WTO两反两保的比较分析：发展中国家贸易救济措施研究

2.4　WTO“两反两保”的比较分析

WTO的成立，极大地促进了贸易的自由化，传统的贸易保护手段，如配额、许可证以及双边协议或自愿限制协议等以数量控制进口的手段，或被禁止或被大大弱化。而WTO成员间经济发展水平不可能完全一致，各成员进出口贸易发展不平衡，成员之间的贸易分工也存在不同，这些必然导致不公平贸易行为的发生。因此，各成员为维护本国经济和产业的安全，维护就业和市场的秩序，就不得不援用WTO允许使用的手段来控制进口。

反倾销、反补贴和保障措施这三大贸易救济措施是在国际贸易自由化的同时，各成员用来保护自己的一个合法工具（其中，针对保障措施，就广义而言，除一般保障措施外还包括特别保障措施）。贸易救济措施具有一定的贸易保护色彩，被人们称为调节贸易自由化的安全阀，同时它又是推进贸易自由化进程的重要保障，因为如果没有这些贸易救济措施，实行关税减让和削减数量限制的进口成员就会担心无法抵御由此可能导致的进口冲击，不能更大胆地推进贸易自由化。可以说，在国际贸易自由化进程中三大贸易救济措施有着双重作用。

表2.1　中清楚地反映了这三种贸易救济措施之间的区别和联系，但并不全面，下面分别介绍三者的相同点和差异之处。

表2.1　WTO反倾销、反补贴和保障措施制度的对比

续表

资料来源：根据WTO官方网站及王云飞的论文资料整理⁽¹⁴⁾。

2.4.1　反倾销、反补贴与保障措施三者的相同点

（一）措施的实施条件都是已构成对国内产业损害或损害的威胁

采取反倾销和反补贴措施的条件之一是对一国内产业造成“实质损害（material injury）”，“实质损害威胁”或对此类产业建立的“实质阻碍（material retardation）”，而采取保障措施的条件之一是对一国内产业造成“严重损害（serious injury）或严重损害威胁”。可见，在要求对国内产业造成损害或损害的威胁方面，保障措施与反倾销和反补贴是一致的。

（二）措施的实施都要求进口数量的增加为起因

在确定损害构成的判定依据方面，三者都考虑到进口产品数量是否显著增加。采取反倾销和反补贴措施的条件之一是：调查机关应考虑倾销进口产品或补贴进口产品的数量是否大幅增加，不管这种增加是相对的或是绝对的；采取保障措施的条件之一是进口产品数量的急剧增加，包括绝对增加和相对增加两种情况。

（三）措施的实施都要求损害和进口之间存在因果关系

采取保障措施、反倾销和反补贴措施都要求必须证明进口产品与国内产业损害之间存在因果关系。反倾销的损害是由有关进口产品的倾销造成的，同时规定当局应对所拥有的全部相关证据进行审查，如果因倾销进口产品之外的其他已知因素造成的产业损害，则不得归咎于倾销进口产品。保障措施的损害是由于有关产品的进口数量增加引起的，如果进口数量增加之外的因素正在同时对国内产业造成损害，则此类损害不得同时归咎于进口数量增加。

（四）三种措施都是WTO体制下所允许的保护国内产业的行政措施

保障措施和反补贴、反倾销措施都由进口国政府经济贸易主管机构负责立案、调查、裁决和实施，这是在国内产业受到损害的情况下针对进口产品可以采用的贸易救济方式，是WTO体制下所允许的保护国内产业的行政措施，其根本目的都是限制进口，保护国内产业，建立起符合本国利益的国内的“国际市场竟争”秩序。

（五）案件均由国内相关产业因受到损害提出申请立案调查，对申请者要求基本相同

对于三者的立案和发起调查，《反倾销协议》、《补贴与反补贴措施协议》、《保障措施协议》有着相似的规定，一般情况下，是由协议所界定的受到影响的国内产业或者其代表提出书面申请而开始；在特殊情况下，主管当局在没有接到书面要求的情况下也可以决定开始调查。

2.4.2　反倾销、反补贴与保障措施三者的差异

反倾销、反补贴和保障措施均为临时性的贸易救济措施，是世贸组织认定和许可的贸易保护措施，具有形式合法、易于实施的特点，能够有效地把国外产品排斥出本国市场，于是被越来越多的国家在实践中使用。但是它们并不完全相同，在应用中又需要不同的条件。

