、长江上游的藏族游牧民聚居区，雪灾常常破坏牧民的家庭经济（暴雪造成大量家畜死亡），并进而产生其他危害，使他们陷入贫困泥沼。这说明现行的雪灾预防和救助体系还存在缺陷。阻断雪灾与贫困之间的联系，是当地反贫困战略的重要组成部分。

本章通过在该地区的三次田野调查，详细考察了牧民、政府两个主体在雪灾救助不同阶段中的具体行动，并对此进行了分析和评估。

现行的雪灾救助可分为灾中救助和灾后救助两个阶段。当灾害发生时，牧民家庭通过将畜群转移到安全地区，（用宰杀、出售等方法）主动减少存栏量，增加牲畜饲料储备等方式来规避、减缓灾害损失。而政府则通过启动应急程序为人员安全和减少损失提供更广泛的救助服务。然而，由于雪灾预报能力较弱，多数牧民对安全过冬存有侥幸心理，因而用于防范雪灾的饲草储备普遍不足。而地方政府由于财力匮乏，财政支出结构不合理，救灾物资储备不能满足防范雪灾的需要。总之，无论是牧民还是当地政府，其救灾能力都存在欠缺。

雪灾之后，许多牧民面临陷入贫困的危险，牧民家庭和地方政府都期望通过各种努力恢复灾民的生产能力。鉴于牧民的人力资本状况，重建畜群从事畜牧业仍然是最普遍的选择。为此，牧民家庭通过动用储蓄（包括提取存款和变卖有价物品）、利用社会关系网络的帮助以及政府提供的金融服务，进行再投资以重建畜群。融资能力不足的家庭则通过精细经营、参加非农就业等方式逐渐积累资金。政府的努力包括：通过农村低保确保灾民的最低生活保障，然后通过“整村推进”项目、发放母畜等措施扶持灾民恢复生产能力。然而，牧民普遍较为贫困，投资、融资能力不足。而政府的扶持措施由于力度不足、覆盖面小等原因，未能对灾民恢复生产能力形成强有力的支撑。

救助力度不足导致许多牧民因灾陷入长期贫困。其主要原因是当地经济社会发展水平滞后，地方政府的防灾、救灾支出不足，同时灾害救助理念上也存在认识误区。笔者认为，必须认识牧业灾害与农业灾害的特点，牲畜死亡既是劳动成果损失，也是生产资料损失，因此，必须把提供生产资料作为救助的重要组成部分。此外，还必须区分灾民与长期贫困人口在人力资本方面的差异，灾民损失了生产资料但仍具有生产经营能力，只要大额足量予以扶持，仍有能力自行摆脱贫困。现阶段，强化媒体宣传、拓宽救助渠道、激活社区自助传统都是可行的过渡性策略。

总之，阻断雪灾与贫困之间的联系，尽快提高牧民抵御雪灾风险的能力，是藏族牧区经济社会发展之必需。

Abstract：In the Tibetan pastoral area which mainly locates at the upstream of the Yellow and Yangtze rivers snow disaster，which causes great losses of livestock，not only destroys herders’family economy，but also plunges them into severe poverty．It indicates that there are defects in the system of snow disaster prevention and relief．How to cut the links between snow disaster and poverty is an important part of anti－poverty strategy．Based on three field trips to the area，the chapter examines the actions the local government and herders took during different stages of snow disaster relief，and presents author’s analysis and assessment．

The present snow disaster relief consists of two stages：relief during the disaster and relief after the disaster．When the disaster strikes，herders evade and lessen losses by transferring livestock to safer places，reducing livestock numbers through slaughter and sales，and increasing fodder reserves．The local government provides more extensive support for personnel safety and losses reduction through the activation of emergency procedures．However，due to the low accuracy of disaster forecast，most herders take their chances and prepare insufficient fodder reserves，while the local government can’t meet the need of enough relief supplies due to the lack of finance and irrational structure of finance expenditure．In all，neither herders nor the local government is efficient in disaster relief．

After the snow disaster，many herders are at the verge of severe poverty．Both the herding family and local government try all efforts to resume productivity．Considering the human capital，pastoralism is still the most common choice．The herding family reinvests in the livestock with savings，supports from social networks，and government financial supports．The family lack of financing channels accumulates its fund by way of non－agricultural employment．The government efforts include the ensuring of minimum subsistence allowance for disaster victims，implementation of“The Pushing of the Whole Village＂project，and providing dams to herders．However，on the one hand，herders are poor in investing and financing，on the other，the measures taken by the government are inadequate in implementation and coverage，both can’t form a forceful support to the productivity resumption．

The inadequacy in relief efforts plunges herders into long－term poverty．The reasons lie in the following aspects：the backward local economic development level，inadequacy in local government’s expenditure in disaster prevention and relief，and misunderstanding in the concept of disaster relief．The author points out that it is necessary to differentiate pastoral disaster from agricultural disaster，and realize the loss of livestock is both the loss of labor effort and means of production．Therefore，it is necessary to provide the means of production as an important part of disaster relief，and differentiate disaster victims from population under poverty line in terms of human capital．In present stage，an emphasis on media publicity，broadening of relief channels，and activation of the self－help tradition of community will be feasible transitional strategies．In all，the economic development of the Tibetan pastoral area lies in the blocking of the relations between snow disaster and poverty and the strengthening of herders’antidisaster capability．

迄今，对于生活在青藏高原上的藏族牧民来说，最为常见且严重的经济安全风险当属雪灾。雪季（多数地区秋末至初夏都属雪季）里，强降雪常常覆盖草场，致使牲畜无法觅食，随之而来的严寒则会消耗家畜的体能，大量牲畜因此而饿死、冻死或病死，从而使牧民家庭蒙受经济损失。当这种灾害损失达到一定程度时，牧民就有可能陷入贫困。事实上，相当比重的牧区贫困人口的出现都是雪灾造成的。因此，要减少当地贫困人口，使他们能够突破贫困陷阱，就必须采取有效措施化解雪灾风险、降低雪灾造成的损失。

化解雪灾风险的措施至少包括两个方面。首先是防范雪灾的发生，即通过各种预防性的措施如完善草场使用制度、建设防护设施、储备救灾物资等，为降雪后可能出现的牲畜食物匮乏、低温伤害畜体等问题做好预防。^[1]从而牧民家庭在强降雪来临时能够从容应对，避免经济损失或人员伤害。其次是灾害救助，即通过各种救助性措施减轻受灾强度，避免人员伤亡和重大财产损失，以及通过灾后平复行动，扶持灾民恢复经济生产能力，使灾民不至于因雪灾而陷入长期贫困。

本章中笔者将主要讨论灾害救助问题。本章的数据和案例均来自黄河、长江上游地区青海省果洛、玉树、黄南三个藏族自治州的田野调研。^[2]在过去的20年间这里发生了多次严重雪灾，雪灾始终困扰着当地政府和百姓。根据气象学家的预测，受全球气候变化影响，该地区有降水增多、雪灾几率增加的趋势。因此，以上述地区为案例，研究灾害救助系统的运作模式，分析、评估现行的救灾机制及其效能，并基于提高灾害救助效能提出政策建议，不仅具有典型意义，而且有相当的紧迫性。

