政府主管部门加强贸易救济措施研究

6.10　政府主管部门对贸易救济给以更多关注

6.10.1　强化和完善正在建立的贸易救济应对机制

加快与贸易救济相关的产业损害预警机制的建设，健全应对贸易救济的快速反应机制，完善中国政府实施反倾销、反补贴和保障措施以及技术性贸易壁垒的法规体系，建立以企业和行业协会为主体的应对贸易救济的新机制。由于中国贸易管理体制涉及诸多行政部门，归口不尽相同，多头管理所形成的信息不畅，也在很大程度上影响到对贸易救济的应诉工作，其中特别是对贸易救济的预警防范重视不够。应将相关政府部门的“责权义”具体化、制度化和责任化。预警机制应力求做到管理手段先进，信息准确且渠道通畅，资料传递迅速，调查研究充分，立案反应及时。把工作的重心由事后处理转向事前预防，形成一整套纵向指挥管理，横向密切联系配合的组织机构，使企业、协会和政府部门之间能够有效联动，从根本上调动和发挥三者的主动性和创造性，维护国家经济安全与行业发展利益⁽¹¹⁾。

一般而言，国外某一行业酝酿提出反倾销之前大约需要一年时间来准备有关的申诉材料。在这个过程中，出口企业会通过一些方面了解到一些先兆。如对方有意无意发出一些试探性信号，以大批订货为诱饵，引诱中国以低价报价等。特别是一些重大案件发生以前，进口国国内往往出现加强产业保护的舆论。因此，政府、企业和行业协会应该充分重视这些现象，政府在这一过程中应该起到引导的作用，及时搜集信息、掌握动态、提供咨询，并成立反倾销信息中心，形成一套完整的反倾销预警机制。并由进出口商会、行业协会或政府机构委托外国律师事务所收集反倾销预警资料，在行业协会或主管部门的指导下，搜集相关信息、资料，建立重要产品的生产数量、消费以及价格变化的预测分析系统，对可能发生的反倾销指控提前预警并及时制定相应对策。如放慢出口速度、提高出口价格等，争取产业保护的主动权。

图6.9　2009年各类企业出口额（亿美元）

数据来源：中国海关统计

建立产业损害预警机制，形成重点进出口商品跟踪监测网络至关重要。产业损害预警体系能提前对产业受损害的可能性和程度作出判断，以便于企业尽早采取相应措施，以降低损害的程度。国外的反倾销预警机制主要有，美国的“扣动扳机机制”，欧盟的“进口监测快速反应机制”，印度的“重点商品进口监测机制”，这些预警机制很好地防止了该国产业受到不正当竞争冲击的威胁。中国已全面启动重点行业进出口监测系统，初步建立自己的“产业损害预警机制”，包括汽车及零部件、信息产品、钢铁、石化、农产品等重点行业的大宗产品，例如小轿车、集成电路等。

6.10.2　整顿出口贸易经营秩序，解决低价出口倾销问题

发展中成员对中国进行反倾销调查的主要理由是商品的销售价格低于“正常价格”，虽然在界定“正常价格”上存在争议以及诸多可以人为操作的成份，但是中国的商品“物美价廉”确实是一个现实，出口企业可以改变思维让优质的商品有相对高的价格，至少不至于价格过低给人以倾销的口实。

其实价格问题只是表象，深层次的问题是中国的竞争力优势究竟在哪里？如果仅仅依靠低廉的劳动力以及未真正加入到商品中的社会公共资源与环境成本，那么中国的商品的确是价格低廉，中国依靠源源不断的劳动力供给尤其是农村富余劳动力的供给，承接了来自全球的产业大转移，将自身的比较优势发挥到极致，在全球制造业领域占据了一席之地。但是这种发展模式是不可持续的，以低价将商品出口到其他国家，并没有反映出商品的真正成本，因为劳工标准、环境法律法规执行得不到位，很多打工者的权益得不到维护，加班超时工作的现象大范围存在，职工工作生活环境条件被人为压低。由此造出了价格低廉的中国出口商品。实质上是用自己国内的人力、环境和资源补贴贸易伙伴，不但从经济上不划算，还遭到频繁的反倾销调查，这种“费力不落好”的事情是不可持续的。

因此，在改革开放30年以后，出口企业经历了国际市场的变幻，在日常经营中也应该悟出了一些经验，当前中国的出口企业，应该改变自身的策略，将注意力集中在改进技术，增加产品附加值，创建自己的销售渠道和产品品牌上来。产品的技术含量提高了，附加值增加了，销售渠道完善了，管理跟上了，品牌畅销了，出口商品的价格自然而然的就会提高，不至于遭受到反倾销调查了。当然，贸易救济的方式千变万化，没了反倾销还会有反补贴、保障措施、劳工标准、环境标准等等。低价出口竞销是造成WTO成员对中国实施反倾销制裁的主要表征之一，应遏制这种趋势的扩延并在国内法层面尽快制定和出台《禁止对外低价竞销条例》。贸易成员对中国反倾销的一个主要依据，就是中国出口企业低价销售问题。实践中出口秩序混乱、低价出口在很大程度上已经制约了中国产品在国外的公平竞争，必须发挥政府宏观调控和规范出口竞争市场的基本职能，建立有序、合理和必要的控制机制和处罚制度，在具体措施的相关条例中可以增加诸如对连续实施低价出口企业，给行业发展、同类企业出口造成严重影响的行为给予调查和相应的处罚，建立出口企业业绩定期公示制度，政府通过行业组织核定特定产品的基本生产成本，公布指导出口价格，有效遏制低价竞销的不正当竞争行为⁽¹²⁾。