（一）针对的行为、对象及性质不同

反倾销和反补贴措施是根据WTO所倡导的公平贸易原则确立的，主要目的是为了遏止不公平竞争，意图维护公平的竞争秩序；无论是倾销还是补贴，都属于不公平竞争行为，而且这种竞争都属于不公平价格行为，即通过不正当的价格进行竞争。而保障措施则不论公平与否，甚至可以针对公平的贸易行为。反倾销、反补贴因针对的是不公平贸易行为，故有惩罚性或报复性，而保障措施在必要的程度和限度内实施（每一成员只有在防止或补救严重损害并便利调整所必需的限度内实施保障措施），因此不具惩罚性或报复性。

反倾销与进口产品倾销相对应，针对的是实施进口产品倾销的个别企业或国家；反补贴与进口产品补贴相关，针对的是给予进口产品补贴的国家（地区）政府；反倾销和反补贴针对的都是不公平的贸易行为，两者在“工业”及“相似产品”的定义、损害及因果关系的证明标准以及诉讼程序上基本相同。但反倾销要证明企业存在倾销行为，而反补贴必须证明政府补贴的存在。而WTO成员对一种产品实施保障措施时应遵循非歧视原则，即不考虑进口产品的来源，对所有国家一视同仁（非选择性原则允许有限的例外），它与进口产品大量增加相联系，必须在非歧视原则的基础上公平地适用于所有其他成员，不得区别进口产品的来源。

（二）三者之间关于调查的比较

1.调查对象的差异

反倾销调查的对象是进口产品的倾销事实、损害程度及其因果关系，包括倾销进口产品的数量、倾销幅度、倾销对国内市场同类产品价格的影响、倾销产品的市场份额等；反补贴调查的对象是进口产品的补贴状况，即补贴产品的数量、补贴幅度、补贴进口产品对国内同类产品价格的影响、补贴产品的市场占有率和补贴对国内产业的损害和损害程度。

2.损害程度的差异

在实施反倾销或反补贴措施时，只要调查认定倾销或补贴是造成进口国相关产业遭受实质损害（material injury）或实质损害威胁的原因之一，即可采取相应的措施；而保障措施要求的损害程度则要严格一些，进口增长必须造成了国内产业的严重损害（serious injury）或严重损害威胁。

3.调查程序的差异(www.chuimin.cn)

在实施反倾销或反补贴措施时，成员要求履行相应的通知义务，但在通知的时间要求、内容要求等方面相对宽松；而实施保障措施则较严格，主要体现在通知义务和磋商等方面，它要求拟实施保障措施的成员方应该将采取的行动立即通知保障措施委员会，在实施保障措施前还要和利益相关的出口方进行磋商，以期达成谅解。⁽¹⁵⁾

（三）三者之间关于实施的比较

1.实施范围的差异

反倾销和反补贴措施带有歧视性，针对特定成员的特定出口产品，即那些倾销产品或受补贴出口的产品；而保障措施是非歧视性的，适用于本地区内急剧增长对本国（地区）产业造成损害或损害威胁的所有进口产品，不分国别，只针对产品不针对其来源。所以，保障措施实施的范围更广。

2.实施的判断依据不同

保障措施实施的标准：成员只有确定正在进口至其领土的某一产品的数量与国内生产相比绝对或相对增加，且对生产同类或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁，即损害系完全由进口造成，方可对该产品实施保障措施。可见，保障措施以数量为判断依据，而反倾销以价格为判断依据：一国的产品出口到其它国家时的价格低于正常价值就是倾销行为。在反倾销和反补贴的调查中，在“国内产业”（domestic industry）及“同类产品”（like product）的定义，损害的确定，因果关系（causal link）的证明标准等方面，两者基本上相同。同时，受损害成员所采用的救济措施亦大致相同。

3.措施的差异

反倾销和反补贴最终采取的措施，通常都是一种抵消性的特别进口关税（反倾销税和反补贴税），以弥补国内产业损害为限。如果调查结果认为存在倾销则进口方可以征收反倾销税或要求出口商作出价格承诺，不再进行倾销。若存在补贴，进口方一方面可以征收反补贴关税，另一方面出口方做出取消补贴的承诺：其一是出口商修改价格，其二是出口方政府同意取消补贴。在保障制度中，进口方可以提高关税也可以实行进口数量限制或采用关税配额形式，对产品进口的限制也比反倾销和反补贴严格，保障措施的结果是限制某种产品的进口量，或调整关税，或完全撤销最初做出的关税减让，其限度是限于防止、补救严重损害并便利调整国内产业所必要的范围内。

