公共服务民营化：探析政府管理角色转变

2023-11-28 理论教育版权反馈

【摘要】：（二）民营化改革中政府角色转变休斯认为，自20世纪70年代以来对政府角色问题争论的背后原因恰恰是西方国家兴起的民营化改革浪潮。[4]所以，萨瓦斯也认为，“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和自由健康社会中政府相对于其他社会组织的适当角色”。

（二）民营化改革中政府角色转变

休斯认为，自20世纪70年代以来对政府角色问题争论的背后原因恰恰是西方国家兴起的民营化改革浪潮。在这场争论中，如何看待政府与企业的各自活动范围成为他们对民营化持何种立场的关键。^[3]其中，以市场为基础的价值取向反映出人们对公共部门传统角色的不满与变革期待。

但是，从休斯本人对发展中国家公共管理改革的关注看，他对民营化鼓吹者弱化政府作用的内在期盼表示质疑与担心，这种担心与质疑也在近年来西方学者对新公共管理的反思中得到印证。实际上，不管民营化如何成功，在公共领域抛开政府谈论治理改革，都只能把改革引向歧途。即使是市场化改革的主张者奥斯本也指出，“讨论政府的作用，私有化实际上是一个错误的出发点。具体的各项服务可以承包或转移给私营部门，但是治理则不能这样做。我们可以把个别的掌舵性职能加以私有化，但是不能把治理的全过程私有化。如果这样做，我们就会失去作出集体共同决策的机制，就没有为市场制定规章条文的途径，就会失去强制执行行为规范的手段。我们就会丧失社会公平感和利他主义精神……”^[4]所以，萨瓦斯也认为，“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和自由健康社会中政府相对于其他社会组织的适当角色”。^[5]从这些关于民营化改革中政府角色的探讨中，可以看到，民营化能否成功的关键是政府，但不是传统体制下的政府，而是必须有所改变、积极作为的政府。

就我国而言，民营化也是涉及公私两大部门相互关系的改革过程。在政府一方面临的改革或角色转变中，首先它要在此过程中改善自身，以适应新的管理方式（公私合作、化公为私）；另一方面它要改变对市场管理的方式，通过积极的行为影响、改变民营化过程，促进民营化向有效、有利于公共利益的方向发展。结合我国政府治理的实际，总体而言，政府在民营化中要成功扮演以下几个角色。当然，在特定的民营化改革中，政府应该扮演特定而明确的角色。

一是决策者角色。民营化涉及三个方面主体，即作为服务生产者的企业，作为服务消费者的公众和作为制度安排者的政府。这三者分工协作，共同完成公共物品与服务的生产与供给过程。然而，在传统的管理体制下，公共物品与服务基本上是由政府（或通过国有企业）提供的，政府既是生产者，也是供给者，更是最后负责人，集几种角色于一身，功能与角色不清，使政府忙于具体事务工作，无暇进行有效决策或进行合理的制度安排。之所以会出现这样的情况，主要源于两个误区：首先，过去我们把很多公共物品与服务定性为福利性产品，与此同时把政府与提供这种福利产品与服务直接联系起来。尽管必须承认政府在保障公民基本福利上的重要的、不可替代的作用，并且福利性服务也是市场不愿轻易介入的领域，但随着时代发展与社会转型，公共物品与服务，特别是很多福利项目已经发生改变，比如住房，这时候不仅在生产上进行市场化，而且可以完全实现供给市场化。所以，政府应该随社会发展及时从这些领域撤出，服务的生产和提供都交给市场去完成。其次，即使在同一服务过程中，生产与供给也是可以实现分离的。传统政府治理恰恰忽视了这种差别，错误地认为如果政府放弃了生产的功能，它就自然地放弃了服务者角色。然而，有些公共服务从根本上说必须由政府提供，例如公共性较强的教育、医疗卫生、城市基础设施建设等，但这些物品与服务并非一定由政府生产出来，而是可以用民营化方式完成。但是，政府必须是个优秀的制度安排者与监督员，也就是说是民营化的决策者。在对民营化中的政府角色问题探讨时，萨瓦斯也认为，“对那些属于政府天职的公共服务，政府应该是个安排者，决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或者水平，怎样付费等问题。”民营化最重要的变化就是对政府角色的重新定位，它源于对包括政府与企业在内的各种主体在公共服务中的职责，其中，把公共服务与物品的生产与提供分开是最重要的，“它是整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础”。^[6]

更宏观地说，政府在民营化中的决策者角色，表示政府要决定民营化的进程、方式、领域及为民营化的结果承担责任，政府是民营化改革的决定力量，这在我国社会转型时期是必要的和重要的。在学习与借鉴西方新的改革理念与方法时，我们特别需要保持冷静的头脑，避免盲目与一哄而起，不然植入民营化的先进理念，收获的却是公共利益受损的恶果。当前，从大而言，我国还缺乏完善的市场制度、健全的法制体系、良好的社会治理观念、成熟的公民社会基础，甚至对民营化后的基本管理体制改革也没有预先设计；从小而言，民营化的边界不明，公开招标透明度与可信度低，监督制约的科学化程度低，基本操作者素质不高，评估论证体系不完善也不科学，如此等等。如果这些问题没有很好的解决，很难说民营化会给公众带来好处，给政府带来良好治理的结果。所以，政府在进行民营化的时候，应该认识到这是一场艰巨的改革，它本身既是改革者也是被改革者，而不是像许多地方政府在推行民营化时希望的那样，能够给紧张的财力以缓解，丢弃繁重的包袱。(www.chuimin.cn)