充分发挥政府在反倾销应诉中的作用，营造公平合理的竞争环境。政府是商务外交的中心与最重要的主体，在对外协调与相关各成员的高层对话中占有不可替代的地位，对于不公正、不公平和歧视性的贸易救济，政府应当依据国内贸易法所确定和赋予的职能，进行必要的对话与磋商，将贸易救济控制在最低限度内，同时也与主要贸易合作国家和地区建立通畅的高层交流渠道，避免贸易救济复杂化、政治化。对内方面政府必须树立为企业服务的意识，运用商务外交谈判、对外磋商、协调的优势为企业谋求最大贸易权益，加强对外经贸的过程管理，制定与完善包括预警系统管理、调查跟踪管理、案件处理过程和事后跟踪评估管理等多个环节的法律体系，为企业提供必要的信息渠道和制度依赖，创造解决贸易救济的良好国内与国际大环境。政府的经贸研究机构应当定期收集、整理、发布国外对中国贸易救济的最新动态，研究主要贸易对象对中国出口贸易的影响与壁垒形态，及时采取预防措施⁽¹³⁾。

出口秩序混乱是导致低价出口的主要原因。中国自改革开放以来，特别是加入WTO后，外贸经营权进一步放开，外贸体制改革不断深入，扩大了各部门、地方和企业的出口经营权，调动了出口的积极性。但是，在扩大外贸经营权的同时，由于未能及时地加强对出口的宏观调控，以至于出现出口企业对内高价抢购、对外低价竞销的恶性竞争局面。这种情况不仅造成生产要素的大量浪费，而且使经济利益转移，同时引发了进口国对中国采取反倾销或反补贴等措施。因此，我们必须加强对外贸企业的宏观管理，加大整治出口贸易经营秩序的力度，设置合理、有效的出口经营机制，并对出口市场的进入严格把关，建立严格的外贸企业年审制度。对外贸企业进行动态考核，防止那些不具备出口能力的企业滥竽充数。根据国际市场行情，对出口产品的价格、数量、品种和市场实施有效的调控，以防止出口产品倾销现象的发生。

6.10.3　加快国内经济结构调整和体制改革

（一）适当增加第三产业的比重

世界服务贸易占总体贸易的比重是20%左右，而中国的服务贸易只占中国总体贸易10%左右，明显低于世界平均水平。贸易救济更多的是发生在货物贸易领域，中国适当提升服务贸易的比重也是应对贸易救济的对策之一。为此应该适当发展国内第三产业，加大第三产业在GDP中的比重。

中国经济规模很大，增长速度很快，但是结构不太合理，服务业所占比重过低，导致过分依赖制造业，制造业的出口又与其他发展中国家具有很强的竞争性。以2008年为例，国内生产总值335 353亿元，比上年增长8.7%。分产业看，第一产业增加值35 477亿元，增长4.2%；第二产业增加值156 958亿元，增长9.5%；第三产业增加值142 918亿元，增长8.9%。第一产业增加值占国内生产总值的比重为10.6%，比上年下降0.1个百分点；第二产业增加值比重为46.8%，下降0.7个百分点；第三产业增加值比重为42.6%，上升0.8个百分点。

第三产业比重仍然偏低说明中国经济结构的调整还需继续，作为一个发展中大国，已经有能力和技术实力去进行经济结构的调整和产业升级，如果仍然以就业为借口，人为地拖延这一转变进程，那么遭遇其他发展中国家的贸易救济将会更多。导致中国未来的出口环境更加困难。

(www.chuimin.cn)

图6.10　2009年中国经济结构（三次产业占GDP比重）

数据来源：国家统计局

（二）适当调控工业产能，引导合理增长

中国工业产能增长迅猛，高于GDP平均增速，如此高的产能国内市场无法消化，对外部市场的依赖加大。2009年规模以上工业中，除成品糖、房间空气调节器、原油等个别产品产量小幅回落外，其余大幅增长，最高增速达到85.2%（液晶电视机），在金融危机仍然蔓延的背景下，如此高的产能很容易在出口的时候引发价格和贸易摩擦问题，尤其是有同类竞争产品的发展中国家，很容易采用贸易救济手段保护国内工业。

