南非贸易救济体系分析：发展中国家措施研究

2.8　南非贸易救济体系分析

2.8.1　政府主管机构：贸易和工业部

贸易和工业部（Department of Trade and Industry，DTI）（中文简称贸工部）的宗旨是：与私人部门一起维护健康的工业环境，创造相互竞争的国内贸易条件，促进出口，尤其是制成品出口，推动国际贸易的发展，创造良好的投资环境，吸引外国投资，保护消费者的利益。

贸工部的职能是：制定国家贸易发展规划，制定国内市场竞争规则；了解消费者兴趣，引导国内贸易发展方向；制定工业发展规划和投资鼓励政策，支持制造业投资；汇总出口信息，制定出口鼓励政策，制定出口信贷和再保险计划；制定吸引外资的优惠政策，同时制定对外投资计划；对外进行经贸谈判，签订双边和多边贸易协定；联络各省的经济发展机构，协调各省之间的贸易和投资关系。

南非贸工部主要内设机构简况如下：

南非贸工部设有一位部长，一位副部长，一位总司长，共设有11个司，一个管理办公室。其中：

（1）外贸关系司（Foreign Trade Relations）。主要负责双边和多边贸易关系，负责参与多边和双边贸易谈判，草签多边和双边贸易协定。

（2）非洲贸易关系司（Africa Trade Relations）。主要负责与非洲国家间的贸易关系。

（3）出口和投资促进司（Exportand Investment Promotion）。主要负责制定出口和对外投资的统计、调查以及制定有关的鼓励政策。

（4）商业管理监督和消费者服务司（Business Regulation and Consumer Services）。主要负责为一些特殊行业，如赌博、彩票和酒的经营制定规定，发放许可；对南非的公司制定规则；管理专利和商标，管理有关消费者事务。

（5）工业和技术促进司（Industrial and Technology Promotion）。主要负责工业政策分析和制定发展战略；协调各省的研究与发展计划；制定有关标准；制定技术促进计划和政策。

（6）进出口管理办公室。该办公室根据贸工部长签署的进出口商品管理目录，负责发放进出口许可证。

2.8.2　主要商会

南非商会主要有：约翰内斯堡工商总会、南非矿业商会、南非汽车工业出口理事会、南非全国汽车制造商协会、伊丽莎白港地区工商会、祖鲁兰商会、南非亚非协会等。

2.8.3　南非反倾销法律与制度

（一）南非有关反倾销的法律

南非共和国的反倾销法是根据关贸总协定和WTO反倾销协议以及该协议下的专门委员会通过的决定制定的，因此在立法和实践方面大量援引其中的相关规定。南非反倾销法主要由三部分组成：（1）1986年9月24日开始实施的《关税与贸易署法》（简称BTT法）。WTO所有有关倾销和补贴的条款在这部法中体现。该法曾于1991年和1995年经两次修订，其成果为《1991年第60号文件：贸易和产业委员会修订法》和《1995年第39号文件：关税和贸易委员会修订法》。上述法律和修正法主要是关于关税与贸易署的建立及与此相关的问题。1995年《南非贸工部国际贸易管理委员会修订法案》除了将倾销的定义作了修改使其与关贸总协定中的定义更加一致外，并没有对法规和制度作任何改动，因此被认为仅仅是一项过渡措施，并沿用至今。2003年1月，南非总统签署《国际贸易管理法》，同年7月15日国际贸易管理委员会依法成立，取代原关税与贸易署，以增进服务功能，使南非反倾销做法更符合WTO规范。《国际贸易管理法》的主要内容是：建立国际贸易管理委员会；规定了国际贸易管理委员会的职能及其规范程序；规定了《南部非洲关税同盟协定》中某些内容在南非的执行；在该协定的框架内，规定了继续执行的对进出口货物的管制以及关税调整等。2003年11月18日，南非国际贸易管理委员会颁布了《反倾销条例》，第一次对反倾销做出明确具体的规定。该条例主要参考了欧盟和美国的反倾销立法，共68条，分4个部分，分别是“定义”、“总则”、“程序”和“复审”。（2）《1964年第91号文件：关税和国内税法》。该法是关于关税和国内税法与附加税的征收，及对某些特定产品的进出口和生产加工的禁止和管制和与上述内容有关的规定。该法及其修订法中只有部分内容属反倾销法范畴。（3）《关税与贸易署指南（1995）》。该指南虽不具有正式的法律效力，但其中对反倾销实体方面的明确规定具有重要的参考意义和可操作性，是之后反倾销立法的重要基础。

