公共服务民营化：制定可行法律法规及政策

2023-11-28 理论教育版权反馈

【摘要】：（二）制定完善可行的法律法规及政策由于我国目前的民营化改革还处于分散状态，缺乏中央统一的领导与明确具体的制度安排，改革依据就只能是地方政府的有关规定及行业主管部门的规则制度。二是在有关法律中提及民营化的一些问题，如《民办教育促进法》涉及教育民营化的相关内容。尽管目前对保证程序公正的法律及规定已经相对完备，但问题是如何保证其可行性，对政府决策者提出很大挑战。

（二）制定完善可行的法律法规及政策

由于我国目前的民营化改革还处于分散状态，缺乏中央统一的领导与明确具体的制度安排，改革依据就只能是地方政府的有关规定及行业主管部门的规则制度。相对世界其他国家与地区来说，^[16]我国还没有一部单独关于民营化的法律，相关的法规与规章也不多，这就使政府在整个改革中的作用，特别是制定相关法规与政策的行为变得尤为重要。

我国用于指导和规范民营化的法规与政策主要有三类：一是具有鲜明的行业特色的规章，如上述的国家建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，深圳市政府出台的《深圳市公用事业特许经营办法》，以及《福建省关于推进城市污水处理产业化发展的暂行规定》，等等。类似的行政法规与规定在其他行业也有不少。二是在有关法律中提及民营化的一些问题，如《民办教育促进法》涉及教育民营化的相关内容。三是表现为各级政府的政策，如前述广东省政府与广州市政府在政府工作报告中都涉及促进公共服务民营化及发展并利用民间资本的内容。综合起来，这些法规、规章与政策还不能完全适应当前民营化改革的需要，特别是不能为民营化提供切实可行的法律依据及实际操作规程，因此，这一艰巨任务将政府推向前台。

根据我国目前公共服务民营化改革的实际状况，政府应该在以下几方面进行法律制度设计以确保民营化有法可依。

第一，对公共服务民营化的范围做出明确规定。从我们前面对公共物品与服务的分类可以看出，民营化应该有明确的界限。对于公共性较强的公共物品与服务，如国防、治安、基础教育、医疗卫生等，不应该列入民营化的计划之中；而对于那些可收费物品与服务，如公用事业，则应该大力提倡民营，让市场竞争机制在这些领域充分体现。哪些服务可以进行民营化，应该由政府加以明确界定，不能听凭市场力量左右，更不能利用它搞腐败。目前学界有一种观点认为，公用事业民营化范围重点应是分离公用事业的自然垄断业务和非垄断业务，自然垄断业务由国家授权的一家企业经营，对于非垄断业务则可以实行民营化。如电力输送（包括电力配送和分销业务）是自然垄断业务，而电力生产（发电）则是非垄断性业务。前者由单个公共企业或被规制的私人企业承担，而后者则可由多家私人企业竞争性经营。这可以作为其他行业民营化改革的参照。从我国已经推行的民营化改革看，确实有些政府部门在这方面存在缺位现象，而企业则可能利用这种缺失谋取私利。例如，由于很多公共服务项目能够享受多于其他商业性项目的政策优惠，包括补贴、税收减免等，于是在一些地方出现民营化改革范围扩大化，企业争先恐后抢项目，目的是获得政策支持，至于经营结果如何，却被看成次要的事情。一些城市把道路、公共场所甚至垃圾筒等都承包给企业，以换取广告租金，至于企业如何处置，则听之任之。针对这种反常现象，深圳市的做法就令人信服，政府明确提出，地铁“冠名权”不向企业敞开，以保证公众活动空间的公益性，减少商业对民众生活的侵蚀。^[17]再比如，2004年4月1日实施的《民办教育促进法实施条例》也规定，实施义务教育的公办学校不得转为民办，民办教育不得向学生集资并且收费要公示。

第二，制定关于民营化程序的规定，如公开招标、价格听证、信息公开等方面，以保证民营化的程序公正合理。尽管目前对保证程序公正的法律及规定已经相对完备，但问题是如何保证其可行性，对政府决策者提出很大挑战。招标制度中的问题主要是公平性差与透明度不高，经常有“串标”现象，公私勾结的可能性大。解决的办法应该是加大监督力度，实施责任追究制，还可以聘请专家组成鉴定委员会，给招标过程以技术指导与监督。听证制度是近年来实行的有效方式，但从实践中看，最大问题是保证不了听证会参与者的广泛性与地位上的公平性。另外在信息公布上也不及时，企业往往搞突然袭击。例如，近年在广东民航与铁路价格听证会上，来自消费者的代表很少，而且存在指定参与者嫌疑；在听证中，由于消费者相对于企业在信息上的不对称，主管部门又在时间上做文章，因此实际效果并不理想。在民众与企业的博弈中，政府应该是程序公正的保护者和裁决者，只有政府真正从公众利益出发，客观公正地规定民营化的实现形式，社会利益才会有所保障。(www.chuimin.cn)

