公共服务民营化对政府管理的积极影响

2023-11-28 理论教育版权反馈

【摘要】：这种民营化改革无疑对政府治理产生积极影响，表现在：第一，公共服务民营化导致政府在公共服务供给上更明确的角色划分。事实上，民营化后，政府获得了很大程度上的自身解放。这不仅使政府成功摆脱全能政府、全责政府的尴尬境地，而且有利于政府管理方式的转变。

一、民营化对我国政府管理的积极影响

尽管没有证据表明，公共服务一定必须由政府供给，但实际上过去很长时期这成为世界各国政府治理的既定模式。我国过去一直把与公众生活息息相关的诸多公共服务称为公用事业，与这种定位相一致，在行政管理体制上采用政府垄断供给，经营上是以政企不分、政事不分、垄断经营为特征，政府及其所属企事业单位是公共服务的唯一提供者和生产者，集决策、管理、监督、生产、服务于一身，公共服务提供量的多少是根据计划而不是根据市场需求来决定的，政府承担了公共服务的所有责任和风险，消费者对服务没有选择权，服务的优劣无法从市场渠道得到判断，服务或产品价格主要由计划确定。民营化是对上述体制弊端的修正，它通过部分公共服务市场化供给，在公私部门之间形成某种竞争机制，以求最大限度地取得经济效率并保障公共利益实现。这种民营化改革无疑对政府治理产生积极影响，表现在：

第一，公共服务民营化导致政府在公共服务供给上更明确的角色划分。一般来说，某项公共服务从产生到消耗整个过程涉及四种不同角色，即公共服务的生产者、提供者、消费者及安排者。按照传统的管理体制，除消费者外，其他几种角色是由政府一手包办的，角色划分不清反映出功能划分的混乱。民营化就要针对这一问题，变政府垄断为公私竞争合作，允许私营部门参与到公共服务供给之中；变政府角色不清为分工明确：政府可以继续从事公共服务的生产与供给，但更重要的是承担起公共服务的安排者角色；或者政府不直接生产某项服务，而由市场生产，政府采购供给；或者政府既不生产也不组织供给，只负责安排供给并监督供给。事实上，民营化后，政府获得了很大程度上的自身解放。在公共服务市场化供给的条件下，政府部门根据规划和公众需求决定增加或改善何种公共服务，至于由谁来投资、谁来生产、如何实施，则采用市场机制的办法，由市场竞争所决定。政府不再对提供服务的企业，包括国有企业、民营企业等的经营管理行使决定权，包括企业领导者的确定、用工多少、成本核算、盈亏效益、质量控制等企业经营方面的各种事务都是市场自身的事务，完全可以通过市场机制完成。由此政府成功实现了“瘦身”之目的。(www.chuimin.cn)

第二，公共服务民营化改变了政府治理方式，公共事务更多具有合约管理的特征，公共治理更加趋于理性与法治。我国的事业单位管理过去一直实行与政府行政机关相同的管理方式，事业单位甚至是国有企业与政府主管部门高度一体化，政府对企业和事业单位的这种行政管理关系，既包括人事任命、组织机构设置、职工福利等非经营活动，也包括投资审批、服务对象确定、亏损补贴等经营活动，这种行政管理关系之密切，几乎可以将这些企事业单位等同于这个领域政府的代表。这种体制下政府把对事业单位和国有企业的管理视为对行政机关的管理，采用行政命令方式集中管理就不足为奇了。民营化之后，由于采取公共服务市场化供给机制，政府作为公共服务需要的提出者，通过合同的方式与服务的提供者建立起平等、自愿、互利的民事关系。这种合同大致可以分为两类：一类是由政府付费的服务承包合同；另一类是由消费者付费的特许经营合同。政府与服务提供者通过合同建立起的经济关系，对双方都有约束作用：一旦服务没有达到质量标准，政府有权重新选择服务者；一旦出现纠纷，可以采用司法途径解决，这样就使政府在公共服务供给方面真正具备了市场经济的规则意识和法治观念。

第三，公共服务民营化实现了政府与市场的有机结合。政府与市场作为两种制度安排各具优势，若能够实现优势互补则十分有益。民营化本质上不是纯粹的私有化，而是要在公私部门之间，政府与市场之间寻求合作与互补。这种结合表现在这样几方面：首先，重新定位政府对公共服务领域传统的管制，适当引入市场竞争，并实现二者有机结合与互补。政府对公共服务行业进行管制是非常必要的，也是无法推卸责任的，但管制的同时可以对不同类型的公共服务领域适当放松，引入有效竞争机制，则会更有利于提高服务水平与质量。例如对非经营性公共服务，如街道保洁、公园绿化等应采用政府采购的方式，招标选择生产者，对经营性公共服务，如供水、供气等，应当通过特许权授予的方式，竞争招标选择投资者或经营者，即在特定时期内，通过竞争性招标把特许权授予特定的企业。其次，民营化使公共服务领域内的投资主体多元化，责任风险分散共担。公共投资是政府治理的重要任务，在我国当前状况下，政府投资还不能令人满意，如投资分配不公，地区差异大，投资不足等。要获得必要的公共服务投资，就要寻找新的投资渠道，民营化正好为解决问题提供了机遇。公共服务民营化是一个由企业、民间投资者和外商投资者等多元投资主体共同参与的有序竞争格局，各种投资者，包括国内、国外、国有、民营、个体、合资、股份等，凡是具备条件的，均可以通过竞争成为生产者。这部分解决了公共投资不足等问题，在目前条件下保证了公共服务供给尽可能更充分和公平合理。与此同时，投资多元化必然带来投资风险分散化。尽管大多数公共服务行业有需求稳定、现金流量大、政府关心、社会关注等投资优势，但与其他行业一样，同样存在投资风险，特别是投资额大、涉及政治和社会等多种因素、建设期和回收期长，投资风险更具独特性。在政府承担全部投资时，所有风险、责任和回报都由政府承担。而在民营化条件下，则是按照政府与投资者和生产者的角色分工不同，风险、责任、回报分别各自承担。这不仅使政府成功摆脱全能政府、全责政府的尴尬境地，而且有利于政府管理方式的转变。

公共服务民营化对政府管理的积极影响

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