多方参与者共享的利益机制

7.4　多方参与者利益共享机制

7.4.1　“西电东送”的组织协调及实施机构

国家层面建立了“西电东送”的组织协调机制及实施机构。国务院将“西电东送”作为西部大开发的重要组成部分，并成立《西部大开发办公室》。原国家计委组织协调，统筹审批和安排各项目的建设，并协同国家有关部门制订相应政策措施。原国家计委主持协调，四省(区)参与支持，形成共同开发西南电力资源，跨省(区)高压大电网由国家投资建设、国家电力公司南方电网电力输送任务的多方合作格局。首先省(区)间的政府签订协议。省(区)间的电力公司与国家电力公司南方电网签订售电合同。四省(区)政府及有关部门定期或不定期会晤沟通。国家电力公司成立“西电东送”协调办公室。云南省成立了“西电东送”协调办公室。云南省成立了“西电东送”领导小组和工作机构、筹建机构，以确保各项目的前期工作和工程建设如期进行。贵州省成立了“西电东送”工程和电煤基地建设协调领导小组，加强具体领导，及时协调解决工程实施过程中出现的困难和问题。

7.4.2　中央政府的态度

“西电东送”被中央政府作为西部开发战略的重要组成部分，是整个南方地区资源优化配置、拉动西部经济发展、促进东部地区经济可持续发展的重要举措。在全面落实科学发展观，贯彻落实全国节能减排政策的过程中。中央政府明确了“西电东送”的调整电力结构，优化电源布局，保证电力工业健康发展等节能降耗的主要任务和目标。

7.4.3　四省(区)政府的行动策略

1．达成共识

云南、贵州、广西作为输出区希望从“西电东送”工程中获得经济发展的动力，脱贫治富，将资源优势转化成经济优势，广东作为输入区则希望通过“西电东送”缓解电力紧缺的矛盾。四省(区)出于各自发展需要达成共识:

①以优化南方地区资源配置的高度，建立长期共存共荣的发展关系。

②积极支持“厂网分开”的改革，开放电力市场，打破省际间的市的市场壁垒，促进各省(区)的经济发展。

③各方电力公司高度重视政府间签订的送电协议，并以此为基础，抓紧签订具有法律效力的购售电合同，严格执行，以保证各方的合法利益。

④保证向广东送电的电能质量，承诺按广东电力系统的负荷曲线送电。

⑤各方遵循市场规律、价值规律，以不高于广东省新建电厂的电价为基础进行送电，以达到各方盈利。

⑥充分发挥电网通道能力，合理分配通道容量。

⑦全力加快“西电东送”项目建设，保证各项目如期投产，保证按协议中的送电规模送电。

2．购电协议和安排

国家层面、省(区)间的落实了相关协议并采取了相应的制度安排。2000年国家加大实施“西电东送”的力度，计划2005年向广东送电10000兆瓦。2000年7月原国家计委组织召开南方四省(区)“西电东送”协调会议，2000年8月1日广东省与贵州省签署两省政府间的《黔电送粤》协议书。同年8月3日广东省与云南省签署《云电送粤》协议书。贵州、云南省分别确保在2001—2005年的送电规模。广东省在“十五”规划中优先考虑《黔电送粤》、《云电送粤》协议书中的送电规模。广东、贵州、云南三方均表示确保黔电、云电在广东的落地电价在广东市场上具有竞争力。三方协议:黔电送粤、云电送粤的电源点和输电通道建设项目要列入国家“西电东送”的总体规划，在国家“西电东送”战略方针的指导下进行。

在省际送电协议的指导下，2001年7月云南电力集团有限公司就2001年7月1日至12月31日“云电送粤”的电力、电量、电价、过网费及计量等问题签订了《关于售购和输送电能合同》。2001年7月26日贵州省电力公司、广东省电力集团公司、国家电力公司南方公司也签订了同样的《售购和输送电能合同》。2001年7月26日广东省电力集团公司与国家电力公司南方公司签订《购售电能合同》。这三份合同的主要焦点在于确定了电价在负荷高峰时段，云南省与贵州省售电方向购电方在规定的负荷特性曲线内的电量，结算电价为每千瓦时0.32元(含税过网费和线损)。国家电力公司南方公司向广东送电在规定的负荷特性曲线内的电量，结算电价为每千瓦时0.3011元(含税、过网费)。低谷电量的结算电价为每千瓦时0.12元(含税、过网费)。