在具体运用方面，反倾销比反补贴具有更强的可操作性，因为补贴分为禁止性补贴、可申诉性补贴和不可申诉补贴，而政府给予补贴往往存在隐蔽性，很难区分补贴为哪一种，这给反补贴申诉增加了难度。因而在实践操作中，各国普遍更多地使用反倾销保护措施。

4.实施期限的差异

反倾销和反补贴的临时措施都不超过4个月，终裁确定的反倾销和反补贴的实施期不超过5年，特殊情况可适当延长，其取消和继续维持主要以是否仍存在倾销或补贴为前提，只要条件具备可以不断使用。而保障措施实施的临时措施期限不超过200天，终裁确定的保障措施期限一般不超过4年，如需以保障措施防止损害或救济受损害的产业，或有证据表明该产业正在进行调整，则可延长实施期限，但全部实施期限不得超过8年。若对同一产品再次使用保障措施，中间应有一段不使用的间隔期，间隔期至少为2年。

5.补偿或报复的差异

因为反倾销和反补贴措施是针对不公平的竞争行为，所以根本不存在对出口方利益补偿问题，出口方也没有行使报复的权利；而在实施保障措施的情况下，权益受损的出口方有权要求贸易补偿，若双方不能达成补偿协议，则利益受损的出口方有权实行实质水平的对等报复，对于进口商来讲，这是一项相当大的代价，再加上其非歧视性，实施保障措施的代价相当昂贵，因此，一般国家不敢轻易采取保障措施。

（四）损害程度的认定不同

《反倾销协议》所确定的损害分为3种情况，即进口方生产同类产品的产业受到的实质损害（material injury）、进口方生产同类产品的产业受到的实质损害威胁和进口方建立生产同类产品的产业受到的实质阻碍，此处的实质损害是指对进口方国内生产同类产品的产业造成的实质性的重大损害。

《补贴与反补贴措施协议》所确定的损害是指对一国内产业的实质损害、对一国内产业的实质损害威胁或对此类产业建立的实质阻碍，与倾销损害的概念非常相似。二者突出的都是实质损害，且实质损害是原因之一。反倾销和反补贴所规定的损害程度较轻。

与反倾销或反补贴措施要求的“实质损害（material injury）”相比，实施保障措施的条件更为严格，它要求必须造成“严重损害（serious injury）或严重损害的威胁”，损害程度是严重到非采取措施不足以修复的，损害是直接原因。据《保障措施协议》第4条“严重损害或严重损害威胁的确定”，“严重损害（serious injury）”指对一国国内产业状况的重大全面损害；“严重损害威胁”是指符合保障措施实施条件的明显迫近的严重损害，而且对其判定是基于事实，而非推测。可见，《反倾销协定》与《补贴与反补贴措施协议》的实质损害程度比《保障措施协议》中严重损害程度低。⁽¹⁶⁾

（五）损害危及的产业范围不同

《保障措施协议》强调：必须危及整个产业，而反倾销和反补贴针对的损害范围相比而言较小。

（六）损害与进口增加之间的因果关系认定上不同（causal link）

《保障措施协议》要求国内产业所受的严重损害必须完全是由进口增加所引起的。严重损害或严重损害威胁与进口数量增加之间存在逻辑上的联系，从而排除了进口增加之外的其它因素（其它因素可能包括消费者的喜好、国内产业结构调整出现的失误、技术的改变等）。《保障措施协议》要求认定损害具有直接影响，相对而言反倾销和反补贴对于损害的评估和确认的难度较低，约束较宽。

（七）三种措施的使用难度和频率不同⁽¹⁷⁾

反倾销由于具有形式合法、易于实施、能够有效排斥外国产品的进口且不易招致报复等特点，被许多国家视为保护本国国内工业部门利益的最佳方法而被频繁地使用。相比之下，由于补贴的形式多种多样，很多补贴的隐蔽性很强，很难收集到充分的证据和资料，加上补贴是政府行为，采取反补贴措施很容易招致他国的报复，故反补贴措施的使用频率要低得多。而保障措施的实施应符合的条件比前二者更为严格，尤其是它的非歧视性要求和补偿要求，使得它的使用频率相对较低。