表6.3　2009年中国主要工业产品产量及其增长速度

续表

数据来源：国家统计局

因此，为了避免对国外市场造成冲击，中国在国内生产时就应该适当调控工业产能，引导合理增长。这样既避免了贸易救济，又可以实现经济效益与环境和社会效益的有效统一，不至于过分地浪费资源和损害环境，补贴国外的消费者，反而频繁遭遇贸易救济。

（三）市场经济体制继续深入推进

目前，国外许多对中国进行反倾销或反补贴的借口之一，就是中国政府对企业经营管理进行干预和控制，并对企业进行了WTO规则所不允许的补贴，尽管中国已经对传统的计划经济体制进行了改革，某些部门或某些地区的经济自由度、市场开放度甚至已经超过某些所谓市场经济国家。但在其它部门中，政府对企业的干预仍然存在，真正的现代企业制度仍然没有建立，所制定的法律法规还没有完全执行，企业仍然受到政府不同程度的控制。因此，只有进行深层次的经济体制改革，减少政府对企业的干预和控制，建立真正的市场经济体制，摘掉“非市场经济国家”帽子，才能使其他WTO成员取消对中国的一些歧视性规定。6.10.4　政府沟通使企业更好应诉

在反倾销诉讼发生后，中国各级政府主管部门和驻外商务机构，应通过官方机构，表示对案件的深切关心，要鼓励企业积极应诉，不仅要在国内做好动员和组织，也应在和对方政府沟通方面多做努力，以减少企业在应诉方面出现不必要的疏漏。对企业进行积极的指导和必要的干预，积极同国外政府交涉，为中国出口企业创造有利的贸易环境，在反倾销诉讼中帮助企业应诉。

6.10.5　充分利用WTO争端解决机制，牵制发展中国家的贸易救济行动

中国自入世以来牵涉进WTO争端解决机制的案子共有11件，其中只有1件是与发展中成员的贸易争端（墨西哥），这并不是说明发展中成员针对中国的贸易救济少，主要是因为尽管发展中成员频繁对中国采取贸易救济措施，挑起贸易救济，而中国奉行的是尽量减少争端的对策，出于政治、外交等利益的考虑，没有将发展中成员对中国发起的以“两反两保”为主要方式的贸易保护诉诸WTO。只是默默的忍受来自发展中成员的贸易保护压力。

中国应该改变过去被动的状态，适当利用WTO争端解决机制，将印度、土耳其以及南非等发起贸易救济的主要国家诉诸WTO，这样一方面可以通过WTO机制解决争端，促使这些发展中成员的贸易救济法律法规更加规范化，消除贸易救济的法律隐患；另一方面也可以通过争端解决的程序，合理地拖延时间，为国内企业的出口调整提供缓冲期。

中国与发达成员的贸易争端已经开始利用WTO争端解决机制，与发展中成员的贸易争端还没有充分利用WTO争端解决机制，可以预见未来在WTO争端解决机制内的贸易救济案件会大大增加，中国可以借助与发展中成员的贸易争端积累经验，为中国经贸长远发展提供法律人才储备。为未来成为名副其实的贸易强国做准备（因为贸易强国大都是贸易救济最多的国家）。充分利用WTO争端解决机制化解中国面临的贸易救济困境，已经是迫在眉睫的战略任务了。

关于利用WTO争端解决机制应对发展中国家发起的贸易救济这一问题，国内已经有很多学者提出了建议，例如徐泉（2007）指出关于发展中成员对中国实施反倾销的问题，可以直接依靠WTO的DSU（《关于争端解决规则与程序的谅解》）直接予以解决。重点突破以印度等国为首的主要贸易救济发起国的国内法律制度的不完善之处，遏制其对中国反倾销的势头和所凭借的国内法依据。要敢于在WTO体制下打“规则战”，充分享受WTO规则赋予中国的正当合法权利，维护国家的经济权益。与部分发展中成员相比，中国在国际贸易救济的应诉方面缺乏专门法律人才是影响维护权利的因素之一。WTO的实践证明，缺乏法律人才，特别是普通法专业人才、法律专业知识和资金是发展中国家在争端解决中一直处于劣势的一个极其重要的原因。印度目前成为WTO中启动贸易救济措施最多的成员之一，与其拥有一支懂WTO规则，并能在实践运用方面得心应手的专门化队伍不无关系⁽¹⁴⁾。中国已是世贸组织成员，应该采取适当的“对等歧视措施”来保护国内产业。在对外经济交往中，要充分合理地运用世贸组织的具体制度和相关规则，来维护中国的正当权益。一方面政府应充分利用WTO成员的身份，积极参与反倾销协议的修改与制定。真正改变中国只参与竞赛而无力影响扭曲的“游戏规则”的被动局面。从根本上防止某些国家在少数利益集团下利用现行不合理的反倾销规则，滥用反倾销手段损害中国正当的利益。另一方面也要利用现有的世贸组织规则和争端解决机制处理反倾销纠纷。