从广东能源依赖导致的风险角度考虑，要提高经济运行安全性，必须关注这几大宗能源的交易数量、价格方面的波动。由于油品相对煤炭更依赖国外市场，煤炭、电力主要来自国内其他地区。所以，油品的不可控风险较之煤炭和电力更大。

再比较煤炭和电力。从价格方面说，2004年国家发改委发布了《关于建立煤电价格联动机制的意见的通知》，该措施不仅有助于缓解以前由“市场煤、计划电”导致的煤电冲突，更重要的是，将煤炭和电力的价格波动捆绑在一起了。文件规定原则上不少于6个月为一个煤电价格联动周期。若周期内平均煤价比前一周期变化幅度达到或超过5%，则调整电价;如果变化幅度比前一个周期不到5%则累计到下一周期计算，直到累计变化幅度达到或超过5%，才进行电价调整。由此规定得出火电和煤炭的价格风险是相似的。但从能源供给方式看，购买煤和购买电力的交易方式是不同的。对于广东而言，过去各个发电厂购买煤是分散的的企业微观市场行为，发电企业分散的购买行为则使广东省丧失了作为一个整体参与谈判的优势。而“西电东送”后，购买电的交易包括南方电网公司在内的四省(区)政府间的协商谈判行为。如果说能否保证购买到煤是微观企业在市场中通过市场行为达到的结果，那么能否购到足够的电、以何种价格达成交易则主要是地方政府间博弈的结果。广东在“西电东送”实施后其能源交易的优势地位得到了强化。同时，作为电力投资的主要参与者，也固化了广东在谈判中的资本强势地位，最终确保广东的利益最大化。广东省作为买方在电力市场供需中具有更大的话语权。因此“西电东送”对于输入区广东得到的能源效应是显著的。

实施“西电东送”面临的最大制约因素在于市场，四省(区)之间电力市场存在贸易壁垒。“西电东送”的顺利实施必须有赖于市场经济的完善，必须充分利用市场机制的基础性配置作用，建立健全项目实施的法律制度保障。包括:一要消除省(区)间贸易壁垒，建设公开、竞争、有序的区域电力市场，为实现“西电东送”创造体制条件;二是深化电价改革，建立科学合理的电价形成机制，为“西电东送”创造经济条件;三要降低西电的成本，提高电价的竞争力，至少不能高于东部地区自身的最高上网电价，这是“西电东送”的市场条件;四是四省(区)之间签订的电力交易协议要严格按照法律执行，营造诚信营商环境，这是“西电东送”的法律条件。

作为跨区域能源工程，“西电东送”的实施还必须借助政府的引导协调。政府应加强宏观调控，在税收、信贷政策方面给予优惠，使东部地区为西部电力开发腾出一定规模的市场空间。

新古典学派的需求理论认为能源总价格水平较其它价格有增长时必然会降低能源消费，同样，如果一种燃料的价格相对增长必然趋向于减少此种能源的能源市场上所占的份额。哈尔福森(R.Halvosen)运用时间序列数据估测美国48个州从1961年到1969年期间居民用电的长期价格弹性区间在－1.0至于0.21之间，显示了能源价格对能源资源配置有重要影响，对于决定能源消费形式与水平也有重要影响。能源价格对消费部门的能源总用量和各种能源资源的分配比例有强烈影响，能源相对价格的变化影响消费者所作的选择，消费者行为研究表明对较高价格能源的最初反应是不改动设备而减少消费量，以后，则设法去寻找能源供应与设备的最佳结合，即节能设备;再发展下去就是进行工艺革新，提高能源利用率或使用价格较低的代用能源。