（二）南非反倾销程序法及其实施特点

南非反倾销程序法主要包括反倾销调查机构和反倾销诉讼程序。

1.调查机构

贸易工业部下属的关税与贸易署是南非进行反倾销和反补贴调查的机构，须向贸工部部长提交调查报告并提出征税建议，由海关配合征收反倾销税。与美国反倾销法律中关于倾销和产业损害调查分别由美国商务部国际贸易署和国际贸易委员会进行不同，南非倾销与损害的调查均由关税与贸易署负责。南非贸工部国际贸易管理委员会同时扮演“检察官”和“法官”的角色，既要负责查明企业是否存在倾销，又要秉持客观公正的执法原则。所以，取得贸工部和南非贸工部国际贸易管理委员会的支持对案件的判决至关重要，尤其是与开始执政的黑人政权取得谅解沟通将是关键所在。

南非贸工部国际贸易管理委员会可自行对在南非或向南非进行倾销的案件进行调查，同时，在有协议授权的时候，可以对在南部非洲关税同盟（SACU）内或向其进行倾销的案件进行调查。税贸局也可以根据贸工部长的指示，对其他任何影响或可能影响南非贸易和工业的事件进行调查，同时，在有协议授权的时候，可以在SACU内进行调查。

南非贸工部国际贸易管理委员会成员的任期不超过五年，具体年限由总统任命时确定。南非贸工部国际贸易管理委员会出席会议的法定人数为不少于全体成员数的三分之一，且不得少于三人。委员会的决定应由出席会议的成员的多数通过有效。如果赞同和反对双方的票数相等，由主席投决定票。

2003年7月15日，根据新通过的《国际贸易管理法》，南非国际贸易管理委员会（简称ITAC）取代原税贸署正式成立，成为南非主管反倾销的调查机构。ITAC是南非贸工部的一个司局级单位，共有8名委员，其主席直接由总统提名并任命。其职能除了继续处理南部非洲关税同盟地区的反倾销和反补贴案件外，还负责进出口管理、许可证管理、关税体制改革、产业优惠政策的管理和监督，并有权要求当地进出口商提供其商业活动的信息。

2.诉讼程序

根据南非反倾销法，一旦南非生产商认为国外同业竞争者对南倾销并造成实质损害，他们就可以提出反倾销申诉。南非的反倾销诉讼程序并不像美国那样复杂，它包括申请程序、立案程序、调查程序、初裁程序、终裁程序、征税程序和复审程序。

（1）申请程序

委员会对主张的不公平贸易行为的存在、程度和影响的调查，可根据国内产业或其代表提出的书面申请而展开。

该申请应包括以下证据材料：倾销产品的存在；有关产业的实质损害或实质损害的威胁，或国内某一产业新建的障碍；所主张的不公平贸易行为和实质损害、实质损害威胁或障碍关系。如果只有申请而无有关证据，则调查无法开展。

（2）立案程序

南非贸工部国际贸易管理委员会在收到反倾销申请后，审查申请人所提供证据的准确性，并根据证据是否充分决定是否启动调查。

如果南非贸工部国际贸易管理委员会决定立案，应在政府公报上发表一通告，同时通知有关的出口国政府和已知的有关当事方，并向有关的当事方提供相关的调查问卷。问卷发出第7天视为送达，一般要求30天内完成并回复。如30天期限届满后没有收到答复，委员会可基于现有的材料做出初裁和调查结论。如果在30天内以书面形式提出合理请求，南非贸工部国际贸易管理委员会可以考虑将期限最多延长14天。没有按照要求的格式或方式回复的问卷被视为无效。整个调查过程必须在1年内完成。任何情况下最长也不得超过18个月。

（3）调查程序

①问卷调查：南非贸工部国际贸易管理委员会的调查人员应召集非正式会议，以让有关方面能书面提供与倾销主张有关的证据材料。与倾销调查有关的所有当事方，都应被给予以书面形式提供其认为与调查有关的证据材料的机会。受调查产品的工业用户和零售条件出售产品的代表性消费者组织，也应有机会提供其认为与倾销、损害或因果关系调查有关的信息材料。