通常情况下，灾害救助主体包括灾民、政府和社会力量，但是，各救灾主体是否都能充分地展示自己的力量则有赖于具体的社会条件，而救助行为的效果取决于各救灾主体的反应力度以及行动的合理性。只有对各救灾主体的行动及其效果进行系统的考察，我们才有可能对当前的救助机制进行评估和分析，进而确定完善改进的方向。根据田野观察，当前该地区的雪灾救助主要有两个主体。首先是牧民家庭。灾害会造成家庭经济损失，并由此带来其他不良后果。为了避免这些危害的发生，牧民必然会采取自救措施。其次是政府。强降雪属于不可抗拒的自然现象（暂不讨论局部的人为气候干预行为），雪灾的发生及其程度具有不确定性，这就决定了很难通过市场方式（例如商业保险等）化解雪灾风险。因此，不得不通过提供“公共产品”的方式来解决雪灾的预防和救助问题，也就是说雪灾救助与其他自然灾害的救助一样被认为是政府的公共职责。尽管地方政府的救助行动受到资源动员能力，诸如财政状况、协调各部门的能力等多种因素的制约，但是，地方政府可以得到中央政府的支持，有可能超越灾区范围从非灾区调动资源，因此，政府的行动在整个救助活动中具有至关重要的作用。此外，在一个相对成熟的社会中，基于人道主义原则，一些民间组织、个人也会参与慈善性质的救助行动，弥补灾民和政府能力的不足。但是，受媒体宣传不足等因素的限制，上述地区灾民得到的来自外部的慈善性救助在数量上还比较少，且具不确定性。虽然个别藏传佛教寺院也会有赈灾济民之举，向生活在周边地区的牧民分发生产生活用品，但总体而言，多数寺院经济拮据，尚难以成为稳定的救助力量。因此，本章讨论的重点是牧民家庭和政府的灾害救助行动。

一、雪灾成为贫困之源

在缺乏良好保障环境的社会中，许多风险都可能导致贫困的发生。在青藏高原藏族牧区，雪灾一直是造成贫困的最主要原因。根据相关的统计，1978～2008年，青海省全省牧区因灾（主要是雪灾）死亡牲畜2496万头（只），其中，年死亡牲畜50万头（只）的有21个年份，死亡超过100万头（只）的有8个年份，死亡超过200万头（只）的有2个年份。^[3]在我们考察的黄河、长江上游牧区，在最近的20年中（1991～2009年），发生过数次特大雪灾，均造成重大财产损失。笔者对其中的4次雪灾进行了追溯调查，基本情况如表11－1所示。

表11－1　调研区4次雪灾情况描述

通过这些灾害损失统计，我们不难发现雪灾对当地社会、经济的破坏性影响。每一次雪灾冲击都造成一批牧民陷入贫困，其数量之大、程度之深是其他任何单一的破坏性因素所不可比的。^[4]然而，统计数字仍过于抽象，也许只有我们身临其境地倾听牧民在雪灾中的痛苦经历，才能对雪灾的影响有更深入的体会和理解。

案例11－1　才多一家

才多（化名），男，63岁，玛沁县昌玛河乡牧民，曾任14年的牧委会主任。20世纪80年代实行承包制时，由于家里劳动力多（7人），共分得羊180只，牛140头，是村里的牲畜大户。后来由于当地草场退化严重，每年冬天他都要到邻近的玛多县去“走圈放牧”。^[5]1992年冬天，他又到玛多县放牧，就在从玛多回来的途中遇到暴雪。他描述了当时的情景：“那一次雪下得很大，牧草全被压（覆盖）了，天气冷暖变化，雪面很快形成坚冰，随后几天风雪交加，天气冷得可怕。积雪很厚，超过了膝盖。为了避免最坏的结局，必须将牲畜赶到海拔较低的清水乡（属玛多县）一带。一般来说，畜群中总是绵羊在前头，牛跟在后面。但是，雪面上有冰，绵羊体重较轻，踩不碎冰面，经常滑倒受伤，有时坚冰会划破羊蹄，伤口在低温下迅速感染，导致绵羊死亡。为了保护绵羊（我自己喜爱羊，虽然牛死了损失更大，但我还是把饲料都喂给了绵羊），我就把牛赶到前头，让牛踩冰开路，羊群跟在后头。路上不断有牲畜死亡、受伤。那时虽然羊皮值钱，但是来不及剥皮，都扔在路上了。那年我家有羊300多只，牛140头，结果在这次雪灾中损失了牦牛70多头，绵羊40只。风雪中转场非常艰难，得不到任何人的帮助。有的人家还带着老人小孩，他们抵抗力弱，很容易生病，但是沿途没有村镇可以寄养，没有医生。我亲眼看到有老人在转场途中病死。按照我们这里的习俗，人死后要送到天葬台天葬，不能扔在野外，于是家人就把亡人装在打酥油的木桶里驮在牛背上，与畜群一起往回走。每个牧民一生中总要经历几次特大雪灾，但是，回忆起那年的经历、情景，让人难以相信生活中还会有那样苦难而悲伤的时刻。”

（根据作者2007年7月访谈记录整理）

案例11－2　夏顿一家

夏顿，女，74岁，达日县窝塞乡却扎牧委会3社牧民。这是一个只有女人的家庭（6人），却是村里最富裕的家庭之一，有牛120头，其中生育母牛近50头。在她家的帐篷里她和侄女讲述了雪灾时的情景。“2008年的雪灾，真有的说。从腊月二十九开始下雪，整整45天，而覆盖草原的积雪两个月也没有融化。我们家基础好一些，每年都会提前准备一些饲料，但是，去年积雪时间太长，那些饲料根本不够，于是，又花了4000多元钱买了一些饲料，主要是颗粒饲料（1公斤4元）和砖饲料。即便这样，家里也死了26头牦牛。村里死掉的牲畜太多了。一年起早贪黑喂养的牲畜，一次雪灾中就这样损失了。”与她生活在一起的侄女插话说：“有一段时间家里没有饲料，我看见畜棚里的牛在嚼地上的石头，还互相啃吃身上的毛。这些情景我只听老人们说过，去年第一次看见，太可怜了，我只有哭的份儿。我们家属于富裕户，自始至终，没有得到一点救济。我们也没说什么，因为村里其他人家更惨。康措家最可怜，45头牛最后只剩下2头，因为他们住在一个山梁上，地冷，也没准备防灾的饲料。后来政府给了一些饲料，可是牛不吃，牛几天不进食后，再给饲料也不行，根本不吃，等着死。听康措说，他准备搬到县城里去，草场越来越不好，灾害越来越多，放牧实在不容易，可是进城后又能怎样呢？这几年进城的人家过得好的没几个。”

（根据作者2007年7月访谈记录整理）

可见，雪灾发生时，家庭财富、劳动成果的无情损失以及孤立无助、无可奈何的处境，给牧民留下了刻骨铭心的悲痛经历。然而，雪灾带给牧民的绝不仅仅是暂时的经济困难，如果不能得到有效救助，其危害将长远地影响牧民生活的方方面面。

案例11－3　更噶一家

更噶，男，52岁，玉树县下拉秀乡杂多村4社牧民。1995年之前他家有牦牛40多头，绵羊20多只，马3匹，日子虽不富裕，但也能够维持。他家的厄运是从1995年的雪灾开始的。“1995年遭遇特大雪灾，积雪厚度超过膝盖，我从来没见过那样的大雪。结果，家里死了17头牛，4只羊。”雪灾并没有让他倾家荡产，然而，随后而来的疫病却给了他致命一击，彻底摧毁了他的畜群。“雪灾过去之后牲畜突然得了大肠杆菌感染病，虽然请了兽医打针，但没有效果，牲畜几乎全部死亡，从此我们家便成了贫困户。”

“没有牲畜，在草原上没有办法生活，于是我就带着妻子和孩子来到这里。乡政府、龙西寺在这里，公路也经过这里，还能找到一些打零工的机会，比如在建筑工地运砖石，挖沙土等，但生活却是一年不如一年。2004年，乡政府了解我家的情况，给予特殊照顾，将乡政府的两间门房借给我们家，并让我负责看乡政府大门，给一定的报酬（2006年给了800元补助金）。虽然生活在乡政府附近，我也没有能力送孩子们上学，当时还没有教育‘两免一补’政策。我把大儿子送到了龙西寺当僧人，在寺院里，他可以自己养活自己，寺院和上师也会对他负责。还可以识字念经，就算是有了出路。女儿和小儿子也没上学，开始干不了别的活，夏天可以去挖虫草，获得收入贴补家用。不过我们村的草场上虫草并不多，2007年两人的虫草收入只有1700元。我家虽然有自己的草场，但是不能出租流转，因为村里的草场没有完全承包到户，也没拉围栏，村里不允许我出租，以免引起纠纷。另外，我家的草场上没有虫草，只能去村里其他人的草场上挖，如果我出租草场，孩子们去挖虫草就要收草皮费。因此，草场不能给我带来收入。家里长期贫困，说了你可能不信，我已经好几年没有喝过酸奶了，有时候做梦都想喝酸奶。现在特别怀念在草原上的日子，虽然没钱花，但可以吃饱。当然，现在没有牲畜回到草原上也没法生活。”

