西电东送在地理视角下的综合效应

6.5　“西电东送”的社会效应

“西电东送”社会效应主要包括就业拉动、体制效应以及水库移民效应等三个方面内容。由于体制效应以及水库移民效应这两项指标涉及的问题较复杂，指标难以量化，囿于数据来源有限，将体制效应以及水库移民效应确定为定性指标，不做定量分析。

6.5.1　就业拉动效应

据统计资料(云南省统计局，2009;贵州省统计局，2007;广西壮族自治区统计局，2009)显示，云南电力行业从业人员变化情况是: 2001年、2002年均为6.8万人，2007年为7.45万人，2008年为7.74万人。贵州电力行业2003年时为5.96万人，2005年为6.53万人。广西2001年电力行业从业人员为8.5万人，2007年为7.15万人。三省区电力行业历年来的从业人员变动不大，说明电力行业对就业的直接拉动不明显。主要原因在于电力行业占全社会从业人员比重较小。2001年云南社会总从业人数为2295.4万人，其中电力行业从业人员为6.8万人，占比不足0.3%。贵州省社会总从业人数为在2000年时为1866万人，2003年时增长到2145万人，其中电力行业从业人员为5.96万人，占比为0.27%。

三省区电力行业从业人员增长速度不大、占全社会从业人数的比重也不大。电力行业对就业的影响主要是通过对其他行业的拉动带动就业需求从而带动全社会就业。全社会从业人员的人数显著增加。云南社会总从业人数由2001年的2295.4万人增长为2008年为2638.4万人，增长率为14.9%。贵州全社会总从业人数由2000年的1866.23增长到2005年的2220万人，增长率为18.9%。

6.5.2　体制效应

“西电东送”作为一个牵涉多元利益主体的能源经济项目，其立项、实施开展的进程以及改革的方向会对输出区的经济体制产生深远影响。电力行业体制改革、电价形成机制都将推动市场化进程，有关是否由市场决定电价、西电交易数量、资本决定电源建设项目的空间布局等争论，对于重新定位市场与政府角色，实现政府职能转变有积极作用。

在国家煤炭行业体制改革的背景下，贵州省打破传统管理模式，加大体制和机制创新力度。改变只依靠省内煤矿企业，排斥省外煤矿企业进驻的思维定势，引进优强企业，煤炭行业投资主体多元化。“西电东送”实施以来，贵州省由过去省内4家煤炭企业独立开发转型为国有大中型骨干煤矿企业和民间实力雄厚的其它所有制企业联营开发的格局(贵州省政府，2004)，通过体制和机制创新，贵州省煤炭工业规范化、规模化得到了提升了。煤电联营模式催生了大中型骨干矿井的新建设了。

6.5.3　水库移民效应

水电开发项目有明显的经济效益，在开发利用自然资源造福人类方面有着积极作用，但同时也产生了移民安置、人口就业、生活水平保持、文化历史资源保存、民族宗教纷争等一系列社会问题。

水电开发项目中的移民问题事关可持续发展、社会公平。珠江流域“西电东送”的是主体是水电，占71%，水库移民问题是西是东送产生的重要社会效应之一。相对对体制效应这种抽象模糊的概念，水库移民问题是现实具体的，相对于就业拉动效应，水库移民引发的一系列问题更为错综复杂，涉及面广，要妥善解决矛盾冲突是一持久的系统工程。而水库移民及其相关群体大多属文化程度不高的弱势群体，对政策的认知关注度不高，缺乏利益诉求表达渠道。因此，本研究对水库移民效应给予重点关注，在分析“西电东送”移民构成的基础上，着重研究水电开发对水库移民等相关风险承担者的影响，试图通过分析水库工程建设对移民、原居住民、下游村民的不利影响，提示“西电东送”可能引发的不公平等社会隐患，从而间接对“西电东送”水库移民效应进行定性评估。针对水库工程建设引发的国际争论及达成的共识，提出妥善解决水库移民问题的对策。

