公共服务民营化及政府管理方式

四、转变政府管理方式

城市人民政府负责本行政区域内特许经营权的授予工作。各城市市政公用行业主管部门由当地政府授权代表城市政府负责特许经营的具体管理工作，并行使授权方相关权利，承担授权方相关责任。

市政公用行业主管部门要进一步转变管理方式，从直接管理转变为宏观管理，从管行业转变为管市场，从对企业负责转变为对公众负责、对社会负责。

市政公用行业主管部门的主要职责是认真贯彻国家有关法律法规，制定行业发展政策、规划和建设计划；制定市政公用行业的市场规则，创造公开、公平的市场竞争环境；加强市场监管，规范市场行为；对进入市政公用行业的企业资格和市场行为、产品和服务质量、企业履行合同的情况进行监督；对市场行为不规范、产品和服务质量不达标和违反特许经营合同规定的企业进行处罚。

市政公用产品和服务价格由政府审定和监管。应在充分考虑资源的合理配置和保证社会公共利益的前提下，遵循市场经济规律，根据行业平均成本并兼顾企业合理利润来确定市政公用产品或服务的价格（收费）标准。

市政公用企业通过合法经营获得的合理回报应予保障。若为满足社会公众利益需要，企业的产品和服务定价低于成本，或企业为完成政府公益性目标而承担政府指令性任务，政府应给予相应的补贴。

五、加强领导，积极稳妥推进市场化进程

加快市政公用行业市场化进程，建立特许经营制度是建立社会主义市场经济体制的必然要求，是市政公用行业的一项重大改革，各地要加强领导，积极稳妥地推进。

建设部负责对全国推进市政公用行业市场化进程和建立特许经营制度的工作进行宏观指导；各省、自治区建设行政主管部门负责对所管辖的行政区域内的市政公用行业实施特许经营制度工作进行监督和指导。

城市人民政府及其行业主管部门要本着对人民、对事业高度负责的精神，精心组织、统筹规划，妥善处理好改革、发展、稳定的关系，积极稳妥地推进市政公用行业市场化进程。要制定总体实施方案，落实相关配套政策。要从本地实际情况出发，因地制宜、分类指导，切实解决好市场化过程中出现的实际问题。在实施产权制度改革时，要按照国家和当地政府的相关政策，妥善解决好职工养老、医疗等社会保险问题。

要加快相关立法工作，以法律的形式明确投资者、经营者和管理者的权力、义务和责任，明确政府及其主管部门与投资者、经营者之间的法律关系。

各有关部门要通力协作，积极为推进市政公用行业市场化、建立特许经营制度创造条件，争取在较短时间内尽快建立起统一开放、竞争有序的市政公用行业市场体系和运行机制。

附案例（二）

《深圳市公用事业特许经营办法》

第一章　总则

第一条　为提高公用事业的效率和服务质量，保障公众利益及特许经营者的合法权益，促进公用事业发展，制定本办法。

第二条　本办法所称公用事业特许经营是指市政府特别授权许可符合条件的企业或其他组织在一定时间和范围内经营某项公用事业。

第三条　政府鼓励社会资金、境外资本采取独资、合资、合作等形式建设公用设施，从事公用事业特许经营。

第四条　公用事业特许经营应优先保证公众利益不受损害。特许经营者应确保提供持续、安全、优质、高效、公平和价格合理的普遍服务。

特许经营者通过合法经营取得合理回报并承担相应经营风险。

第五条　政府和特许经营者应建立公众参与机制，鼓励公众监督公用事业。

第六条　公用事业监管部门（以下简称监管部门）负责公用事业特许经营的监督管理，其他政府部门根据各自职责履行监督管理职能。

第二章　特许经营权

第七条　公用事业特许经营权的授权主体是市政府或其授权的监管部门。

第八条　授权主体可以采取招标、招募或法律、法规、规章规定的其他方式，公平、公正地将某项公用事业的特许经营权通过颁发《深圳市公用事业特许经营授权书》（以下简称授权书）的形式授予符合条件的申请者。具体条件由招标文件、招募邀请书等规定。

申请者申请公用事业特许经营权，应对公用设施权属及其处分、股权转让及所经营的公用事业与其他经营活动的关联责任等事项做出相应承诺。

第九条　采取招标方式授予特许经营权的，按照国家招标投标法规定的程序进行，具体办法由招标公告、招标文件确定。

第十条　本办法所称招募，是指授权主体将拟授权经营的公用事业公告后，授权主体或其委托的中介机构向申请者发出邀请，通过审慎调查和意向谈判，确定经营者候选人，提交评审委员会确定优先谈判对象，通过谈判确定被授权人。

