政府管理下的公共服务民营化有效管制

（一）政府对民营化改革的有效管制（监管）

经济学、法学及政治学都涉及管制问题，但各自对管制的定义和研究重点却有所不同。经济学对管制的研究集中在考察某些特殊产业的价格和进入的控制之上。例如，卡恩认为，“管制的实质是政府命令对竞争的明显取代，作为基本的制度安排，它企图维护良好的经济绩效。”早期经济学家主要研究公用事业定价等内容，从卡恩的管制定义中也可以看出，“对该种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定……如进入控制、价格决定、服务条件及质量的规定以及在合理条件下服务所有客户时应尽的义务的规定……”^[10]法学对管制的研究主要侧重于针对公用事业的管制政策，尤其是在费率制定、服务质量及进入限制等方面。例如，认为“政府的产业管制仅仅是对众多私人经济力量的法律控制形式中的一种”。^[11]政治科学强调管制决策的政治与行政内容。例如米尼克指出，“管制是针对私人行为的公共行政政策，它是从公共利益出发而制定的规则”。^[12]从不同学科对管制的经典解释可以看出，管制最大的特点是它存在于政府行为（包括政治与行政行为、法律行为及经济行为）与市场行为力量交接的关键点，进一步说，管制的内容是市场行为，但由于涉及公共利益，它理应成为政府干预的领域。由此也可以看出，管制涉及政府的行政、法律及经济等行为。

在公共服务领域，管制与放松管制是一对矛盾。因此，这里所说的有效管制是一种相对意义，即我国政府在民营化中既要放松一部分管制，又必须强化另一些管制，有效性来自找到合理的切合点。由于民营化的公共服务或公共产品中，例如公用事业、公共教育等，绝大多数具有公益性、外部性及自然垄断性，这种情况下，强化政府管制就不可缺少。

在民营化过程中，放松管制是其根本要求。传统上我国政府对企业的管制主要集中在市场垄断、竞争和产品质量等方面，管制强度一般比较大。例如严格限制公用行业的市场准入，公用事业价格由政府定价，相关产品的质量及计量标准等都由政府确定，等等。随着外部环境变化，特别是西方国家民营化改革的影响，放松管制也成为我国政府改革管理制度的内容之一，出现了进一步放开市场、打破一些行业的政府垄断和自然垄断，基本价格市场化等做法，例如，放开民航、公路建设及公用事业等领域内的垄断经营，推行民营化、市场化。尽管放松管制是国际潮流，但在我国当前的改革环境下，强化管制与放松管制必须同时进行。对此，朱光磊教授认为，我国目前在公共服务领域民营化改革中的政府管制是一种典型的“混合管制”体制，这种混合型管制是市场经济体制改革的产物，是政府管制逐步完善的必经阶段。在整个转型期，既不可能完全抛弃过去政府管制的一些既有方式、方法，也不可能完全照抄西方国家政府管制的模式，而是要建立起符合中国国情的管制—服务型的政府管制模式。^[13]笔者以为，这种混合管制模式正反映出我国当前政府改革的两难境地：减少政府行为、扩大市场机制作用范围与不完善市场条件下需要强政府之间存在着矛盾。但是，矛盾的解决最后还要靠政府作为，并且在市场不完善、公民社会弱小的状况下，强有力的政府更不可缺少。

政府对于公共服务的管制不因为民营化而中断或减少。由于市场行为固有的逐利倾向，或者公私合作中可能多发的腐败问题，政府管制就更加重要。我国目前规范民营化的国家级规章《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中就规定，“市政公用行业主管部门的主要职责是认真贯彻国家有关法律法规，制定行业发展政策、规划和建设计划；制定市政公用行业的市场规则，创造公开、公平的市场竞争环境；加强市场监管，规范市场行为；对进入市政公用行业的企业资格和市场行为、产品和服务质量、企业履行合同的情况进行监督；对市场行为不规范、产品和服务质量不达标和违反特许经营合同规定的企业进行处罚”。结合管制的传统内容，我们把政府对民营化后公共服务的管制分为三个基本方面，即进入管制、价格与质量管制和退出管制。