1．水库移民问题与可持续发展、社会公平

水电开发项目中的水库建设不可避免地会造成土地淹没与人口迁移，导致一定区域范围内社区结构的解体与重组。根据世界银行统计(胡兴球、赵楠，2008)，全世界300多座大型水库建设形成平均每年400万水库移民。在1960—1990年的30年间，约有2000万人以上的人口因修建水库而被迫迁移。据不完全统计，在过去的50多年中，中国由于大规模水利水电工程建设而产生的水库移民多达1500万，规模巨大的三峡工程所产生的移民将近120万。移民生活生产安置投资占工程总投资的比例也在不断加大，在大部分水电工程中已占40%，有的甚至超过70%(朱东凯、施国庆、张彬，2005)。如何作好移民安置工作避免造成人口的贫困化，当地生态恶化，事关可持续发展与社会公平。

2．“西电东送”产生的移民总量及构成

作为“西电东送”珠江流域的输出区云南、贵州，水电开发是区域电源建设的重要组成部分，通常水库移民多居住在偏远山区，搬迁安置区的自然资源条件也比较恶劣，水库移民受教育文化水平所限，其在移民之后的若干年内生活将面临困难。工程受惠区远离工程建设区，形成部分人群受益、工程建设区人群利益受损的不公平现象。

“西电东送”在实施过程中产生了云南移民45万，贵州移民30万(陈秀山，2005)。云南贵州地区修建水电站淹没区多为边远偏僻的贫困区或少数民族居住区，这些区域自然资源匮乏，环境容量低，生态脆弱，移民安置途径少，移民教育水平低，自愈能力差，社会生产力恢复慢。云南省南涧县与凤庆县交界的澜沧江中游河段与支流黑惠江交汇后下游1500米处的小湾水电站，系澜沧江中下游河段规划八个梯级的中第二级。小湾水电站移民安置涉及大理、临沧、保山3个地(州、市) 11个县(区)，水库淹没面积172.16平方公里，淹没耕地55678亩，淹没各类房屋47.7万平方米，移民人数36153人，涉及水平年(2009)的移民安置人口41243人，其中外迁安置人口达11431人，征地移民安置静态投资达25.07亿元，是云南省水电建设史上移民人口最大的、移民投资最大的移民工程。在2005年10月底完成1032米高程以下涉及人口移民安置，2010年12月底前完成1032—1240米高程部分，到2012年8月底完成全部征地移民安置工作。

图6－7　构皮滩水电站摄影: CFP

(图片来源:王燕京，2009)

Fig.6－7　Goupitan Hydropower Station

“西电东送”是国家西部大开发的战略工程，国家、各级政府重视移民工作，上述案例中的移民并没有因搬迁而失去土地、降低生活水平，相反搬迁还提供了致富机会，带动农业经济发展，借此机会，山区村民的生活条件还有所改善。其主要原因在于构建了水电开发的分享机制，从水电收益中提取一部分资金用于妥协安置水库移民，平息了社会矛盾。

表6－31　云贵“西电东送”主要电站淹没面积和移民统计

Tab.6－31　The main power station flooding area and migration statistics of“West-to-East electricity transmission”in Yunnan and Guizhou

数据来源:(陈秀山，2007)

3．水电工程的潜在社会影响

妥善安置“西电东送”水电工程产生的移民事关社会稳定。迄今为止虽然没有发生过恶劣的群体起诉信访事件，但并不意味着水库移民问题的全部解决。事实上，水电工程会影响甚至改变以下三类群体的生产生活方式:从库区迁出的移民、安置区的原住居民、下游地区居民。移民在失去赖以生存的土地后面临重新择业的压力，离开熟悉的社区环境在搬迁中普遍存在移民心态不稳现象，建设水库大坝对当地少数民族文化都会带来不同程度的破坏。

(1)对水库移民的影响持久深远

一般来说，水电工程经历几个阶段(方长荣，2002;王景福，2006)迁移的初始期(第1—2年)，大型水电工程规划建设周期长，库区社会经济的发展在迁移前几年会减缓甚至停止下来，迁移前就不可避免地影响着库区村民的生活水平，平均收入水平一般都会下降。正式迁移后，水库移民要承受离开故乡及适应新环境的巨大压力，包括经济上、生理上、心理上的诸多压力。水库移民失去原有土地，从原来成熟居住区向两岸山地丘陵搬迁，出现住房难、交通难、饮水难、上学难、就医难、就业难等问题。当所得到安置补偿费用完后，生活面临困难。多数移民缺乏对新环境的认同感和适应能力，留恋过去故乡的生活方式。