第三，关于公共服务质量及安全性的规定。由于公共服务涉及老百姓生产与生活的方方面面，对质量与安全性就要求很高，因而这些对保障民营化的效果十分必要。在政府垄断公共服务体制下，尽管效率不高，但政府的安全性不应受到怀疑；一旦市场化，企业行为就不一定令人放心，如企业可能会有短期行为，也可能嫌贫爱富，甚至不辞而别。所以，政府在进行民营化时可以考虑相应的预防措施，例如制定行业标准，规定企业经营的责任条款，或者实行保证金制度，以此来保证企业取得经营权后尽职尽责、合法运作。国外的民营化研究者认为，政府同样应该给予企业经营上的支持，以便从另一方面保证公共服务质量。萨瓦斯认为，私营部门在与公共部门合作时存在风险，如果得不到相应帮助，也会影响民营化后公共服务质量与安全性。这种风险既有商业性的，如企业不能承担庞大的基础设施投资；也有政治性的，如政府不允许民营企业提高价格。^[18]所以，有关服务质量与安全的规定，应充分考虑多方利益。

第四，关于政府监管体制与手段方式的规定。民营化实际上打破了传统的政府管理公共物品与服务的体制，原来的行业监管不能完全适用于民营化后的服务项目，因此需要设计新的管理体制与方式，并且进行立法或形成制度。美国的做法是采用集中统一的监管体制，避免了部门分割的弊端。从我国实际出发，目前只能采用专业化监管体制，这种体制在原来行业管理的基础上，部分打破行业与部门限制，允许企业跨地区运营，或者跨行业经营。这样一来，传统上专业主管部门对企业的管理就必须改变，与市场接轨。当然，对于管理者来说，素质与技能要求将更加严格。从国外的经验看，民营化过程中的政府监管离不开三种人，分别是具有专业技能的专家、律师和经济学家，这给我们一定启示：至少在目前，政府管理者的素质问题应被高度重视。与此同时，转变体制要与转变手段同步，过去的行政命令方式，在行业内部使用可以，官员也已经习惯于使用这种方式，而一旦民营化，市场会要求运用法律与经济手段，减少行政干预。另外就是要有固定经常的检查监督制度。总之，一系列监管体制、制度都需要进行新的设计，这是政府在民营化过程中的重点工作之一。

第五，维持竞争的规定。在本质上，民营化是竞争取代垄断，而不是私营代替公营，因此，民营化能够成功，还取决于政府是否采取合适手段促进竞争。不然，即使实行民营，还是搞垄断，就影响改革目标。著名经济学家张维迎指出，公用事业民营化后，行业特征决定其仍会形成垄断，比如在中小城市就不需要那么多水厂，所以政府要考虑营造事前竞争，即在招标或承包之前，政府要有更多的选择余地，在竞争者之间做选择。与此同时，在合同实施过程中，规定相应的中止制度，一旦发现承办人不合格，马上用其他企业替代它。^[19]应该说，这种做法具有普遍性，因为维持竞争局面的措施可以在民营化的整个过程进行，可以有效杜绝私营垄断的发生。此外，政府也可以采用组织企业跨地区经营来促进竞争，鼓励有实力、讲诚信的企业组织区域经营，代替那些在本地区经营不善的企业。对于公用事业这样的自然垄断领域，这种跨地区经营还可以带来规模效益。

第六，在民营化中，要有一系列用以明确政府、企业与公众三方权利义务关系的法律规定。这显然属于微观层面的可以操作的规定，因此可以在具体的民营化合同中体现，也可以用规范性文件的形式规定。一般认为民营化只涉及政府与私营部门，因此双方的权利义务关系可以在合同中规定，但由于被民营的是公共服务，因而公众应该被视为第三方，其利益也应加以考虑。比如针对民营化带来的差别性服务，政府可以规定予以补贴。在国外，这种做法很普遍。以教育为例，美国拥有发达的私营教育系统，民众可以选择公立教育，也可以选择私立教育，但由于收费标准不同，这种自由选择可能影响民众公平享有教育权，政府就使用凭单制，即政府发放给学生一种凭单，持单就可以就读于任何一所学校，不管是公立还是私立。韩国在教育民营化中，强制性规定教师在所谓好学校与差学校之间流动，从另一方面确保教育公平权。这些做法对于我国教育走向市场化有很大的借鉴意义。

第七，政府要积极为民间投资创造良好的政策环境。从我国公共管理的实际国情出发，政府公共政策对民营化起到至关重要的作用，因此，要营造有利于民营化的政策环境，一是要加快民间投资管理体制和行政审批制度改革，减少民营化的经济与行政性损耗；二是要进一步调整税收政策，认真清理和规范涉及民间投资的各种税费，为推进市政公用行业的市场化改革，地方政府应在用电、用水、用地和税收等方面提供优惠，在市场竞争方面创造公开、公平、公正的投资环境。总之，要通过政府积极有效的作为来保护民营化改革参与企业的合法权益，从这一角度看，民营化也意味政府自身治理变革的深入。

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