本研究通过扩展了这一经济学需求理论，提出:能源价格不仅影响能源配置结构与效率，还应作为保护生态环境的一种经济手段。

7.4.4　参与者分享“西电东送”的综合效益

实践证明，“西电东送”产生了经济社会效益，尤其是能源、环境效益。西电在广东电力系统中担负腰荷和部分峰荷的重要作用，令多方参与者都得到了实惠。根据电力电量平衡结果，2005年云南全年送出1614兆瓦，贵州全年送出3819兆瓦，广西全年送出621兆瓦，三省(区)共送出6054兆瓦，相应广东省2005年缺电9455兆瓦，扣除三峡供电3000兆瓦，需要西南三省(区)供电6455兆瓦，因此西南三省(区)送广东的电力，基本满足广东的需求。2005年外区送电通道，输送能力1100兆瓦，南方电网“西电东送”通道能力7400兆瓦，输送能力稳定可靠。“西电东送”电价为0.30—0.32元/千瓦时，而广东平均上网电价为0.494元/千瓦时。对于未来电价的发展趋势，贵州省政府表示在2005年以前贵州电网外销电价不高于0.25元/千瓦时，广西自治区政府表示新建水电站按现有的过网费计算，预计送广东电网的价格约为0.25元/千瓦时。因此，西电电价在广东具有较强的竞争力。

通过“西电东送”的实施，既实现了东西部地区双赢的目标，也形成了经济发展与环境保护双赢的局面。对于输入区广东而言，“西电东送”有效缓解了广东电力供需矛盾，改善了广东的环境质量。广东经济的快速发展主要依赖能源，在其电源结构中主要以煤电和油电为主。燃煤发电产生的二氧化硫对大气造成了严重污染。“西电东送”为广东提供洁净、价廉、质优、可靠的电力，对于解决广东能源紧缺、改善广东环境质量具有十分重要的意义。

对于输出区西部云南、贵州、广西三省而言，“西电东送”把西部资源优势转变为经济优势，拉动了当地投资、增加了居民、企业、政府的收入，有效促进了当地的经济发展。“西电东送”能源空间配置效应的实证研究结果表明，珠江流域“西电东送”是西部上游贫困地区、下游发达地区以及电网建设、输配电运营商南方电网实现三赢格局的成功典范。“西电东送”是解决我国资源分布、能源空间产销不平衡的重要途径，对于平衡东西部发展，有重要战略意义。(www.chuimin.cn)

7.4.5　参与者的利益平衡是能源可持续合作的保障

如果说资源互补性与经济水平发展的差异性是“西电东送”能源配置的前提条件，那么可持续的能源配置动力基础则是多方参与者的利益分享机制，即参与者中央政府、四省(区)都能从“西电东送”中实现各自的目标，分享到经济效益、社会效益、能源效益、环境效益。

参与“西电东送”的利益相关者有以下四类:

1．政府:中央政府、西电输出区地方政府、西电输入区地方政府。西电输出区地方政府与国家在水电资源产权和收益权上的关系影响到二者在水电租金税费的分配。西电输入区地方政府是“西电东送”的受益者。

2．企业:投资者、电力企业、运营商。目前有国家或地方政府、区域内的投资商、区域外的投资商、外资等多种渠道。“西电东送”中，水电开发主要由五大投资集团控制，他们的投资动力源于水电站开发中的丰厚利润。

3．电力用户:输出区及输入区电力用户。

4．居民:水库移民、库区上游居民、移民迁徙地居民。

在“西电东送”中，上述相关利益者围绕水电租金、电价、电力市场规模、生态补偿等利益分配问题进行长期的博弈。其中受“西电东送”的居民处于弱势地位。

1．中央政府在与地方政府、企业间的博弈中居主导地位

目前中国尚未制定水电开发的权利金制度。电力企业交纳的增值税为17%，不能用于还贷，需要全额缴纳。相比之下，火电由于有煤炭和燃油的增值税作抵扣，实际火电税负为11%，中国增值税为“生产型”增值税，水电建设的固定资产的支出及折旧均不允许扣除，水电相对火电失去一定市场竞争力。西部水电开发没有享受到一定的税收优惠，在政府尤其是中央政府与地方政府及电力企业的博弈中，水电是国家的重要税源，水电开发利益由国家与地方政府分享。