调查过程中，向南非贸工部国际贸易管理委员会提交的所有证据材料，除属机密情况外，都应依有关方面的请求予以提供。如果有关方面提供材料时主张其机密性质，但未被接受且没有附送非机密性摘要，则对此材料不予考虑。

②实地核查：如果南非贸工部国际贸易管理委员会认为必要，在接到各方面回复后和得到出口商、生厂商和有关国家政府同意的情况下，对出口商和／或进口商进行现场调查。如果申请人或国内生厂商是以其他关税同盟成员国为基础，或依据其他成员国政府的请求，南非贸工部国际贸易管理委员会应和有关关税同盟国政府进行协商。没有为南非贸工部国际贸易管理委员会官员进行核实提供方便的一方提供的材料被视为无效。

（4）初裁程序(www.chuimin.cn)

如认为确实存在倾销行为，南非贸工部国际贸易管理委员会在开始调查60天后经贸工部同意进行初裁并采取临时措施，由海关征收临时反倾销税；临时措施的实施不得超过4个月，在有当局授权和占被控商品出口额主要份额出口商的要求下，最多延长到6个月。

（5）终裁程序

南非贸工部国际贸易管理委员会在决定进行终裁后的12～18个月内，经贸工部同意后，由海关征收反倾销税。

（6）征税程序

①临时征税程序：在调查过程中，如果南非贸工部国际贸易管理委员会认为有必要采取紧急措施，以阻止实质损害的发生，其可以随时要求关税和国内税监察官在政府公报上发布通告，对受调查的产品征收临时税。南非贸工部国际贸易管理委员会只有在做出初步调查结论，并有较充分证据证明倾销和实质损害／实质损害威胁存在并且二者存在因果关系才能提出上述要求。该临时税应以保证金的形式，在产品进口用于国内消费时予以支付，数额相当于从临时税开始实施之日起该产品可能被溯及征收的反倾销税。南非贸工部国际贸易管理委员会在任何情况下，都应审查所征收的临时税以使其低于倾销幅度，只要能消除损害或损害威胁即可。临时措施有效期为6个月。如果出口商提出请求或有关方面在结束调查中造成迟延，南非贸工部国际贸易管理委员会可要求关税和国内税监察官延长该期限三个月。如果该临时措施期限届满前，未决定征收反倾销税，则征收的临时税应予退还。如果有关产品被征收的临时税超过被溯及征收的反倾销税，则差额应予退还；如果低于被溯及征收的反倾销税，差额不予补缴。如果南非贸工部国际贸易管理委员会要求关税和国内税监察官征收临时税，其应向有关当事方提供关于此情况的报告，并给予他们30天时间以发表意见。

②反倾销税征收程序：反倾销税的征收，适用的税率及反倾销税征收的条件应符合《1986年关税和贸易委员会法》的规定和贸工部部长的要求。反倾销税的征收期限从对有关产品征收临时税之日起，如果对有关产品适用反倾销税，则该产品的所有人，应于不迟于把其产品全部或部分从关税和国内保税仓库移出运进关境内的时间内向审计官提交与产品有关的发票和其他文件。

如果关税和国内税监察官根据有关产品的进口情况和进口数量，认为该产品的进口属于一般贸易目的正常进口，则可以免除该产品的反倾销税。财政部长可以发布公告，修改反倾销税的征收事宜，并可以根据贸工部部长的要求，随时发布公告，撤销或降低反倾销税，溯及或非溯及性征收反倾销税。

（7）价格承诺

如果调查过程中，受反倾销调查的出口商作出价格承诺，自愿停止倾销行为，委员会将考虑该承诺，并向部长提交建议书，建议终止或继续进行调查。部长的决定应在政府公报上公报，并通知有关方面。如果出口商不能遵守其价格承诺，委员会有权建议立即从违反承诺之日起征收反倾销税。

（8）复审程序

根据WTO中“日落条款”的规定，反倾销税在征收5年后自动取消，需进行复审以确定是否延长。出口商在其产品被征收反倾销税后，出口商本人、生产国或出口国代表或有关任何其他个人和组织可以在反倾销税被执行12个月后，对反倾销税的实施情况要求进行复审。南非贸工部国际贸易管理委员会在对请求进行初步调查后确定复审的请求是否合理。南非贸工部国际贸易管理委员会也可以随时自主地决定对征收反倾销税进行复审。