他的妻子边哭边说：“我们肯定上辈子造孽了，遭雪灾的人家病也多。开始我得了肝包虫病，这种病我们这里比较常见，去州医院开刀治疗。这两年又得了肺结核病，身上没劲，干不了活。村里有4个年轻人因类似病情而去世。2006年我儿子又得肝病，曾在州上住院治疗。今年，我外孙女开始是阑尾炎穿孔，又到州上开刀，后来又肠粘连。病人一个接着一个，这真是命运啊。”

（根据作者2007年7月12日访谈记录整理）

案例11－4　多噶一家

多噶，男，60岁，称多县歇武镇牧业村9社牧民。在歇武镇上修建的牧民定居房里他讲述了他家的雪灾遭遇及灾后生活。“1996年雪灾前我家有羊40多只，牛20多头，那时孩子们还小，我和妻子勤恳放牧，日子还过得去。1996年发生雪灾，冬天开始下雪，直到2月还大雪封山。由于我们尽心照顾牲畜，雪灾中死亡并不多。但是，到5月开始流行牲畜疾病，虽然我们尽了全力，也请兽医看过，可绵羊还是陆续死亡，最多的一天死了20只，最后全部死绝。当时政府救灾给了200斤面粉，听说灾后有贷款，但没有落实。从1998年开始，政府发展小城镇建设，实施移民搬迁，我们就从牧区搬到公路边新建的镇子上生活。1996年雪灾后村子里有30户搬下来了。2005年雪灾后，又有30户搬下来，现在村里一半的人家在这里。没有牲畜，维持生活就成了大问题。当时为了盖房子向亲戚朋友借款1万多（元），后来政府补了3500元。本来大儿子（2007年22岁）上小学5年级，因为交不起学费，就辍学了。之后，就挖虫草或者给别人家当牧工，挣钱还款，贴补家里。我们村子在1984年实行承包制时，大家因为担心分草场（指草场承包）会发生纠纷，就没有分，因此，我们不能出租草场，但是，孩子们挖虫草可以在本村的草场范围内随意活动。到了镇上一切生活用品都要花钱买。说实话，虽然我们是牧民，但是基本吃不上肉，一斤羊肉14～15元，吃不起。不知道为什么，自搬到镇子上后，似乎病就特别多。我的妻子今年45岁，却一身病，先天性心脏病、肝炎、肺炎、肾病。我自己也有胸膜炎，断断续续治了好长时间，也不见好。大儿子也查出是先天性心脏病。二儿子（19岁）在镇上打工，今年借了别人的手扶拖拉机拉沙子、砖头等，也挣不了一些钱。前些日子，他说想到附近的多甘寺（萨迦派）出家当僧人，只要他下决心我准备同意。大女儿（15岁）得到慈善组织‘格桑花’的帮助上小学5年级，不知道将来会怎样。”

（根据作者2007年7月15日访谈记录整理）

由于雪灾防护网建设存在缺漏，雪灾对当地社会和牧民家庭的经济、生活造成重大冲击，致使许多家庭直接坠入贫困泥沼。然而，雪灾危害绝不仅仅表现在经济方面，它还向其他更广泛的领域延伸。

（1）雪灾损失造成经济贫困，迫使牧民家庭削减开支，节衣缩食。家庭生活水平下降，造成家庭成员特别是妇女、儿童营养不良，身患疾病。受灾家庭常有各种疾病发生，但是经济贫困使他们没有能力就医治病。虽然近年来国家已开始在青海等西部省区实施新型农村合作医疗，根本上改变了农牧民有病不敢就医的现象，但是，在贫困牧民看来，需要他们自己承担的费用部分也超出了他们的承受能力。

（2）为摆脱困境，必须增加家庭收入，然而可供牧民家庭选择的出路有限。常见的方式比如采挖虫草、出卖劳动力当牧工、打零工等，但这有可能迫使子女过早辍学，丧失掉积累人力资本的机会，从而牺牲了经济和人力的长远发展。为获得短期实惠而付出高昂的长期代价，很容易造成贫困的代际传递。

（3）为了减少家庭开支，牧民家庭还常常将未成年的孩子送入寺院。这种举措虽然在一定程度上保证了孩子的营养供给，并使他们获得接受寺院教育的机会，从而是一种特殊的人力资本积累方式。但这种选择在很大程度上剥夺了孩子们在未来自主选择生活方式的权利和自由。因为受戒僧人中途放弃僧人身份属于违背戒律的行为，这对其还俗后融入当地社会有负面影响。

总之，通过田野调研不难发现，雪灾已成为牧民贫困的主要原因，并对牧民家庭的未来发展造成多方面的负面影响。要缓解当地牧民的贫困问题，就必须阻断雪灾与贫困之间的联系。

二、田野观察：灾中救助

降雪是否导致灾害，是对防护网建设效果的检验。通过田野观察发现，目前以“四配套”（即为牧民建住房、为牲畜建保暖棚圈、在圈窝子种草、草地实行围栏）建设为重点的灾害防护体系，对于抵御中等以下程度的降雪具有明显的效果。但仍有两个问题须引起关注：一是不少地方并未严格落实“四配套”工作；^[6]二是“四配套”工作对饲料储备量的要求不足以应对超强度降雪。也就是说，虽然当地政府在努力构筑防护体系，但是实际上仍有相当多的牧民处于极其脆弱的状态。因此，要减轻雪灾危害，只有寄希望于灾害发生后的救助行动，这是弥补防护网缺漏的最后机会。这种机制本质上具有侥幸性质，但是，如果救助得力，对于缓解灾害损失以及由此造成的贫困仍然具有显著作用。根据田野观察，灾中救助主要由牧民的自我救助和政府的公共救助构成。

1．牧民家庭的自我救助

当防范雪灾发生的预防性措施不足以应付强降雪，或者说灾害损失开始出现时，牧民家庭被迫采取自我救助以减缓家庭损失。这些自救措施大体包括如下几类。

（1）转移畜群。将畜群尽快转移到非受灾地区是减缓损失的有效方法，也是一种古老的传统方法。20世纪50年代之前的部落制时代，当雪灾发生时，部落头人负责与非受灾部落的头人协商，以转移畜群。事实上，这种转移经常有固定的线路。作为一种常规的预防性措施，雪灾多发地区的人们有意识地与低海拔地区的部落（村庄）保持着良好的交往关系，一旦发生雪灾便可以尽快转移到非受灾地区。比如在黄南州河南县，德日隆村的牧民在发生雪灾时，便按照惯例向南部海拔较低的柯生乡地区转移。灾民转移到其他部落的草场上，就会涉及利（占）用他人草场资源的问题。一般来说需要交付一定的费用，比如一定量的牲畜或其他报酬，但有时也可免费使用。这取决于双方关系的性质与协商的结果。人民公社时期，政府具有强大的管理协调能力，号召“一方有难，八方支援”，因此也经常采用这种方法。自20世纪八九十年代草场实行承包制后，牧民家庭成为草场经营主体，此类协商便主要在牧民家庭之间进行，除非政府采取强制措施，否则很难再由一个具有代表性的主体负责为村庄全体牧民谈判。因为每个家庭的利益存在差异，人们接纳灾民的意愿与自家的牲畜数量、草场的富余程度等因素密切相关，租借草场的费用也因草场面积的大小、质量的好坏而有不同。总之，协商的交易成本大大增加。尽管如此，由于这一方法实用有效，仍受到政府部门的青睐。比如2005年年底，玉树州称多县清水河乡及周边遭遇特大雪灾，当地政府就积极地与周边地区政府联系，最终将1200多户7万多牲畜（约占受灾牲畜的31%）转移到果洛州玛多县、四川省石渠县以及玉树州内通天河畔的低海拔农业区。^[7]不过，当出现超大范围的雪灾时，转移畜群也变得困难重重，因为远距离转移途中就可能出现巨大的损耗。