第十一条　授权书应载明下列主要事项：

（一）授权人、被授权人；

（二）特许经营权的内容、区域、期限；

（三）公用设施的权属与处分；

（四）特许经营权的收回；

（五）特许经营者的义务与责任。

前款所称特许经营者的义务与责任包括：

（一）遵守法律及法规、规章；

（二）公用事业服务标准和要求；

（三）维护和建设公用设施；

（四）接受监管部门监督以及依照法律、法规、规章进行的临时接管和其他管制措施；

（五）接受公众监督；

（六）执行依照法律、法规及规章规定制定或调整的价格；

（七）其他。

第十二条　授权书是特许经营者从事特许经营业务的法定依据，特许经营范围不得超出授权书规定。

未取得授权书的，不得从事公用事业特许经营。

第十三条　政府可视公用事业的不同特点减免特许经营权的使用费用。

第十四条　特许经营者不得以转让、出租、质押等方式处分特许经营权。

第十五条　特许经营权期满时终止。特许经营者申请特许经营权延期的，应在期满前的规定时间内提出延期申请。授权主体经审查认为符合延期条件的，可以予以延期。但延期不得超过两次。

前款所称规定时间由本办法附件等另行确定。

第十六条　特许经营者有下列情形之一的，授权主体收回特许经营权：

（一）以转让、出租、质押等方式处分特许经营权的；

（二）因转让企业股权而出现不符合授权资格条件的；

（三）达不到公用事业产品、服务的标准和要求，严重影响公众利益的；

（四）因经营管理不善，造成重大安全责任事故，严重影响公众利益的；

（五）因经营管理不善，财务状况严重恶化，危及公用事业的；

（六）不按城市规划投资、建设公用设施，经监管部门责令限期改正拒不改正的；

（七）擅自停业、歇业的；

（八）违反申请特许经营权时所做承诺的；

（九）法律、法规、规章规定的其他情形。

第十七条　收回特许经营权的决定由授权主体书面通知特许经营者。特许经营者可以在收到书面通知后30个工作日内提出书面申辩或要求举行听证会。特许经营者要求举行听证的，授权主体应当组织听证。

特许经营者对收回特许经营权的决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

第十八条　特许经营期间，发生不可抗力事件，致使无法正常经营时，经特许经营者申请并由授权主体批准，可以提前终止特许经营权。

第十九条　特许经营权被收回或终止后，原特许经营者应在授权主体规定的时间内，将维持特许经营业务正常运作所必需的资产及档案，在正常运行情况下移交授权主体指定的单位。

第二十条　特许经营权被收回或终止后，政府对原特许经营者为维持特许经营业务正常运作所投资建设的固定资产净值部分，给予合理补偿。

特许经营权根据本办法第十六条规定被收回后，原特许经营者对政府重新授予特许经营权及交接所需支出的费用给予补偿。

第二十一条　特许经营权被收回或终止后，在指定的单位完成接管前，特许经营者应按授权主体的要求，善意履行看守职责，继续维持正常的经营服务。

第三章　公用设施

第二十二条　政府投资建设的公用设施，所有权归政府所有，政府可以将公用设施通过租赁等方式交给特许经营者使用。

特许经营者应按照城市规划建设新的公用设施。特许经营权被收回或终止后，该公用设施按其承诺归政府所有。需要补偿的，政府依据本办法或事先约定给予投资者合理补偿。

第二十三条　特许经营者应允许其他经营者按照规划要求连接其公用设施。有关收费执行价格管理的规定。

第二十四条　特许经营者因建设和维护公用设施需进入某些地段和建筑物时，应事先与所有权人协商，所有权人及有关人员应提供方便。

第二十五条　公用设施的维护要遵守相关的道路和绿化管理规定，场站设置和管线改造应服从市规划部门的总体安排。因紧急情况需要抢修时，特许经营者可以先实施抢修，同时通知有关部门，并补办有关手续。

第二十六条　特许经营者应对公用设施的状况及性能进行定期检修保养，并将设施运行情况按时报告监管部门。

第二十七条　特许经营者应对各项公用设施的图纸等资料进行收集、归类、整理和归档，完善公用设施信息化管理系统，并与政府联网。

第二十八条　政府出于公共利益需要可依法征用公用设施，特许经营者应给予配合，政府应给予投资者合理补偿。

第四章　价格

第二十九条　市政府价格部门会同监管部门负责公用事业价格制定或调整。

第三十条　制定公用事业价格应遵循的原则是：补偿成本、依法纳税、合理收益、节约资源、促进发展及社会承受力。

第三十一条　公用事业价格由成本、税款和利润构成。

成本指社会平均成本，包括各项应计入价格的制造成本和期间费用。

利润指特许经营者的合理收益。根据不同行业特点，分别采取净资产或固定资产净值收益率方式核定。

第三十二条　成本的核定按以下方法进行：(www.chuimin.cn)