（三）南非反倾销实体法及其特点

南非反倾销实体法在《关税与贸易委员会指南（1995）》和2002年《国际贸易管理法案》中有所规定。实体法的主要内容是征收反倾销税的条件、征收反倾销税、中止协议和反规避措施等。

1.国内产业和同盟内产业

WTO《反倾销协议》第4条第3款有关“同盟内产业”的规定如下：“如两个或两个以上国家已根据GATT1994第24条第8款（a）项达到具有单一统一市场特征的一体化水平，则整个一体化地区的产业应被视为第1款所指的国内产业。”《反倾销协议》第2条第6款规定：“同类产品应理解为一种相同的产品，这种产品或者与被调查产品在各个方面完全相同，或者虽然不是完全一样，但具有与被调查产品非常相似的特征。”

美国反倾销法规定国内产业的实质是同类产品的全部国内生产商，或者总产量占国内同类产品总产量主要部分的生产商。这里的“主要部分”是一个比较宽松的标准，在实践中具有很大的灵活性。欧盟反倾销规则第5条第4款规定，申诉方以一国内产业名义提起申诉，至少应得到其产量和占共同体同类产品50%的份额的生产商的支持。如果声明支持该申诉的共同体生产商不足共同体产业同类产品总产量的25%，调查就不得展开。

南非《关税与贸易委员会指南（1995）》对国内产业的规定与WTO《反倾销协议》中的规定相同，指“相同的国内全体生产者或其产量占该产品国内生产量的大部分的生产者。如果生产商与出口商或进口商有关联关系或其本身即为涉案产品的进口商，则国内产业不包括该生产者。”南非一般采用五条标准来确认同类产品：（1）原材料；（2）外观特征；（3）海关分类；（4）制造工艺；（5）顾客需求和最终使用。

2.倾销的确定

南非于1995年8月31日通过的《南非贸工部国际贸易管理委员会修订法案》对倾销的定义作了修改，使其与关贸总协定更加一致。南非《关税与贸易委员会指南（1995）》第2条规定：“倾销是指产品以低于其正常价值的价格出口到南非或南部非洲关税同盟。”WTO《反倾销协议》倾销的定义为：“如一产品自一国出口至另一国的出口价格低于在正常贸易过程中出口国供消费的同类产品的可比价格，即以低于正常价值的价格进入另一国，则该产品被视为倾销。”《反倾销协议》对于“正常价值”没有给出严格的法律定义。

在《南非贸工部国际贸易管理委员会修订法案》产生以前，南非没有出口价格的确定方法，但现行法律已经弥补了这一缺口，规定出口价格指产品出口销售所实际支付或应付的价格，扣除所有税收、折扣及实际支付且直接与销售有关的减让。如果没有上述出口价格或虽有类似价格但情况表明出口商和进口商或第三方存在关联或补偿安排，或发现因其他原因，实际支付或应付的出口价格不可靠，则出口价格应以该进口产品首次转售给某一独立买主的价格为基础；或若无上述进口条件的转售，以任何其他合理的价格为基础加以确定。

1995年南非《关税与贸易委员会修正法》第1条对正常价值做出的解释是：（a）在出口国或原产国用于国内消费的同类产品在正常贸易过程中的实际支付或应付的可比价格；（b）如果没有第一种情况的可比价格，正常价值指同类产品在正常贸易过程中出口到任意第三国的最高可比价格；（c）或者由原产国产品的生产成本构成加上合理的销售成本及利润来计算，倘若在每个案件中销售条款、税收差异及其他影响价格可比性的差别可以做出适当的宽限。《国际贸易管理法案》第32节第2款（b）中也有类似规定，并且还规定：国际贸易管理委员会在审查反倾销申请时，如果认为由于出口国或原产国政府的干涉导致被调查产品的正常价值不是按照自由市场原则决定，则国际贸易管理委员会可以按照第三国或替代国的正常价值来确定该产品的正常价值。

3.非市场经济地位与替代国的选择

关贸总协定把“全部或大体上全部由国家垄断贸易并由国家规定国内价格的国家”视为“非市场经济国家”。WTO《反倾销协议》并没有对非市场经济及替代国标准有任何规定。欧美的市场经济标准则非常严格。

