政府责任与管理：公共服务民营化的保障

2023-11-28 理论教育版权反馈

【摘要】：“责任性”应该成为公私合作关系的重点。对于政府在民营化中的责任与作用，本书将在随后的部分详尽展开。因此，政府良好的公共决策是确保民营化改革运行的最佳途径。

二、政府责任与管理是民营化的基本保障

政府在民营化中复杂的角色背后是其为此而承担的众多责任。这里主要涉及三个问题：首先，民营化不意味政府责任的免除；其次，政府是推动民营化的最重要力量；最后，公共政策是政府监管民营化过程的有效手段。

首先，国内外民营化的理论与实践表明，民营化不仅不能免除政府责任，反而需要更加积极有效的政府干预。国际行政学院2002年年会在讨论世界各国的民营化改革时就指出，公共机构和私营机构的合作伙伴关系能否顺利发展的关键因素是“责任性”问题。“责任性”应该成为公私合作关系的重点。在对弊端重重的公共机构进行改革时，保持政府的“领导能力”至关重要，能否有效调动市场与公众的参与积极性，确保参与者提供良好的服务，是达到善治的根本保证。对于发展中国家来说，成功地引入新的治理机制（民营化）固然重要，但同时也对弱小的政府治理能力提出了挑战。这种担忧并不多余，因为发达国家的改革实践已经证明，民营化只能是业务的民营化，而不能是责任的民营化。或者说，“民营化与其说是个经济行为过程，不如说是行为政治过程”。^[7]既然如此，那么市场机制解决不了政治层面的问题，在确保民营化公平、公正等基本价值观问题上，政府就难以推脱其责任。

对于我国来说，民营化后政府的责任不是比以前更小，而是更大。也就是说，作为社会利益的代表，政府必须代表最大多数人民群众的利益，对具有垄断地位的企业经营进行监管，以此来求得企业利益和公众利益的平衡、经济利益和社会利益的平衡。如果政府放弃这种监管责任，企业经营的逻辑必然导致企业利用其垄断优势地位牟利，损害社会利益。因此，垄断行业的民营和市场化的程度是与政府有关机构的责任心和监管能力相联的。发达国家政府的这种能力也许比较强，相关制度比较完善，民营化和市场化进程就比较快。因此，在相关管理体制和监管能力大大改善之前，民营化只能是个审慎决策过程。

我国台湾地区在民营化改革中，反对派的声音一直很高。其中之一就是认为政府把本来应该担负的责任连同服务业务一起外包了。民众感觉到，政府实现了“瘦身”目标，但公共服务质量却在下降。对此民众呼吁，政府决策者应当了解，市场竞争机制只是补充政府不足，而非取代政府；监督、评估与执行罚则乃政府独有核心使命责无旁贷。公共服务委托外包并非将责任一并外包，政府瘦身也不等于免除责任。台湾公营企业如台铁、台电等民营化后，都不同程度地出现质量下降，公众纷纷抱怨政府与私营部门勾结共同敛财，置公共利益于不顾。

当然，政府不能免除其在民营化中的责任，并不意味着政府维持对市场的全面干预，而是针对民营化后存在的问题，强化监督与规制等间接管理，减少直接干预，实际上是政府职能与角色的转变。民营化之后政府仍要承担行政任务，提供公共服务，只不过职能要发生变化，要从过去的包揽一切转变到决策和最终监督，而决策前的调查、研究、论证和决策后的具体执行和监督，绝大多数工作可以各种方式交由民间完成。所以，公共服务民营化导致了许多理念的变化。公共行政不再是强权管理，而是高效经营；政府与民间不再是不平等的支配关系，而是平等的合作关系；公共服务不再由国家垄断，而是由社会和个人广泛参与。此外还有导致法律制度的重大变革，如引入听证制度、特许经营制度和招标制度等。

其次，政府在民营化改革中的重要作用主要体现在它对民营化过程的管理上。由于看到民营化的政治层面含义，萨瓦斯在积极主张民营化及政府放权的同时，也认为政府需要用持久不懈而又循序渐进的手段推进民营化，包括深入研究以获取内部支持，开展公关宣传以获得外部支持，推行税费改革以鼓励民营化，加强立法以消除障碍，乃至于争取强大联盟以支持改革，等等。为此，他具体列举了如设定清晰的目标，进行必要的立法等十项政府管理的任务。^[8]这些论述对我们具有启发意义。

对于政府在民营化中的责任与作用，本书将在随后的部分详尽展开。在此，如果从宏观管理角度，我国政府对民营化改革的管理可以考虑以下几个方面问题：(www.chuimin.cn)

第一，明确改革的目标，减少革新的盲目性和遭遇阻力的可能性。众所周知，改革是以牺牲部分既得利益者为代价的，它不可避免地会遇到阻力，但如果政府对改革进行了积极的宣传与引导，取得了公众支持，就会使阻力减少，甚至排除阻力。

第二，明确民营化的范围边界，为政府与市场规划合理的界域。民营化不是万能“药方”，总是有其合理的边界。比如，基础教育、公共卫生等公共性强的服务项目就不适合民营，公用事业、电信、航空等排他性强的物品则适宜于实施民营化。这就涉及一个基本问题：政府公共部门、市场私营部门和社会第三部门如何在各自应当负责的领域中各司其职，而不是“越位”、“缺位”甚至“失位”。

第三，推动并形成政府、企业与公众三方互动，以政府为主导的社会治理机制建立，这是政府公共服务民营化所应该达到的根本目标。萨瓦斯在总结民营化的未来时指出，政府应该允许私营部门有合理的投资回报、积极鼓动公民参与、提高公私合作的能力等三方面构成未来政府进行民营化改革的重要任务。当一种新机制建立以后，或许会发现，“民营化是一种手段而不是目的，目的是更好的政府，更美好的社会”。^[9]

第四，由于中国正处在体制转型之中，一方面，政府的行政控制能力较强，政府对局势的把握可以靠行政权实现；另一方面，政府的法治化能力又很弱，在目前的情况下，企图完全依靠正规的法规管理民营化是不现实的，甚至是无效率的，最好的选择是政府的政策及由此建立与形成的机制。因此，政府良好的公共决策是确保民营化改革运行的最佳途径。

我们所理解的公共决策，是政府为弥补市场失灵、维护公共利益而采取的方式、方法与策略，它具有唯一的根本特性即公共性，它只为市场存在的不足而存在。一般地说，市场机制是非公共性资源配置的最佳机制，政府是公共领域事务管理的最有效制度安排，但即使是非公共性资源配置，市场失灵也较为普遍，例如垄断、外部性和虚假欺骗行为等等，这就需要政府介入，以公共决策及执行政策的方式予以纠正，这便是政府管理的决策行为产生的根本原因。这种公共政策，与我国传统上的政策，特别是管制型政策根本不同，后者大多是公私不分，公共权力介入私人领域，不是弥补市场不足，而是为了政府自身的管理需要。例如我国服务性行业里很多的所谓“行规”，不是为了维护公众的利益，而是为了自己行业更好管理，有的甚至是谋取私利，它不能起到对市场真正有效管理。

所以，如果政府制定的是公共政策，那么它就能够纠正市场机制的问题，从而为民营化开辟道路，而不是阻止公众通过民营化来改善服务质量，改善政府治理。但必须说明的是，这种政策主导下的改革最终要有法律制度保障，否则就变成了中国式的新治理“运动”了。

政府责任与管理：公共服务民营化的保障

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