安置区新社区形成阶段(第3—10年)，迁移后造成的社会文化损失，失去家园、社会解体、多数人身心受到损害，加之生活环境一时间难以改善、生活水平降低、会产生普遍的失落、抱怨、责备，这种负面心理又将强化这种客观上的损害。移民文化生活的恢复重建相当重要。一般在移民后第3年开始，移民开始正视新的环境，基本适应安置区的生活和生产方式，不再依靠政府补贴，自身经济发展实现良性循环。开始与当地社会进行接触交融。

移民的第二代出生成长与当地完全无差异地融合(第10—20年)，多数移民政策只考虑到移民头几年的生活情况，对移民的第二代缺少关注。当前移民规划中实行以就业换取土地的政策，缓解了耕地减少的压力，但又产生移民下一代就业问题。土地的使用权可以付给下一代，就业岗位则不能，移民在教育程度、职业技能、创业资金拥有量及人际关系上往往不能和本地人相竞争。因此只有当移民的第二代成长起来，在就业、土地等资源分配上与当地居民具有等同竞争力时，移民与当地居民完全融合才得以真正实现。移民工作的持久性、艰巨性也体现在这里。(www.chuimin.cn)

图6－8　在“西电东送”所经之处贵州黔东南榕县调研

(图片来源:李飏，2009)

Fig.6－8　Research on Rong County of Southeast region of Guizhou of“West-to-East electricity transmission”

(2)挤占安置区的原住居民的生活资源

移民安置区内的耕地、牧地、水源等自然资源以及就业机会等社会资源不可避免地被移民占用，排斥了原住居民的利益。当安置区资源有限时，资源竞争压力会在移民与原居住人口之间产生冲突矛盾。非洲赞比西河上的卡里巴水库工程移民人口数量超过了安置区卢西图的当地人口数量，安置区区原住民认为移民抢占了地盘，要求移民归还土地。加纳克蓬水库工程的移民与安置区原住民因土地及村长选举分歧而发生纠纷，移民要选举自己的村长，认为土地是政府给的，不关本地人的事，最后双方演变成武力冲突。珠江流域“西电东送”段地处高原，多山地、丘陵，土地资源稀缺，本研究实地考察了贵州毕节、云南，据当地干部介绍，移民与原住民之间的矛盾主要来自对资源的争夺，因农业耕地、灌溉用水、生活饮用水供应等资源占有引发的矛盾纠纷从移民进入安置区伊始就会出现，时有发生。

图6－9　作者在了解云南安置区村民收入情况

(图片来源:李飏，2002)

Fig.6－9　Surveying the income of the villager resettlement areas in Yunnan Province

(3)对下游村民的生存威胁

水库对河流径流量的调节会造成下游水田和水产环境萎缩，依靠种植、养殖业为生的下游村民会因收入减少而趋于贫困化。依赖渔业资源的下游村民被迫选择新的就业路径。跨流域的引水式电站造成河段失水和时段性断流，使下游、蓄用水和灌溉水受到影响。水库蓄水使水体重金属及化学污染增加，在鱼体内富积，对下游人口的身体健康造成影响。

水库蓄水后，库岸地下水位会显著抬高，使岩层含水量由不饱和变为饱和，内部应力及物理、化学性质发生变化，凝聚力抗剪力下降，在水位升降和风浪冲蚀作用下，出现库岸失稳、坍塌(吴良林等，2008)。水库库岸稳定性关系到航运、大坝以及水库周边城镇建设、企业和人民生命财产。世界上由滑坡导致的水库水坝致命性灾难发生在意大利瓦依昂水库。国内黄河中游托克托至龙口河段的万家寨水利枢纽工程在蓄水后第二年即1999年，开始发生库岸坍塌，到今还未稳定，毁损的耕地达数百顷。在中国，发生库岸失稳坍塌严重的水库多为库岸为黄土的水库，但这并不意味着珠江流域上“西电东送”的大型水库不会发生坍塌。

(4)水电工程改变自然景观，造成当地历史文化资源流失

图6－10　珠江上游消失的古镇

(图片来源:李飏，2002)