在20世纪90年代的反倾销案件中，南非一直视中国为非市场经济国家，仅允许中国企业单独申请市场经济地位。在确定是否存在政府干涉及如何确定某国是否为市场经济国家这一关键问题上，南非法律却并没有任何规定，在实际操作中也没有任何公开的确定性标准或依据，这使得南非反倾销调查当局拥有很大的自由裁量权，导致裁决的随意性。不同于美国和欧盟都定有明确的市场经济国家标准，南非选择替代国的标准也十分模糊，没有具体规定。凡愿与南非政府合作，愿意提供资料的出口商所在的第三国都可作为替代国。在以往的案例中，南非就曾采用过美国、西班牙、津巴布韦、德国等国作为替代国。经过中国政府的积极努力，南非政府终于在2004年6月29日宣布承认中国的市场经济地位。

南非《关税贸易署法案》第1条第2款关于替代国有如下规定：“通常情况下，替代国的选择由申诉方提议。如果调查涉及其他市场经济国家，其中的一个国家将被选作替代国，原因是出于信息获得的便利和控制成本的需要。如果不同意申诉方建议的替代国，被诉方须向南非贸工部国际贸易管理委员会说明理由。如果不同意申诉方建议的替代国，被诉方还须提出一个其认为合适的替代国并说明理由。此外，被诉方还须提名一家其建议的替代国的企业并提供其联系方式，且该企业必须表示愿意合作。替代国价格是指在确定来自非市场经济国家产品的正常价值时，进口国不采用出口国生产者的实际成本，而是选择一个属于市场经济体制的第三国生产的同类产品的成本或售价来计算其正常价值。替代国价格是进口国主管当局确定非市场经济国家产品正常价值的首选，只有当选择替代国遇到困难或者类似产品在任何一个市场经济国家都不生产而无法寻找时，才采用结构价格来确定产品的正常价值。

4.产业损害的确定

WTO《反倾销协议》第3条第1款规定，“损害的确定应建立在确实证据和对以下两项内容客观评价的基础之上：一是倾销数量和倾销对国内市场同类产品价格的影响；二是进口产品对国内相似产品生产商的影响。”

南非《关税与贸易委员会指南（1995）》第6条、第7条和第8条规定：“损害包括实质损害或实质损害威胁，或实质阻碍国内某一产业的建立。实质损害的认定包括评估与国内产业现状有关的所有经济因素和指标。包括销售量、利润、市场份额、生产能力、投资收益、生产能力利用率等方面的下降，影响国内价格的因素，倾销幅度的大小，对现金流量、库存、就业、工资、增长和筹资能力的实际或潜在的负面影响。对实质损害威胁的认定必须是可以预见且迫在眉睫的。对国内产业实质阻碍的认定，是以该拟建立的产业能在关税同盟成员国市场已确立的价格的相同水平上开展竞争为条件，即使该价格是通过倾销产品的进口建立的。如果国外出口商是在新建的国内产业把其产品投放市场后降低其产品的价格，且又发现不公平的国际贸易行为而又满足对此采取措施的条件，则可对此采取行动，以弥补已确立的市场价格与降低后的价格的差额。”

南非关税与贸易署在确定实质性损害或实质性损害威胁时，一般考虑以下因素：

（1）产量、销售额、市场份额、利润、资本报酬、生产率和生产能力利用率等的事实上和潜在的变化。

（2）对现金流、股票、就业机会、工资、公司成长以及融资能力等方面的事实和潜在影响。

5.因果关系的确定

南非贸工部国际贸易管理委员会在确定倾销与损害间的因果关系时，对诸如出口价格、推定出口价格、正常价值、实质损害、实质性损害威胁等的认定，具有很大的随意性，并赋予执法者极大的自由裁量权。

南非贸工部国际贸易管理委员会主要考虑以下情况：从所有国家的相关进口数量、现存关税和优惠措施；上述进口及其价格对国内市场的影响；政治因素的影响；经济状况；劳工问题；罢工；产品质量和品种；交货期限；生产技术的使用；生产因素的利用率和与生产、营销和财政有关的产业政策。

图2.1　南非反倾销程序