（2）临时宰杀牲畜，降低存栏数。畜群未能转移，又预计灾情将继续恶化时，有的牧民会选择临时提高出栏率，即短期内大量宰杀牲畜。一方面，肉、皮等产品可以出售，多少可以获得一些收益；另一方面，可以减少饲料的消耗，将有限的饲料集中喂养母畜等最重要的牲畜。但是这一举措的效果常常远不如预期，因为当人们同时采取此类举措时，就会出现局部的供过于求，商家便会肆意杀价，肉价暴跌。据达日县牧民反映，2008年雪灾中牛肉价曾跌至1斤2元。^[8]有时，大雪造成交通中断，外部的商贩很难进入灾区，牧民找不到买主。当然，并不是所有的牧民都有勇气大量宰杀牲畜。通常情况下，多数牧民怀有期盼天气尽快好转的侥幸心理，他们会选择尽量苦撑一些日子。由于储备的饲料、饲草不足，常常见到牧民给牲畜喂食青稞、糌粑等人的口粮。这也是雪灾中牧民常常断粮的原因。

（3）增加饲料储备。随着交通条件的改善，一些外地商家在获得雪灾消息后会运输草料进入灾区出售，案例11－2中的女主人夏顿便从外地商家手中购得草料。在河南县这样离农业区相对近的牧区近年来饲草贸易也逐渐增多，但像果洛州玛沁县西部地区，以及达日县这样远离农业区的地方，饲草交易尚受到高昂运费的制约。

2．政府的公共救助

灾害救助是政府的重要职能之一。救灾是一个庞杂的系统工作，从各地制定的雪灾应急方案可以看到，许多部门都会参与灾害救助工作。其中最重要的当属民政和畜（农）牧部门。根据职能划分，地方民政部门负责组织救灾工作，是灾情发生后总的组织协调机构。畜（农）牧部门负责畜牧业的防灾减灾工作。^[9]其分工按照通俗的说法是：民政部门主要管人，畜（农）牧部门负责牲畜。

世界银行《2000～2001年世界发展报告：与贫困做斗争》曾指出：发达国家越来越重视减少或化解灾害风险，注重预防；而发展中国家重视灾后反应，“准备和及时做出反应——保证应付危机情况的资源并随时听从调遣”。^[10]这与我们的田野观察极为吻合。虽然灾害预防机制尚不完善，但是，一旦有灾害发生，各级政府极为重视，全力以赴，迅速动员各类资源投入救灾。^[11]

我们通过案例11－5和案例11－6来了解政府的雪灾救助行为。

案例11－5　玛沁县2008年救灾

2008年年初，果洛州大范围遭遇雪灾，玛沁县西部3乡灾情严重，积雪厚度在5厘米以上的天数达40多天，雪灾涉及全县35个牧委会，7379户26293人，53万头（只）牲畜。在接到灾害报告后，县里启动雪灾应急反应。在整个救灾过程中，民政局先后发放面粉、青稞、帐篷、被褥、棉衣、棉鞋、药品等，解决灾民的吃、住、医等问题，取得良好效果，未发生灾民死亡情况。县农牧局负责减灾工作，在前冬发放储备颗粒饲料230吨的基础上，又调拨550吨发放给灾民，共计780吨。按受灾牲畜总量粗略计算，畜均约1．5公斤，显然饲料总量严重不足，结果牲畜死亡率达到10%。

资料来源：玛沁县农牧局2008年11月14日《玛沁县农牧局关于上报2008年农牧业工作总结及2009年工作重点的报告》。

（根据作者2009年8月21日民政局访谈记录整理）

案例11－6　达日县2008年救灾

2008年年初达日县遭受特大雪灾，全县5387户21704人受灾，受灾牲畜总量32万多只（头）。灾害从2月13日开始，一直延续到4月25日，约70天。当年县民政局共落实发放救灾救济款27．5万元（按受灾总户、人口计算，户均51元，人均12．67元），救灾救济粮42万斤（户均39公斤，人均10公斤），救灾帐篷67顶，棉衣裤310套，绒衣裤100套，棉大衣100件，棉被等236床另83袋，旧衣物5200余件，棉皮鞋235双，大煤4吨和价值达13549元的其他救灾物资。共调用两批饲料，第一批颗粒饲料605吨，草颗粒饲料90吨，青干草40吨，玉米45吨，青稞120吨；第二批饲料300吨。共计1200吨（畜均3．8公斤）。最终因灾死亡牲畜93359头（只），损亡率达29．09%，几乎占牲畜总数的1／3。

资料来源：《达日县民政局2008年工作总结》。

（根据作者2009年民政局访谈记录整理）

我们看到，雪灾发生后，政府部门通常反应迅速，动员各种力量实施救助，前期还经常见到灾民伤亡的情况，比如1993年玛沁县雪灾就有人员死亡。但近年来，国家救灾方针强调“以人为本”，对人员伤亡提出了刚性要求，因此，基本都能保证人员安全。同时可看到，救助遵循差别原则，优先向重灾户和弱势家庭倾斜，避免平均分配。但是，尽管地方政府倾尽全力，我们仍可看到，雪灾造成了大量牲畜死亡并带来了巨大的经济损失，究其原因，有三个问题最为突出。

（1）救灾物资特别是饲料饲草的储备严重不足。事实证明，在政府监督下的牧民自我保险能力是有限度的，当遭遇特大雪灾（降雪量大，积雪持续时间长）、灾害强度超过自我保险的承受范围时，牧民只能寄希望于政府的救助。然而，从案例11－5和案例11－6中可以看到，政府发放的饲草料与牧民的抗灾需求之间存在巨大的落差。相关研究指出，积雪3厘米牦牛采食困难，积雪5厘米绵羊采食困难，5厘米积雪4～6天牲畜开始死亡。^[12]正常情况下，冬季牦牛日均需要牧草7～8公斤，羊日均需1～2公斤。^[13]在2008年春季雪灾期间，玛沁县西部四乡畜均获得草料共约1．5公斤，而积雪覆盖草场约40天；达日县畜均获得草料3．8公斤，而积雪覆盖草场约70天。可见政府发放的救灾饲料远不能满足牧民的抗灾需求。

案例11－7　河南县优干宁镇德日隆村获得的救灾款物

河南县优干宁镇德日隆村有牧户151户，747人。2008年春遭遇雪灾，积雪厚达20厘米。该村靠近县城，交通便利，获得救灾物资有近水楼台之便。调研中我们获得了完整的救灾物资发放记录：

饲料平均每户100～200斤，有两户分得400斤，共计47户。31%户受益。

鞋子3双、衣服5套、毛毯2条、帐篷2顶，11户人家获得。7%户受益。

草料补助款2000元，由19户人家分配，户均100元，最多149元。12%户受益。

红十字会发放面粉950斤，由4户分配。2%户受益。

发放面粉3400斤，由15户分配，户均200斤。10%户受益。

青稞发放3100斤，由16户分配，户均200斤。10．5%户受益。

（《河南县优干宁镇2008年度民政救灾物资发放记录》）

案例11－8　牧民眼中的政府救灾

贡却，男，57岁，称多县珍秦乡姿塘村牧民。他讲述了两次雪灾中的救灾情景：“1995年雪灾前，我家有牛120头，属于村里的中上等家庭。那年从10月开始下雪，一直到春节过后积雪才融化。整个冬天一般的平地积雪可到膝盖，深点的地方可到人的腰部。天气也异常寒冷。牲畜饿冻交加。当时虽然有饲料，我们储备了300斤干草，还有芫根片、蔬菜叶（容易中毒）等，但是，积雪时间太长，根本不够吃。最终家里死了近100头牛，第二年只剩下20头牛，好在夏天又生了7个牛犊。当时，政府救灾给了一点饲料，不多。2004年，家里有牛30多头，雪灾中死了9头，由于总数比较少，家里人比较年轻，剩余20多头牛，在村里就算好的，不属于灾害救济对象，因此没有得到救灾物品。当时有30多户沦为无畜户。我的感觉是政府对牧民不错，也在想办法。但是，发放的饲料和粮食顶几天还可以，像这两次大雪灾，那点饲料就太少了，对减少牲畜死亡起不到大的作用。”