（一）原辅材料和固定资产的购入价格，属政府制定价格的，按规定价格核定；属市场调节价的，按购入时市场平均价格核定，实际购入价格低于市场平均价格的，按实际购入价格核定。

（二）工资费用、销售费用和管理费用实行总额比例控制，按本市同行业或相近企业近3年上述三项费用总额占成本费用总额比例并参考本市社会平均水平核定。

（三）计提折旧的固定资产必须是与提供公用事业产品或服务有关的资产，但上述资产属于政府所有的公用设施除外；固定资产闲置超过9个月的不列入记提折旧范围。闲置资产恢复使用必须连续投入使用3个月以上的方可记提折旧。资产折旧年限由财政部门、价格部门、有关监管部门和特许经营者按合理原则确定。

第三十三条　价格部门应建立定期审价制度，设立成本资料数据库，形成有效的成本约束机制。必要时，制定或调整价格的成本应经有资格的审计组织审计，确保价格成本的真实性和准确性。

第三十四条　价格部门会同监管部门具体确定各行业收益率核定方式，在本办法附件中一并载明。收益率水平由价格部门会同监管部门依据社会平均利润水平、银行利率和物价指数等因素提出方案，报市政府确定。

价格部门会同监管部门每年对收益率水平进行考核，必要时予以调整。

第三十五条　公用事业价格制定或调整，按以下程序进行：

（一）由特许经营者、公用事业监督委员会、消费者组织、行业协会或监管部门向价格主管部门提出书面申请，也可以由有定价权的价格部门或其他有关部门根据有关价格法规定直接提出定价、调价方案，并由价格部门组织听证。

（二）价格部门收到书面申请后，应对申请材料是否齐备进行初步审查、核实，申请材料不齐备的，应要求申请人限期补正。对书面申请审核后，认为符合听证条件的，应在受理申请之日起15日内做出组织听证的决定，并与相关部门协调听证会的有关准备工作。

（三）价格部门应在做出组织听证决定的3个月内举行听证会，并至少在举行听证会10日前将聘请书和听证材料送达听证会代表，听证会应当在三分之二以上听证会代表出席时举行。

（四）价格部门会同监管部门拟定价格方案时应当充分考虑听证会提出的意见，方案形成后按定价权限和范围上报审批。上报时应同时提交听证纪要、听证会笔录和有关材料。

（五）价格方案批准后，由价格部门向公众、经营者公布，在政府网站及其他媒体上公告，并组织实施。

第三十六条　为确保公用事业价格相对稳定，可根据不同公用事业行业的特点设立价格调节准备金，专项用于公用事业价格和利润的调控等。具体办法另行规定。

第三十七条　特许经营者应执行价格监管规定及政府制定的价格标准。

第五章　监管

第三十八条　监管部门对特许经营者进行监督管理，履行下列职责：

（一）负责公用事业特许经营权的招标、招募等具体组织工作；

（二）制定产品、服务质量评价标准；

（三）监督特许经营者履行法定义务；

（四）受理公众对特许经营者的投诉；

（五）对特许经营者违法行为进行查处；

（六）对特许经营者的5年经营计划和年度经营计划提出意见和建议，并监督实施；

（七）监督检查特许经营者提供的产品和服务质量；

（八）协助价格部门制定和调整价格，核算和监控成本及费用；

（九）审查特许经营者的年度报告；

（十）向市政府提交对特许经营者的年度监督检查报告；

（十一）紧急情况时临时接管公用事业经营；

（十二）法律、法规、规章规定的其他职责。

特许经营者应将5年及年度经营计划、年度报告、董事会和经营班子主要成员的变更、董事会决议等按本办法附件或其他约定确定的时间报监管部门备案或审查。

第三十九条　监管部门对特许经营者的日常监管包括：

（一）产品或服务的质量是否符合要求；

（二）行业协会规定的服务满意度是否达到；

（三）特许经营者的年度和5年期的经营方针、投资计划是否按规定备案、执行；

（四）业务经营和财务情况是否良好；

（五）是否履行承诺；

（六）是否执行价格规定；

（七）董事会和经营班子主要成员的变更、董事会的决议是否按规定备案；

（八）法律、法规、规章规定的其他事项。

第四十条　设立公用事业监督委员会，委员会负责收集公众、特许经营者的意见，提出立法、监管等建议，代表公众对公用事业特许经营进行监督。

第六章　法律责任

第四十一条　特许经营者违反本办法第二十三条、第二十六条及第二十七条规定的，由监管部门责令限期改正，并处5万元以上50万元以下罚款。

特许经营者违反本办法第十二条、第十四条、第十九条、第二十一条及第二十二条第二款规定的，由监管部门责令限期改正，并处50万元以上100万元以下罚款。

特许经营者违反本办法第三十七条规定的，由价格主管部门依法处罚。

第四十二条　特许经营者对监管部门的处罚决定不服的，可依法提起行政复议或行政诉讼。

第四十三条　监管部门工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、索贿受贿的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章　附则