另外，在“非市场经济地位”适用上，反倾销和反补贴存在差异，反倾销针对“非市场经济地位”时往往援引苛刻的替代国价格，高估倾销幅度，从而取到更有效的保护效果。正因如此，以美国和欧盟为代表的发达国家对运用反倾销措施限制来自中国等发展中国家的进口产品而乐此不疲。但反补贴在“非市场经济地位”问题的适用上目前还存在争议。但这并不表明反补贴措施就一定不适用“非市场经济地位”，西方国家之所以避免反补贴对上述国家的适用是因为他们认为在这些国家不存在所谓的“市场”，无法划清企业财产和政府补贴之间的界限。然而，一旦西方国家认为“非市场经济地位”或其中的某一工业已经存在“市场”，则反补贴仍可以适用于这些国家的出口产品。

（八）对发展中国家的待遇不同

三者都有对发展中成员的优惠安排，比较而言，《反倾销协议》的规定最为简单模糊，该协议第15条规定：在适用反倾销措施时，发达成员对发展中成员的特殊情况应给予“特别考虑”，在征收反倾销税会影响发展中成员根本利益的情况下，实施之前应尽力寻求“建设性补救的可能性（possibilities of constructive remedies）”。

《补贴与反补贴协议》对发展中成员的问题规定得最为详细，主要规定了三方面的特殊待遇：一是延长取消禁止性补贴的过渡期。最不发达成员和人均国民生产总值不足1000美元的成员，可以无限期地保留出口补贴措施，其他发展中成员有8年的过渡期，即在2003年前取消被禁止的出口补贴；最不发达成员必须在2003年前取消进口替代补贴，其他发展中成员最后期限是2000年；二是放宽适用可诉补贴纪律。根据第6条第1款做出的有关补贴可能会造成损害的推定，不适用于发展中成员给予的可诉补贴，举证责任在这种情况下由起诉方承担，对于不属于第6条第1款范围内的可诉补贴不能以“严重侵害”为理由采取措施；三是微量补贴规则。如果一项补贴被认定代表产品价值的2%，则针对这一发展中国家产品的反补贴措施必须停止，对最不发达成员，人均收入低于1 000美元的成员及那些不到允许使用8年时间就提前取消补贴的成员，微量补贴的水平为3%，补贴产品占进口市场不足4%，反补贴措施也必须停止，但如果低于4%的发展中国家加在一起超过进口成员国内市场份额的9%，则反补贴措施可以继续使用。《保障措施协议》对发展中成员的利益也作了较充分的规定，主要有三方面的优惠待遇：一是最低豁免权。协议第9条第1款规定，如果来源于一个发展中成员的进口占进口成员该产品的进口总量不足3%，则进口成员不能对该发展中成员的产品实施保障措施，但如果来自一个以上发展中成员的该产品的进口总和超过进口成员该产品进口总量的9%，则进口成员可以采取保障措施；二是更长的实施期限。发展中成员实施同一保障措施的最长期限可以达到10年；三是更低的再次适用限制。发展中成员在针对同一产品适用保障措施的频度方面享有优惠，发展中成员只要拟实施的再次保障措施与前次保障措施之间间隔等于前次保障措施实施期限的一半，且该时间间隔至少2年的情况下，就可以再次实施保障措施。

保障措施、反倾销和反补贴措施是保护成员国内产业的三大主要手段，它们之间既有形式上和实施方式上的相似，也存在非常重要的不同，故在援引时应当注意加以区别。

从目前情况来看，中国出口产品遭受的反倾销调查有增无减；保障措施及特殊保障措施案件频发；而从反补贴案件的出现可以看出，贸易救济正从以企业为主体的微观经济层面开始逐步向宏观经济、政策和制度层面发展。可以说中国已经进入贸易救济多发期，在未来相当长的时期内这是无法回避的事实，中国产业发展的外部环境将更加严峻。

在今后一个时期内，反倾销、特殊保障措施仍将是中国面临的贸易救济的主要形式。中国是世界被反倾销诉讼最多的国家，受到的损害也最大。然而，根据中国的入世承诺，中国将面临15年非市场经济国家的待遇，因此WTO成员有权否认中国出口企业是在市场经济体制下运作的。中国很有可能仍因其对中国产品实行的非市场待遇和世贸组织相关规定的不完善而面临更为严重的反倾销。另外，一些WTO成员已经相继完成了对中国出口产品实施“特别保障条款”的国内立法，大幅度降低了立案标准，为大规模运用这一控制机制完成了准备工作，这种长达12年的“特别保障条款”将是中国面临的巨大潜在威胁。尽管当今世界贸易政策的总趋势是贸易自由化，但贸易保护主义的威胁依然存在，各国政府在国内利益集团的压力之下经常采取贸易限制措施。中国企业应该熟悉WTO规则，积极利用WTO争端解决机制来遏止他国对中国滥用贸易救济措施。