（根据作者2007年7月16日访谈记录整理）

灾害防护能力欠缺以及灾后资源投放能力不足，反映了上述贫困地区地方政府财政资源相对匮乏的现状。本该为了保证经济安全而必须投放的灾害防护网建设费用，因为财政支出能力有限而只好大幅度地压缩、节省，从而牧民遭遇雪灾风险的可能性大增。同时，认识上还存在偏差，即在灾害预知能力较弱（不能实现准确地中长期灾害性气象预报）的条件下，对牧业安全过冬抱有侥幸心理，那些原本应该投入灾害防护网建设的资金被认为存在机会成本（将灾害防护网建设资金视为一种资源的闲置），故而优先投入其他领域。这并不是说存在资金挪用问题，主要是指财政支出结构表现出非牧业化倾向。

尽管所有人对雪灾危害都有着清醒的认识，但还是把减缓灾害损失的希望寄托在灾害出现后的救助行动上。然而，当灾情发生后，再申请经费、筹集资金，从外地调拨饲料，必然面临采购、运输等一系列困难，难以足量、快速发放地救灾饲料。

（2）救灾物资储备点远离牧民生产生活区。常见的储备仓库主要集中在县城周围，个别建在牧区，但规模较小。在雪灾发生时，积雪较厚，大雪封山，道路被埋，严重影响救灾物资的及时快速发放。地方政府也认识到，由于当地地广人稀，交通不便，“救灾物资不能第一时间运送到灾民手中，严重影响了救灾力度”。^[14]

（3）对大灾之后的二次灾害应对不足。田野调研中多次听到牧民反映，雪灾之后容易发生流行性牲畜疫病，其危害不亚于雪灾，然而地方政府似乎缺乏成功的应对措施，比如较为充足的兽医、药品储备，人员的及时培训等。

雪灾频发和牲畜的高死亡率证明目前的灾害应对方式和力度存在缺陷。然而，地方政府可以得到中央政府的支持，能够超越灾区范围从非灾区调动资源，因此，政府的救助行为在整个救助活动中仍具有至关重要的地位。

三、田野观察：灾后救助

雪灾不仅使广大牧民家庭遭受经济损失及其他一系列负面影响，同时，对当地的宏观经济运行产生不利影响。通过各种努力，使灾民尽快地从灾害的突然打击中摆脱出来，恢复原先的至少是基本的生产生活自立能力，避免使他们沦为贫困人口，不仅对牧民家庭有利，也有利于当地社会尽快走上良性轨道。对此，我们仍从牧民和政府两个方面进行描述。

（一）牧民的自我恢复努力

家畜既是生活资料也是生产资料，雪灾造成牧民家畜大量死亡，使牧民失去生活来源和生产资料。尽管游牧业具有相当的脆弱性，鉴于目前的社会条件和牧民的人力资本状况，这一地区的牧民尚缺乏大规模地发展其他替代产业的能力和条件，恢复生产能力的可行选择仍是恢复家畜数量，重建畜群，继续依靠牧业维持生活。而雪灾造成的家畜大量死亡，正好形成草场富余，为发展畜牧业创造了条件。为此牧民家庭必然动员各种资源，或进行新的投资，或加大劳动力投入。而那些资源匮乏的牧民只好依靠政府的低水平救济。

1．再投资重建畜群

牧民的再投资主要通过三种渠道：①动用自己的储蓄，比如变卖资产、提取银行存款等。②利用社会关系网络（即社会资本）进行融资。③向由政府扶持的银行、合作信用社申请贷款。

案例11－9　贡却一家

贡却，男，57岁，称多县珍秦乡姿塘村牧民。“雪灾之后，村里大部分人家都发展得不好。现在村里只有一户牲畜超过100头，他是刚结婚不久的年轻人，主要是结婚时亲戚们给得多。受灾户发展起来的只有几户，主要是两类人家：一是做生意的人家，原先有底子，可以重新购进牲畜；二是原先的富裕户，他们一般家里有贵重首饰，灾后可以变卖，再购买牲畜。实际上，雪灾后发展牲畜的条件好，因为牲畜总量少了，草场大了。我们这里考虑到团结，没有分配草场，仍然是集体草场。从目前看，大部分人家很贫困，许多牧民基本上吃不上肉。”

（根据作者2007年7月16日访谈记录整理）(www.chuimin.cn)

案例11－10　金松一家

金松，男，40岁，称多县歇武镇牧业社牧民。“2005年雪灾之前，我家70多头牛，40只羊。雪灾时死亡42头牛，25只羊。主要是没有草料，政府救灾给了两件衣服，没有发放草料、粮食，那时也没有储备草料的制度，就只好眼睁睁地看着牲畜饿死。灾后觉得羊太少，就全出售了，实际上现在全社只有5户养羊。牲畜太少了，维持生活就很困难。2006年，我就跟在县里工作的亲戚，主要是几个弟兄，借了3万多元钱。有的人家有20%的利息，有的人家没有利息，政府贷款也没有。我拿这笔钱购进53头牛，到今年（2007年）已增加到130头。我实际上占了个便宜，因为村里的草场尚未承包（主要考虑村里的团结），而实际上雪灾后全村60户中有近30户离开草原到歇武镇上生活，这样就空出许多草场，所以牲畜发展得快。现在，政府要求我们储备草料，比如储备一些芫根、饲料等，还必须耕种2分地的燕麦，这些草料加起来大约够全部牲畜吃2～3天。”

（根据作者2007年7月15日访谈记录整理）

灾后重建畜群、恢复生产能力的关键因素是再投资能力。田野观察显示，牧民的再投资能力受到家庭储蓄、社会资本以及公共金融服务三方面的影响。

家庭储蓄包括货币存款和有价物品，牧民反映，原先的富裕户（牲畜大户及从事商业者）或者有存款可取，或者家里有珍贵的首饰可以变卖，可以用过去的收入积累来应对当前的风险，因此，他们总是最先从灾害打击中复苏。^[15]尽管我们尚缺乏相关数据，但有充足的储蓄用于购买牲畜的牧户毕竟是少数，多数牧民的家庭资产积累水平低。根据相关统计，达日县63%的牧民处于贫困状态。^[16]玛沁县当洛乡属于雪灾易发地区，该乡在2009年时，收入不足637元的绝对贫困人口占总人口的40%。^[17]像称多县珍秦乡姿塘村这样有120多户的村庄，公认的灾后靠自己的力量恢复起来的只有“几户”，可见比重之低。

所谓社会资本指牧民在自己的社会关系网络中可以获得、动员所需资源的能力。^[18]比如牧民金松通过自己在政府部门上班的兄弟获得了再投资所需要的资本。但是，多数牧民的社会关系网络局限于生活在同一社区或一定区域范围内的牧民，他们所拥有的家庭资本类型相同。也就是说，别人拥有的资本自己也有，别人缺乏的资本自己也缺。^[19]雪灾之后关系网络中的所有成员都面临同样的需求，即急需大量资金，这就使他们之间相互扶助的能力降低。而真正异质的、可以弥补他们自身资本不足的社会资本，比如在政府部门工作、在城里从事商贸活动的亲属、朋友的帮助，极为稀少。通过田野观察也发现，当牧民的社会关系网络范围大于雪灾范围时，社会资本便有可能发挥其价值，比如可从灾区之外的亲戚朋友那里获得租借牲畜（俗语称“借鸡下蛋”）的机会。其通常的做法是向非受灾牧户租借牲畜，定期归还（多为3～5年）。报酬根据协商情况而有不同，一般的规矩是向畜主交纳一定的畜产品如奶制品等，而繁殖所得则留归自己。这些主要是亲戚、朋友之间带有帮扶性质的互助行为，效果较好。但是，如果所借牲畜得病死亡，按惯例需要赔偿，因此，“借鸡下蛋”也存在一定的风险。