第四十四条　已取得某项公用事业经营权的企业或其他组织，授权主体可将授权书直接授予该企业或其他组织。但本办法第八条第二款规定的承诺，不能免除。

第四十五条　本办法附件包括有关公用事业行业特许经营具体规定。附件可与本办法同时发布，也可另行发布。

监管部门可依据本办法、本办法附件制定具体管理措施或约定其他事项。

第四十六条　本办法自2003年5月1日起施行。

【注释】

[1]参见［英］亚当·斯密《国民财富的性质和原因的研究》（下卷），第254页，商务印书馆，1974。

[2]［美］斯蒂格利茨：《政府为什么干预经济》，第226页，中国物资出版社，1998。

[3]［澳］欧文·E·休斯：《公共管理导论》，第96页，中国人民大学出版社，2001。

[4]［美］戴维·奥斯本等：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，第23页，上海译文出版社，1996。

[5]［美］E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，第3页，中国人民大学出版社，2000。

[6]［美］E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，第5页，中国人民大学出版社，2002。

[7]［美］E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，第144页，中国人民大学出版社，2002。

[8]［美］E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，第144～145页，中国人民大学出版社，2002。

[9]［美］E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，第350页，中国人民大学出版社，2002。

[10]［美］丹尼尔·F·史普博著，余晖译：《管制与市场》，第27～28页，上海三联书店，上海人民出版社，1999。

[11]［美］丹尼尔·F·史普博著，余晖译：《管制与市场》，第34页，上海三联书店，上海人民出版社，1999。

[12]［美］丹尼尔·F·史普博著，余晖译：《管制与市场》，第37页，上海三联书店，上海人民出版社，1999。

[13]朱光磊：《当代中国政府过程》，第273页，天津人民出版社，2002。

[14]见《南方日报》2003年9月23日报道。

[15]见《全方位破解市政公用事业改革难题》，载《21世纪经济报道》，2003年9月24日。

[16]美国政府自20世纪50年代以来关于民营化过程中的承包的政策有三部：1955年的《第55－A号公报》、1967年的《A－76号公报》和1980年的《A－120号公报》；90年代以来这方面的法律规定就有四部：1993年的《政府绩效与成果法》、1994年的《联邦采购精简法》、1995年的《信息技术管理改革法》和1996年的《联邦采购改革法》。另外，加州政府关于公用事业的法典也长达2400多页，仅目录就有十多页。

[17]江南雨：《地铁站名拒卖的公众意义》，《南方日报》2003年11月14日。

[18]［美］E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，第265页，中国人民大学出版社，2002。

[19]张维迎：《公用事业民营化的若干问题》，中国公用事业民营化研究中心提供。

[20]《中国共产党第十六次全国代表大会工作报告》。

[21]张定淮：《香港公营部门改革》，第16～17页，中央编译出版社，2000。

[22]所谓的“畸形”消费关系，意在说明，过去我国政府长期垄断公共服务，公众即消费者既无多少选择权，也无力对抗强大的服务提供方，该领域基本话语权被政府及其经营机构所控制，消费者也因此养成坐享福利的心态。从市场角度看，这种消费关系显然不太正常，基本供求关系也不是建立在市场之上。然而，随着市场化进程加快，许多公共服务将走向市场，但公共服务领域真正的市场意识却还没有建立起来，即使有部分人群意识到，也往往受到压制。例如近年来增多的“公益诉讼”，很多都涉及公共服务价格，但大多败诉。

[23]英国铁路民营化后，企业为了更多利润，不惜降低成本，提高服务价格，据英国《观测报》2001年2月4日报道，“铁路乘客曾经以为，铁路私有化可以带给他们新型的快速列车，以及准时、安全、便宜的旅行，实际上，他们不得不忍受陈旧、肮脏、拥挤不堪的车厢，及全欧洲最昂贵的票价。”台湾台电集团民营化后，大幅裁员，公众为此十分不满。我国市政公用事业民营化后，也出现裁员问题。具体可参考第三章内容。

[24]张维迎：《公用事业民营化的若干问题》，中国公用事业民营化研究中心提供。

[25]［美］E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，第124页，中国人民大学出版社，2002。

[26]J.A.Kay and D.J.Thompson：《Privatization：Principles，Problems and Priorities》，the Economic Journal，1996.

[27]［美］E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，第126页，中国人民大学出版社，2002。

[28]［美］E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，第125～126页，中国人民大学出版社，2002。