表7－6　中央和地方所占生产税比例　　(单位:%)

Tab.7－6　central and local share of the production tax ratio

资料来源:国家统计局，2005

云南、贵州省内的电力行业创造100元的工业增加值，有20多元以生产税的形式被政府部门分割走，形成政府部门的收入。来自电力行业的政府部门收入又分成中央政府收入和地方政府收入两部分。表7－6显示:中央和贵州政府所占生产税比例分别为30.51%、69.49%，贵州省地方财政收入分割得多一些，云南略少，原因是贵州省增值税的比重较低一些。

2．输入区用电方买垄断，输出区发电方居不利地位

在跨区域输电项目中，广东是西电的最大市场，处于买方垄断地位，电力交易价格受广东用电方主导，在电力的区际贸易中，输出区发电方处于不利地位。西电在广东的落地价目前为0.34元/千瓦时，广东境内平均上网电价为0.40元/千瓦时，西电相对于广东平均上网电价偏低，实质上是将本应属于输出区的水电环境租金转移到了西电输入区广东，降低了广东经济成本。

广东境内的电力用户分享到实惠，实施西电以来，广东省内电价不断下降，但最大受益者是掌握垄断利润的广东电网。贵州曾提出要与广东分享西电与广东上网电价价差利润，但广东没有同意。

云南、贵州、广西三省均将电力能源产业作为今后的支柱产业，存在产业同质化、恶性竞争的隐患。

广东为防止出现发电方寡头垄断的情形，即云南、贵州、广西三省(区)结成同盟，在广东能源紧缺、又无其他优质清洁能源替代西电时，通过控制电价来争取谈判有利地位，为了保障自身能源安全，广东近年来也规划自建更多成本昂贵的核电、火电、油电等，损害了广东经济运行效率。

3．输入区、输出区环境效应的喜乐不均

值得关注的是“西电东送”的电价问题是否公平合理一直以来被人忽略。“西电东送”作为跨区域在大型企业工期程，引发了区域间能源空间流动关系，经济利益关系格局的重新调整，区域间环境利益关系也凸现暴露出来，当前西电电价形成机制是造成区域间环境利益分配原则扭曲的关键原因所在。

随着西部大开发的深入，西部电力输出区发展也将面临电力紧缺问题，如何通过科学合理的电价机制来实现多元目标下不同利益主体(东西部)协调发展将成为维持“西电东送”长久共赢格局的重要思路。当前西部的电价根据电力供需市场变化已有所提高。但一直以来，西电电价仍采用固定的行政审批电价，沿袭传统电价管理方式，由国家发改委来核定批准。这将不利于市场机制的作用发挥，电价不能反映真实市场供需变化，也不能充分体现资源环境的价值。为使能源空间配置可持续进行下去，有效促进东西部地区的协调发展，应充分运用政府和市场的手段，通过界定资源价值、环境成本，对“西电东送”环境损失生态破坏进行作价评估，把西部牺牲的环境成本折入电价，形成科学合理的西电电价新机制。建立区际生态环境补偿机制，协调环境利益关系。

4．输入区、输出区电力供需的动态风险性

考虑到未来四省电力需求动态变化的风险，能源合作的可持续性

更需要关注西电电价机制中的合理性。按照南方电网“西电东送”容量规划，“十二五”期间，云南、贵州和广西将继续加大向广东的送电容量。预测到2015年，南方电网西电送广东容量在2010年的基础上，增加8100兆瓦，总规模将达到22680兆瓦。

广东省是我国经济发展最快并最具实力的地区之一，电力市场需求旺盛，未来电力市场空间巨大。而随着西部大开发的不断深入，西部地区电力需求也将成为影响东西部电力供求关系的一大变数，未来将会出现电力供不应求，西部的资源优势将日益突显。未来由市场供需变化引起的上网电价的波动将促进环境资源价值充分体现在西电价格的形成机制中。只有关照到“西电东送”多方受益主体的利益，方能形成发达地区与西部欠发达地区以及电网运营商三方可持续共赢的格局。