公共金融服务指政府提供的专项贷款以及金融机构向灾民开放的其他金融服务。政府的专项贷款理论上可以弥补牧民社会资本同质性强的缺陷，然而，①由于信息传递渠道不畅，牧民不了解相关的扶助政策。②由于贷款总额度不足，贷款发放不得不设置障碍、提高门槛。在许多牧民看来，要获得贷款就需要托关系、找门路，贷款有时演变成为一项复杂、隐秘而不可明言的交易。当然，还有个别具有特殊文化观念的社区，在观念上排斥借贷购畜。比如在巴颜喀拉山深处的达日县莫坝乡色钦村，当地的传统观念认为借钱（包括贷款）买来的牲畜不易成活，因此，许多牧民表示是自己主动放弃了贷款机会。

2．增加劳动力供给

缺乏再投资能力的牧民不可能快速重建畜群，但是，如果有充裕的劳动力，则可通过扩大劳动力投入获取报酬，逐步积累重建畜群所需要的资金。但是其所需要的时间将相对漫长且存在不确定性，因为可供牧民选择的就业领域所能获得的回报较低。当然，通常情况下，由于风险承受能力较弱，贫困人口总是回避那些高风险、高回报的投资项目。

根据田野观察，牧民增加劳动力供给的方式多种多样，特别是许多牧民进入城市寻求就业机会，工作类别更显复杂。大体而言，有如下几类：

（1）精细经营，提高畜群增长率。雪灾中真正成为绝畜户的毕竟还是少数，多数家庭沦为少畜户。在缺乏再投资能力的情况下，有的牧民采取精细经营的策略，比如，提高繁殖率和成活率，减少死亡率。在本地草场不好的情况下，坚持“走圈放牧”，到外地寻找草情较好的草场，避免冬春季节的牲畜死亡。有时还代放其他人家的牲畜，获得报酬。经过数年的努力，一些人家也能逐步恢复基本的生产条件。

（2）通过多种经营积累资金。最为常见的是从事虫草采集，许多适龄儿童辍学就是因为可以采集虫草，换取现金贴补家用。事实上，在一些地方采挖虫草已成为牧民最重要的现金收入来源，甚至出现家庭收入的“虫草依赖”。个别牧户已放弃畜牧经营，单纯依靠每年一两个月的虫草采集收入，聊以度日。也有的牧民出卖劳动力给牲畜大户做牧工，获取报酬。此外，自从国家实施“西部大开发”战略以来，这些地区的基础设施建设工程逐渐增多，这也为灾民获得劳务性收入提供了方便。但是，总体来说牧民不擅此道，竞争力不强，工资水平较低。

此外，在实行了草场家庭承包制的地区，无畜户、少畜户通过草场租赁、流转也可获得相应的收入。然而，调研发现有一些地方由于种种原因并未落实草场承包制度，因此，灾民只能任凭他人分享自己的草场，或闲置草场，而不能获得收益。

（二）政府的灾民扶持政策

为那些遭受临时性收入损失或其他损失的人提供福利收益，被认为是政府的职责。政府对灾民的政策首先是通过农村低保制度提供最低生活保障，然后力所能及地通过各种扶持项目恢复其生产能力。

1．农村最低生活保障制度

目前当地农牧区“低保”户的选择采取个人申请和社区评推相结合的机制。其路径为：个人申请→牧委会评审→乡政府审核鉴定→乡长签字→上报县民政局。由于政府自身财力有限，财政收入主要依靠转移支付，因此，不仅做不到应保尽保，而且实际上定额还出现空编，即实际纳入保障范围的人数少于上级政府核定的名额。更为主要的是保障水平较低。2009年在玛沁县西部3乡，只有人均年收入不足960元才能申请低保，而发放标准为750元／年，一年分两次（3月、9月）由乡镇政府发放。虽然政府要求对低保覆盖人群实行“动态管理”（即按照家户收入在标准线上下的波动而进行剔除或吸纳），但是，由于对牧民收入难以进行精确的统计，以及对低保人员评推过程缺乏有效的监督，实际操作中很容易出现偏差，村干部、乡干部的亲戚连年成为低保户的现象不乏其例，引发牧民的非议。总之，“低保”扶助目的在于保障最低生活水平，它难以为恢复生产能力积蓄资金。

2．扶贫项目

目前政府的扶贫项目主要是“整村推进”项目。“整村推进”项目强调牧民自主选择具体项目，^[20]因而效果较好，很受牧民欢迎。

案例11－11　玛沁县昌玛河乡雪玛牧委会、查藏牧委会的“整村推进”项目

玛沁县西部3乡草场退化严重，雪灾频繁发生，近年实施“三江生态源保护工程”，许多牧民搬迁进城，因此，当地就把“整村推进”式扶贫与生态移民工程相结合。以昌玛河乡雪玛牧委会、查藏牧委会为例，纳入“整村推进”项目的共134户，户均分享6500元扶贫款的资助，具体项目采取自由选择、集体决定的方式。最后的项目方案包括：①46户要求购买拖拉机，期望能在城里搞运输、打零工。②11户要求开5个小商店，有些家庭合资共同经营商店。③22户要求盖房，以供出租。夏季青海省东部农业地区前来采挖虫草、贩卖虫草的人很多，他们需要在当地寻租廉价客房。④35户要求购买牲畜，平均每户可购买4～6头牦牛。

（根据作者2009年玛沁县民政局访谈记录整理）

但是，“整村推进”项目是按照前期的全县规划实施的，它不是针对雪灾的扶助项目，且总量较少。2002～2009年，整个玛沁县计划将这一项目覆盖15个村（牧委会），平均每年2个村，且兼顾各乡。而雪灾往往造成较大范围的牧民受损，对于那些未列入计划的村庄（牧委会）来说，短期内很难获得较具规模的扶持，其生产能力的恢复更显艰难。

3．发放母畜

目前，与恢复牧民生产能力最直接相关的扶助项目是农牧局实施的发放母畜项目，即县农牧局利用财政拨付的专项经费购置母畜（牛或羊），然后视受灾程度发放给受灾户。根据《达日县灾后恢复生产购畜方案》，2008年为此安排资金227万元。县畜牧局以1660元／头的平均价格在本县范围内购置1～2岁能繁殖生产母牛1367头，分配给了10个乡。我们调查的窝赛乡，共分得115头母牛。然而该乡雪灾中死亡牲畜近8000头（只），所分配牲畜仅占其0．14%。该乡扎却牧委会170户人家，只分得38头，户均0．22头。^[21]在河南县优干宁镇，2008年雪灾之后，全镇2117户牧民中，只有7户得到了政府发放的购买牲畜款，户均4000～5000元。可见，在地方政府财力有限的情况下，能够发放的母畜数量对于牧民总体生产能力恢复的作用仍然微小。

4．移民搬迁成为扶贫新方式

近年来，国家在藏族牧区实施一系列惠民工程，比如“三江源生态保护工程”、“小城镇建设项目”、“牧民定居工程”等。基于对城市总体公共服务、公共福利水平优于牧区的判断，政府积极鼓励牧民在定居过程中有计划地搬迁到城市周边。牧民进城可以分享城市的公共服务设施，对子女入学、医疗保障、信息获得等方面均具有积极意义，也为灾民特别是那些无力重建畜群的无畜户、少畜户发展其他替代经济（比如进入低端就业市场）提供了便利。但是，短期看，进城牧民还面临一系列风险和困境，比如，因缺乏技能而就业困难，因城市公职人员群体与牧民群体社会地位悬殊而造成社会整合困难等，而部分移民特别是原先的村庄上层群体对于进城后社会地位的降低反应激烈。牧民定居或进城涉及牧民生产生活方式的巨大变化，要完成这一进程需要较长的时间。