首先，把公共服务推向市场就必须对市场主体进行资格审查，以确认某项服务民营化后能否得到有效供给。公共服务与公众生活关系度高，对于经营此项服务的企业来说，不仅要求其有能力、有实力，而且还要有责任感、信誉度高。例如在实际进行民营化招标中，政府就不能以谁出价高谁就中标，因为可能企业是个“赌徒”，取得招标权获得经营权可能只是其大捞一把的手段，它要么拿到钱就走，要么任意提高价格。在不少地方政府进行公用事业民营化过程中，很多人就担心一旦承包企业停止服务，如停水、停电、公共交通中止等，政府将会十分被动。如果是这样，政府就必须自己来收拾残局。还有一种情况是政府必须维持某一领域内的适度竞争，因为像公用事业等很容易形成垄断，并且从经济角度说也需要一定程度的垄断，政府不能在服务民营化后，出现新的私人垄断，甚至比民营化前更变本加厉。那样公共利益就会受损，公众权益也得不到维护。

政府对于企业准入的管制可以通过法律法规加以明确规定，也可以通过对企业资质的审查来综合确定。从我国已经制定的关于民营化的政策法规看，对企业准入都有明确规定，例如建设部《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》中规定，申请特许经营权的企业应该具备的条件是“依法注册的企业法人资格；与所申请的经营内容相应的条件：企业经营管理、技术管理负责人具备相应的从业经历与业绩，其他关键岗位人员具备相应的从业资格，应具有的资金和设备、设施能力；良好的银行资信和财务状况，与其业务规模相适应的偿债能力；具有可行的经营方案以及政府规定的其他必要条件”。再比如，《深圳市公用事业特许经营办法》规定，“鼓励社会资金、境外资本参与特许经营，但企业必须确保公众利益优先。”也有一些地方对参与民营化的企业作出具体规定，如《福建省关于推进城市污水处理产业化发展的暂行规定》中，要求“获得污水处理承包权的企业必须具有相应的技术人员，其注册资金按污水处理规模确定：日处理1万吨的，不低于150万元；日处理超过1万吨的，每增加1万吨，注册资金相应增加100万元”。当然，仅有法规和政策规定还不够，关键在于政府在实施民营化时，严格管理，积极把关，而不是让规定流于形式。在对企业资信与能力的考察上，西方国家的经验是，在进行民营化时聘请专门的咨询机构、评估机构参与，政府在充分掌握有关竞争企业的经营状况和资质后才决定是否与其合作。即使进入合作阶段，也要在具体的合同中规定好彼此的权利义务关系，特别是违约责任要明确。(www.chuimin.cn)

当然，政府对企业的准入管制也要为企业创造公平竞争的环境，真正在市场竞争条件下获得合作伙伴。最好的做法是营造公开、平等、透明的招标氛围，例如通过发布公告，扩大竞争范围；在招标过程中，组成一支由专家学者、社会知名人士、政府官员和企业界人士等在内的评审委员会来开标发标，并做好公证。

其次，政府对民营化实施的第二项管制任务是有关公共服务的价格、质量乃至普遍性等方面的内容。如果说公开招标使民营化的公共服务在形式上被公正与有效地供给，那么政府对民营化后的公共服务的质量与普遍性的监督，则属于内容上保证公共服务本质的体现。民营化意味着市场更多地影响着公共物品价格，如果没有相应的管制与监督，在市场求利性驱动下，公共服务有效供给就不容易实现。关于公共服务的价格，传统上，当公共服务由政府垄断供给时，一般实行价格限制，我国在城市公共服务领域许多项目都是政府定价，而且长期以来把价格控制得很低，甚至低于成本，把一些服务变成福利性质，正是这一点遭到很多批判，认为不符合市场经济规律。民营化后，公共服务的价格仍然需要政府定价，但根本改变是定价所应该考虑的因素更多，例如承包商的承受力与公众的承受力都得同时考虑，还要尽可能在定价中体现市场竞争。一些学者认为，在引进外资与民间资本运营公用事业的同时，如何保证投资商的盈利要求也是需要妥善考虑的。目前，公用事业服务收费价格仍然执行的是政府定价。如何按市场取向进行价格改革，同时又要确定合理的投资回报率，在投资商的盈利要求与市民承受能力之间寻求平衡，对政府来说也是一种考验。所以，我国政府在进行民营化时既不能定价过高，否则公众将消费不起；也不能过低，否则找不到承包商，最好的办法是举行价格听证，由专家、政府、企业、公众等多方面共同决定最后价格。不仅如此，由于公共服务的价格关系到公众的普遍利益，不能随行就市，一旦民营化实施，对该服务价格跟踪必须由政府负责。我国《价格法》规定，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应建立听证会制度，征求消费者、经营者和有关方面的意见。目前，在铁路、民航和电信等垄断部门都进行了价格听证的尝试，这种做法应该引进到民营化改革中。