Fig.6－10　Disappeared ancient town in Pearl River Delta

水电工程的兴建使原有的河流型景观变为湖泊景观，蓄水后局部山体变成岛。对历史文化遗产也可能造成影响。水库淹没历史遗迹、考古场所、风景名胜，水电工程导致的地下水位变化、水环境变化、施工震动、水库可能引发的地震等都会对考古建筑、古代遗址、遗迹造成不同程度的破坏，开发水库令地下水位下降最终导致使考古址的地基坍塌，水电工程使空气湿度增加从而加速遗迹腐蚀等。水库建设还可能损伤无形的文化遗产，随着当地移民社会的解体，移民迁移到新的安置区后，人口数量被分散，在渐渐融入当地社区后，许多文化观念、历史传承、价值认同、口传身授、心灵记忆、民间知识将会失传(钟声宏，2008)。尤其是“西电东送”珠江流域段是少数民族居住区，其特有的宗教信仰习俗若保护不当将遭受到冲击、遗失。

4．水库建设引发的国际争论及达成的共识

随着大型水库、电站的建设快速发展，其负面效应日益突显。有关水库生态影响的理论实践研究的日益深入，国际社会对仅仅追求水库电站经济利益的做法开始反思，引发了世界范围的水库建设的争论。其焦点在于两点:(1)水库大坝对河流的流量、水资源的使用权的归属问题，一条河流上兴建多座大型引水水坝，导致上游、中游、下游之间在分水问题上关系趋于紧张。(2)水库建设形成的移民在背井离乡的过程中，是否面临生计问题、是否会遗失瓦解当地习俗?

1997年世界银行和自然保护联盟的支持下，国际社会就大型水电站水坝建设的有关问题召开了第一次专题研讨会，呼吁成立“世界水坝委员会”，研究评审大型水坝的综合利弊。2000年完成了题为《水坝与发展——新的决策框架》的“全球审议报告”，这是世界上第一份针对水坝在达到促进发展方面的成功与失败经验的世界性综合性的独立评估报告。报告从经济、环境、社会等方面得出了崭新的结论，达成共识:肯定水库大坝为人类发展作出的贡献，人类从工程建设中获得了可能的经济利益。同时也付出了不可接受的、不必要的环境、社会、经济的巨大代价。应将不适宜的项目淘汰在早期，从而提高真正意义上的综合效益，做到水资源、环境、经济与社会的协调发展(王景福，2006)。

5．妥善解决水电工程移民问题的对策

(1)引入公众参与机制，化解不同利益团体的矛盾冲突

公众参与是推进环境保护的巨大动力，通过召开由不同区域、不同专业背景、相关利益关系的代表出席的听证会，听取来自政府决策执行者、专业机构、社会公众、水库移民、安置区的原居住者、下游村民等不同利益集团的意见。对工程开发风险可能的承受者要给予特别关注，保证其及时的知情权，对之应进行需求调查。让工程项目的相关人群及时了解项目的环境影响评价信息，通过正常法律渠道表达合理愿望，使各方利益诉求都得到公开呈现。建立公众参与机制，有利于了解公众对水工程项目的认识、评价及建议，是寻求解决利益与意见冲突的重要途径。发挥公众监督作用是维护公众利益的重要决策依据。保证水电工程最大发挥综合长远效益。解决水库移民问题的基本原则是共享工程效益，鉴于水库移为工程项目做出的各种难以量化的显性、隐性损失，如以往社会支撑网络的缺失、心理精神代价等，应从工程收益中提取资金用于对水库移民和安置区原住民的生活生产给予扶持，实现社会公平。

(2)采取库岸稳固措施，减少对库区周边村民的威胁

大型水库的坍塌、淤积、库盘沉降，可能毁坏良田，水库、渠道、坝基和绕坝渗流，可能引起库边或下游土地的浸没、沼泽化、盐渍化、边坡失稳(吴良林、等，2008)。针对水库环境地质不利影响，通过水电工程措施、植物措施来加强库岸稳定性。对水库塌岸区的土质库岸进行修建浆砌石重力挡墙、铅丝石笼、浆砌石护坡处理，岩石体边坡失稳区可采用特长锚杆对边坡进行加固处理。植物措施包括对水库周边防护林、水土保持林来保护库岸、涵养水源。

(3)清点调查文化资源的，保证考古保护工作与工程建设相衔接

对工程区的社会结构、风俗习惯、文化遗产进行调查研究，对有形的文化遗产采取转移保护的方法，库区附近的古建筑遗址应视工程情况采取加固地基、防腐、防震措施。对于无形文化遗产应建立档案，列出急需抢救的重点有代表意义的遗产项目，通过正规和非正规教育途径、法律手段、经济办法来传承无形文化遗产。