总之，通过田野观察发现，雪灾之后牧民生产能力重建有两种途径，一是重建畜群，继续从事畜牧业。这种选择受到再投资能力的约束，而大多数牧民缺乏这种能力。来自政府方面的金融支持、专项扶贫措施，尚未能对牧民恢复生产能力形成强有力的支撑。基于对未来前景和现实福利水平差异的衡量，政府鼓励牧民搬迁定居到城市周边，通过发展替代性产业（农业化畜牧产业在该地仍然少见）来重建灾民的生产能力。应该说，这一政策具有逻辑上的合理性，但是，这种合理性转化成现实性，仍需要较长的过程。

四、讨论与政策建议

我们不难发现，在黄河、长江上游的藏族牧区，无论是化解雪灾风险的预防性措施，还是灾中、灾后救助体系，都不同程度地存在着不容忽视的缺陷。如何认识和评估其中存在的问题，如何针对性地加以完善，涉及政府的治理理念、当地的自然经济条件和社会文化环境等复杂的因素。笔者无意对此进行全面讨论，只想指出如下几个值得引起关注的问题。

1．对牧区雪灾特殊性的认识

（1）雪灾救助应与其他农业灾害相区别。目前的雪灾救助方式和救灾物资储备主要受到农业灾害救助模式的影响。农业灾害比如洪水、泥石流、雹灾等，主要摧毁劳动产品，多数情况下，生产资料不会遭到破坏，因此，救助主要针对劳动产品缺失，比如发放口粮、衣物等，只要度过一个生产周期，一般来说到下一个生产周期便可以重新开始。而对于牧民来说，牲畜既是牧民的劳动成果、家庭财产，也是他们的生产资料。因此，不仅灾中救助要特别注意生产资料的保护，灾后救助也要以重建生产资料——畜群为主要目标。事实上，灾后政府发放贷款、牲畜就是向牧民提供生产资料，其性质与提供种子给受灾农民类似。但从满足需求的成本看，牧区雪灾救助的花费更高。由于家畜的成长、成熟需要数年时间，因此牧业灾害的恢复时间也较农业灾害更长。

（2）灾民救助应与扶贫相区别。灾民与一般的长期贫困人口在致贫原因上存在本质区别，即他们多数只是在灾害中丧失了某一方面的资源和能力，属于偶发的单一能力缺失。通常其维持基本生产生活的能力（人力资本）仍然存在。政府和社会的救助行动只要能够填补他们因灾害造成的缺损，他们就可以自行恢复生产能力。而常年贫困人口则缺乏多种资源和能力，特别是生产经营能力，即使提供了生产资料也很难自立。这就是灾害救助和扶贫活动的本质区别。牧民普遍反映，只要有牲畜他们就能维持生活，不需要国家的救济。而目前灾后救助的观念偏差在于将灾民与贫困人口等量齐观，并将灾民纳入救助水平很低的扶贫渠道，这就使灾民恢复基本生产能力漫漫无期。从救助总支出额度计算，短期足量、大额资助相比于长期小额资助可能更为经济、合算，具有更好的社会效应。

2．调整财政支出结构，大幅增加救灾物资储备

调研中无论是政府官员，还是普通牧民都指出，救灾能力的大小、效果的好坏，关键取决于是否有充足的饲料、饲草。上文已论及，雪灾发生后，政府因为救灾物资储备总量不足，尽管迅速发放救灾物资储备，并积极从外地调运饲料，但是，仍远不能满足救灾之需。这反映出政府在财政支出结构中未能对灾害预防给予应有的重视。以2008年达日县雪灾为例，相关资料反映达日县因灾直接经济损失1．46亿元（不包括因为雪灾危害而付出的其他社会代价），^[22]而灾后通过各种渠道额外增加的饲料支出仅201万元。^[23]无论是从减少经济损失、抑制宏观经济动荡角度考虑，还是从减贫济困、改善民生角度考虑，都急需对当地政府的财政支出结构进行调整，提高救灾预算，增加物资储备。

3．拓宽救助渠道，激活社区自助机制

毫无疑问，政府一直是灾害救助的主要力量。历史上，无论是历代中央王朝还是西藏地方政府都采取减税、免税、赈济粮食等措施对灾民进行抚慰。^[24]当前政府的救灾措施更为细致全面，不仅努力避免人员伤害、减少经济损失，还通过多种扶持手段重建灾民的生产生活能力，恢复正常社会秩序。但必须指出的是，在黄河、长江上游藏族牧区，主要依靠财政转移支付的地方政府尚无足够的力量应对特大雪灾，因此，作为过渡方式和补充方式，尽可能地拓宽救助渠道不失为有效选择。这包括两个方面。

（1）充分调动和利用当地资源，发挥寺院等社会组织的救灾功能。历史上，黄河、长江上游藏族牧区长期处于部落制社会，缺乏来自政府的公共救助，灾害救助主要依靠牧民自身和当地社会，因此当地文化、习俗中形成了许多帮困济贫的观念和传统，这值得借鉴和推广。比如借用母畜的互助形式即是一种有效的救助方式。迄今当地牧区仍有此类做法。果洛州玛沁县昌玛河乡江前村牧民萨多（女，40岁）介绍，1987年当地遭遇特大雪灾，当时，该县拉加乡根据传统向该乡资助300只羊，乡里将这些羊分为5群分别借给灾民，借期2年。虽然那些羊不适应昌玛河的高海拔，但还是每年为她家增加了15只羊羔，这对恢复生产起了重要作用。玉树县的哈秀乡也有类似传统，亲戚们向受灾户资助牲畜，租借母牛。这种方式的另一个优点是能够很好地化解当地牧民对“借钱买畜”不良后果的担忧。因此，通过政府调动、租借非灾区牧民的母畜也是一种可行的、并容易被牧民接受的方式。

案例11－12　龙西寺

龙西寺是玉树州玉树县最大的格鲁派寺院，位于下拉秀乡，有400多名僧人。据该寺尼智活佛介绍，龙西寺不仅在“以寺养寺”、开展多种经营方面非常成功，而且在为周边牧民提供公共服务方面也口碑良好。龙西寺创办学校、医院，也参加灾害救助。龙西寺的救灾行为包括：一、没有灾害时，群众给寺院供奉牲畜，寺院自己饲养一部分，多数则寄养在百姓家里（用各种办法计酬：牛犊归牧户、交奶制品等，也有无偿寄养的），有雪灾时寺院将这些牲畜返还给百姓（其寄养的范围很大，甚至在100多公里外的治多县也有该寺的牲畜）。1995年雪灾时，寺院给周围的每个村子发放了救灾款一两万元，共计30万元左右。上千头牲畜全部发放给牧户。二、灾害发生后，各种商品缺乏，普通商家乘机抬高物价，而该寺则规定由其经营的多家商店所有商品不得涨价，甚至降价、按成本价放开销售。陪同访问的乡干部称，在上、下拉秀地区，只要百姓张口向寺院提出要求，寺院肯定不会拒绝。

据称多县民政局领导郭更介绍，2005年雪灾时，称多县籍的活佛格桑赤列嘉措（寺院在四川某县），为灾区捐赠100吨粮食，6207件衣服。

当然，能够参与灾害救助的寺院仍是少数。正如当地俗语所言“民贫则寺穷”，依靠百姓供养的寺院，其财力状况取决于周围社会的经济发展水平。

（根据作者2007年7月12日、16日访谈记录整理）

（2）当出现大范围雪灾时，仅靠当地政府的力量尚显不足，必须寻求更广泛的支持才可能渡过难关。为此，必须加大宣传力度，借助媒体的力量，激发广泛的同情和援助。此外，还应该与气候、经济类型差异性较大的邻近地区建立灾害互助机制。

4．试验建立雪灾救助基金

从长远可持续的角度来看，发展农牧业保险或建立雪灾救助基金是有效途径。在没有灾害的情况下，牧民的经济收益较高，因此，可以建立救灾基金或公益基金之类的合作保险制度，由牧民和政府共同投资，发生灾害时提取。否则，一旦发生特大雪灾，损失过大，仅靠政府的力量难以使所有的灾民恢复生产能力。