据报道，深圳市在水务市场化后不久，水务集团就提出要调高自来水价格，为此，市物价局专门举行了听证会，各方对是否涨价争论很大。根据水务集团的方案，城市综合用水价格每吨增加0.43元，增幅为24%。如果方案得以实施，深圳市居民家庭生活用水费用支出将增加12.5元/月。对此，自来水主管部门认为，居民必须改变过去用“福利水”的观念，自来水必须有良好的发展，不能再因为低价影响深圳的发展；而公众代表则另有看法，认为一次涨价幅度这么大，必须考虑低收入家庭的承受力，要充分考虑公众利益，即使要调整，对贫困户也应该进行补贴。市统计官员对此表示赞同。^[14]

除了听证以外，经济学家还提出运用专业性机构评估公共服务领域生产者的生产成本，目前可以作为一种技术手段加以使用。盛洪认为，从事公共事业的一些企业，对它们的成本要有独立第三方审计，不是你自己说多少，成本就是多少，同时还要考虑的就是定价的时候各个不同利益集团。比较综合的程序就是首先由专家来猜，然后由独立第三方审计师来审，然后还有一个程序就是听证会，各个利益集团表达意见，最后政府拍板定价。^[15]尽管如此，由于很多公共服务具有垄断性，比起一般物品来说，其价格更难确定，所以，民营化对政府能力是一种考验和挑战。在脱离传统的行政命令式的行业管理体制后，如何在既具有垄断性质又有市场竞争需求的公共服务领域进行科学合理定价，将是困扰民营化改革的难题。

对民营化改革后公共服务质量的监管同样重要。纯粹经济学理论可能认为，市场竞争会导致服务质量提高，原因是市场是一种优胜劣汰的机制。而实际上情况要糟得多，目前我国市场机制下，公众最不放心、最不满意的可能就是商品的质量。近年来，面对不断曝光的有毒大米、注水猪肉、残留蔬菜农药事件，城市居民越来越对日常消费品的质量失去信任。在这种状况下，那些与公众生活息息相关的公共服务一旦走向市场，政府监管将必不可少。另外，在我国一些地方民营化改革中，目前最突出的问题是私营部门在提供公共服务时有违普遍性原则。我们知道，公共服务的最显著特征之一就是使公众普遍受益，而不能嫌贫爱富。尽管在市场供给上可以体现差别，但必须保证最基本需求能够得到满足。但实际上，建设部在部分城市推广供暖民营化改革试点时，就遭遇尴尬。据报道，山西某市在进行这项改革中，由于部分居民承受不了过高的取暖费而没按时交纳费用，运营商竟停了整栋楼的暖气，造成大部分居民在严寒中得不到供暖，有人甚至生起炉子取暖。对于暴露出来的问题，建设部没有退缩，而是积极设计解决方案。一方面严格管理运营方，对其擅自停止服务进行大力管制，必要时取消其运营资格；另一方面针对因开发成本高而导致的公共服务价格过高采取政府财政补贴贫困户的办法，力求保证居民普遍享受取暖服务。由于对服务质量的监管具有长期性和艰巨性，寻找合理的监管机制和监管形式将是政府今后在民营化改革中的中心工作。

对民营化的第三方面监管是确定必要的退出机制。政府对企业退出进行监管表明政府对民营化的控制力。从前面对民营化存在问题的论述中看出，企业取得经营权后，很容易从自身利益而不是公众利益考虑生产经营，一旦无利可图，企业可能一走了之，可能消极应付，而公共服务却不能因此而打折扣，因此政府必须对企业进行控制或管制，一是督促其按照规定履行义务，二是一旦出现服务质量或其他问题，要及时淘汰企业，重新引入合作伙伴。我们可以把这种监管称为事后介入。目前我国各地在改革中，一般都明确规定企业的退出机制，例如建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中就规定，“获得特许经营权的企业在经营期间如出现以下所列情况，由市政公用行业主管部门报城市政府批准后予以相应处理，对情节严重的，应取消其特许经营权：未按要求履行合同，产品和服务质量不符合标准，并未按市政公用行业主管部门要求进行限期整改的；未经政府及行业主管部门批准，擅自转让或变更特许经营权的；未经城市政府及行业主管部门批准，擅自停业、歇业，影响到社会公共利益和安全的；发生重大质量事故、安全生产事故或企业法人有重大违规违纪行为的。”类似规定在地方政府关于民营化的规章中都有所体现。对于企业退出管制，政府还必须规定相应的退出成本，这样就等于把民营化的风险承担义务分散化，从而减少不必要的损失。特别是对那些日常性服务如公共交通、用水等，频繁更换经营者将严重影响居民生产生活。