二是监督者角色。如果某项公共服务进入民营化程序，那么接下来最重要的事情就是监督，而这一职责天然地是政府应该承担、可以承担的。在前面几章中，笔者从理论上和实践上分析政府监督角色的必要性与原因。如果不使公共服务在民营化之后失去公共性，如果不让民营化出现更多的公共性问题，那么政府就不能借民营化之机对公共服务撒手不管。解决财政危机、消除“依赖文化”心理都无法成为政府这样做的理由，当政府不能直接提供服务时，它必须采取有效方式确保这种服务的公正性与公平性。民营化改变了政府的角色，但改变不了政府的职责与作用。

一方面，只有在民营化中，政府才真正体现监督者角色，因为此时政府置身于公共服务生产与供给之外，客观公平地衡量、评估与支持市场正常行为，纠正、惩治其不良行为。而在传统体制下，政府集生产、供给、监督于一身，由于利益因素，政府很难对自身进行监督，出现地区垄断和行业垄断也就不足为奇。另一方面，只有政府担当监督者角色，民营化才可能取得实效。对民营化的管制，既来自民营化对象——公共物品与服务本身需要管制，也来自民营化后公私不同管理价值矛盾的需求。这里所说的监督，既可以理解为决策监督，也可以理解为管制监督，但主要是后者。而目前对民营化进行监督管制最缺乏的就是相应的法规与制度，如企业准入、质量评估、适当竞争与最终退出等各项制度与法规。从当前已经实施的改革方案看，基本上是政府决策型的民营化，而专门立法者很少。反观西方国家和我国台湾、香港地区，则在推行民营化时都有相应的法律法规作保障。因此，仅仅担当监督者角色还不够，必须使自己的行为有法可依，进一步使市场行为有法可依，民营化才不至于成为少数人谋利、多数人受害的工具。

三是竞争者角色。萨瓦斯在谈到民营化的基本内涵时认为，民营化表面上是私有化或市场化，但本质上却是在公共部门管理中引入竞争机制，改变过去公共服务由公共部门垄断的局面，因此，公私部门合作与竞争是保证服务效果的关键。所以，民营化的真正意义不在于讨论公共部门与私营部门两者之间谁更有效率，而是把竞争机制融进公共服务供给与公共物品生产之中。西方国家的民营化实践也表明，保持公私部门之间的竞争不仅是合理的，而且是可行的。从理论上说，很难有证据证明私营部门管理或者市场方式会更有效率，反之，政府成为天然的公共服务提供者也缺乏明确依据。所以，公共服务既可以由政府提供，也可以由市场组织供给。从实践看，美国一些城市在进行垃圾处理承包时，中标者既有私营部门，也有公营部门；而结果是一些地方私营效果好，另一些地方则公营效果更好，经过努力，最终公营部门承包者战胜了私营重新夺回了失去的业务。

我国的民营化改革一般采用公私合作方式，但主要是资金投入上的合作，并不形成真正意义上的竞争性合作。但是在有些行业，例如城市公共交通、环卫清洁乃至于教育及医疗卫生事业等，公私竞争已经出现。实践证明，凡是存在竞争，并且有严格的管理制度设计的领域，效率与公平都能够保证，但目前这种情况很少出现。现状是：一方面原来的政府垄断没有在根本上得到动摇，因为行政垄断或自然垄断而使服务效率与质量同时低下的局面也没有根本改观；另一方面，民营化后新的私营垄断也在生成，特别是在政府有关部门出于腐败因素或利益结合的需要而或明或暗地支持下，这种情况更经常发生。因此，形成政府及其所属部门和市场力量在公共服务体系中的竞争机制，对于民营化具有至关重要的意义。反观那些认为把市场引进来，把资金融进来，把服务包出去，一切都会顺理成章地好起来的改革论调，只会把改革引向歧途。

在我国民营化改革中，政府具有竞争者角色的另一深层含义是给竞争对手即民营方以平等的主体地位。竞争机制下双方地位、责任与义务对等本来就是天经地义的事情，但是，在目前的管理体制下，政府可能既是管理者，又是参与竞争者，这等于说政府既制定规则，又参与竞争，显然民营方处于不利地位。对于竞争双方来说，公营部门比民营部门更容易获得财政支持，如一些城市实施供暖民营化时，虽然在一定区域内实现了公私竞争，但公营部门可以享受数量巨大的基础设施维护资金，私营部门就没有此待遇，它要想把服务做得更好，成本不可避免地提高。这种情况在市政设施领域普遍存在，所以很难说竞争机制已经形成。

公共服务民营化：探析政府管理角色转变

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