总之，我们通过对三江源地区藏族牧民的田野观察发现，由于当地政府资金不足，雪灾防护网建设和雪灾救助机制存在一定的缺陷，从而牧民遭遇雪灾的风险很高。在全球气候急剧变化、当地生态日益恶化的背景下，当地牧民赖以生存的传统游牧业更显脆弱。要减少雪灾造成的损失，不但要加大灾害救助力度，还需深化对雪灾及其救助行动的认识，更重要的是要转变灾害应对的方式，即把工作重点从灾害救助转向灾害预防。当然，这一切要以经济发展至少是财政收入增长作为前提。

参考文献：

1．白永修、马小勇：《落后地区农户的脆弱性与社会安全体系的构建》，《天津师范大学学报》（社会科学版）2008年第1期。

2．达日县地方志编纂委员会：《达日县志》，陕西人民出版社，1993年版。

3．果洛藏族自治州地方志编纂委员会：《果洛藏族自治州志》（上、下），民族出版社，2001年版。

4．胡务：《社会救助概论》，北京大学出版社，2010年版。

5．林南：《社会资本——关于社会结构与行动的理论》，张磊译，世纪出版集团、上海人民出版社，2005年版。

6．玛沁县志编纂委员会：《玛沁县志》，青海人民出版社，2005年版。

7．世界银行：《2000～2001年世界发展报告：与贫困做斗争》，中国财政与经济出版社，2001年版。

8．世界银行：《2004年世界发展报告：让服务惠及穷人》，中国财政与经济出版社，2004年版。

9．徐月宾、刘凤芹、张秀兰：《中国农村反贫困政策的反思——从社会救助向社会保护转变》，《中国社会科学》2007年第3期。

10．赵延东：《社会资本与灾后恢复——一项自然灾害的社会学研究》，《社会学研究》2007年第5期。

11．朱玲：《救济与重建——1998年洪涝灾害之后的个案研究》，《经济研究》1999年第4期。

12．Susanna M．Hoffman and Anthony Oliver－Smith．“Catastrophe ＆Culture：the Anthropology of Disaster”．Oxford：School of American Research Press，2002．

（执笔人：扎洛）

【注释】

[1]扎洛：《雪灾防范的制度与技术——青藏高原东部地区的人类学观察》，《民族研究》2008年第5期。

[2]2007年夏在果洛州玛沁县（东倾沟乡东柯河牧委会，以及从昌马河乡搬迁到大武镇的沁源新村）、达日县（满掌乡布东牧委会、木热牧委会；莫坝乡萨尔钦牧委会）、玉树州玉树县（下拉秀乡杂多村、野吉尼玛村）、称多县（歇武镇牧业村3社、珍秦乡第2牧委会姿塘村）进行了调研。2008年1月在黄南州河南县（优干宁镇德日隆牧委会）、泽库县（宁秀乡直格日村）进行了调研。2009年夏季再次在果洛州玛沁县（大武镇、沁源新村、当洛乡贡隆牧委会4社）、达日县（吉迈镇秀塘滩移民村、窝赛乡扎却牧委会3社）以及黄南州河南县（优干宁镇荷日恒移民社区、德日隆移民社区）和泽库县（和日乡的和日村、叶贡村）进行了调研。

[3]更阳：《民政30年：青海卷（1978～2008年）》，中国社会出版社，2008年版。

[4]更阳：《民政30年：青海卷（1978～2008年）》，中国社会出版社，2008年版。在全省的特困人群184216户815339人中，因灾致贫394039人，占48．3%，高于因残疾、缺乏劳动力致贫（16070人）和因病致贫（211329人）人口的总和。

[5]牧民由于草场退化等原因，自家草场不能满足放养牲畜的需要，只好驱赶牲畜到其他草场较为充裕的地方，通过支付现金、牲畜或承担劳役等形式租借他人草场，其范围有时候就在邻近县域，有时候则远至他省，比如达日县满掌乡的牧民就跨越班玛县到四川的壤塘县、阿坝县等地放牧。

[6]《泽库县扶贫工作汇报材料》（2009年6月23日）指出，该县70%的牧户未实现“四配套”。果洛州、玉树州未实现“四配套”的比例应该更高。

[7]杨寿德、顾玲：《青海南部牧区雪灾灾情严重》，《中国气象报》2005年12 月14日。

[8]杨寿德、顾玲也曾描述过玉树州称多县牧民在雪灾后宰杀牦牛，在公路边降价兜售牛肉的情景，尽管肉价远低于平常（一等肉价格5．9元，二等、三等价格更低），仍然无人问津（见《雪灾后牧民的生存考验》，《中国牧业通讯》2006年第3期）。

[9]《达日县雪灾救灾应急预案》指出：民政部门掌握和发布灾情，拨发救灾款物，组织接收和分配国内外救灾捐款等，负责查实灾情，汇总灾情。畜牧局负责制定减灾政策及方案并组织实施，牧业生物灾害的预测预报及防治，气象灾害的防御，饲草饲料的储备，草原防火及草原保护。

[10]世界银行：《2000～2001年世界发展报告：与贫困做斗争》，中国财政经济出版社，2001年版。

[11]2008年达日县雪灾发生时，正值农历春节期间，县政府为了组织救灾，要求在外地过节的所有公职人员限期返回工作岗位，否则以免职论处。接受笔者访谈的干部都认为这表现了政府对救灾工作的重视，指出如此严厉的政令宣示在当地是罕见的。

[12]青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划实施工作领导小组办公室：《不利生产环境与自然灾害对青海草原畜牧业的影响及防御对策》，载《青海三江源自然保护区生态保护和建设工程必读》。

[13]由于测量地点和方法不同，测得牲畜的食量有差异。薛白等在祁连山北坡对不同年龄的牛羊在四季的食量进行了测量，结果显示成年牦牛（4～7岁）冬季食量为7．69～8．45公斤，绵羊（3～5岁）冬季食粮为1．86～2．22公斤（见薛白等：《青藏高原天然草场放牧家畜的采食量动态研究》，《家畜研究》2004年第4期）。刘书杰等在青海海北州多隆乡对2岁牦牛采食量的测量结果显示，在冬季（牧草枯黄期），牦牛的采食量是一天5．54公斤（见刘书杰等：《不同物候期放牧牦牛采食量的研究》，《青海畜牧兽医杂志》1997年第2期）。刘奉贤在西藏当雄县、浪卡孜县对2～3岁绵羊的测量结果显示，藏系成年母羊日采食量为4．7公斤。刘奉贤还指出，在青海铁卜加草原的测试表明，在冬季放牧条件下，当藏系绵羊的日采食量少于1．4公斤时，处于饥饿状态，日采食量达1．5公斤以上时，绵羊能保持正常活动（见刘奉贤：《西藏绵羊日食量标准的探讨》，《中国草原》1979年第2期）。

[14]《达日县民政局2008年工作总结》。

[15]过去学术界将牧民购置贵重首饰解释为一种炫耀性消费，事实上，这种习俗也具有储蓄的功能，是在缺少公共金融服务的特定文化环境中形成的财富储蓄方式。

[16]《达日县抗灾保畜工作汇报》，2008年5月。

[17]《当洛乡2009年各项工作汇报》。

[18]林南：《社会资本——关于社会结构与行动的理论》，张磊译，世纪出版集团、上海人民出版社，2005年版。

[19]赵延东：《社会资本与灾后恢复——一项自然灾害的社会学研究》，《社会学研究》2007年第5期。

[20]据当地官员介绍，实际上有相当部分的牧民仍愿意选择购买牲畜，但是，在纳入“三江源生态保护工程”覆盖范围的地区，政府规定购买牲畜的资金不得高于扶贫总资金的1／3，因此，只有少数的牧民被允许购买牲畜。而在称多县珍秦乡“整村推进”项目的做法是由乡里为每户牧民发放5头母牛。

[21]达日县畜牧局：《达日县灾后恢复生产购畜方案》。

[22]《达日县民政局2008年工作总结》。

[23]达日县农牧局：《达日县农牧局抗灾救灾保畜工作资金使用情况》，2008年4 月1日。

[24]张涛等：《中国传统救灾思想研究》，社会科学文献出版社，2009年版；西藏自治区历史档案馆等：《灾异志——雪灾篇》，西藏人民出版社，1985年版。