我国公共服务民营化改革进展及政府管理研究

四、正确对待我国的公共服务民营化改革

应该承认，民营化作为一种治理变革方法，能够在世界各国推行，说明它对改善目前政府治理中的一些缺陷及问题有一定作用。另一方面，民营化也如同其他类似改革措施一样在世界范围内遭遇争论与指责。这些争论可能源于对公共部门与私营部门各自不同的管理价值取向的认识，正如Linda Kaboolian所说，“以市场为导向的管理者对于民主政府就可能是个问题，因为前者以自身利益为出发点和容易见机行事，而后者就必须考虑公众的一般利益”。^[22]可见公共管理与公共服务与私营部门管理与服务的根本性差异。如果我们忽视这种区别，则可能会使这一原本意义深远的变革举措产生无效乃至错误的后果。既然如此，那么如何正确看待我国政府这一治理改革方法，将直接决定应对改革而实施的保障措施。

首先，民营化的时机成熟了吗？这里所说的时机，是指民营化改革在国内有没有，是否完备地存在赖以实施的基础与前提。应该说，当前我国推行公共服务民营化，有一定的可能性与必要性，但尚存在时机不完备问题。具体地说，一是公共服务领域固有的垄断局面还没有完全打破；二是改革的社会支持力量较弱。

民营化在本质上不是私有化，不是公共部门与私营部门谁优谁劣的较量，而是垄断与竞争的较量。民营化的效果来自于竞争而不是垄断，如果我们还固守垄断的局面，就不能期望民营化改革能够成功。西方国家民营化的历程正好反映了这一判断。在最初倡导民营化改革之时，政府希望通过引进市场要素来把竞争引入公共部门之中，但结果却并没如愿。以英国为例。政府急于摆脱公共企业弊端重重的困扰，把大部分出售给私营部门，但这些企业在售出后，继续维持垄断经营，效益也没有提高，倒是问题更多。因为公共服务一旦转为私营，并且垄断仍然存在的话，市场趋利性就会让社会公众只能接受价高质低的服务。所以，只有当公共企业处于竞争的环境中，民营化才会带来效益，而传统上以政府为基础的公共企业本来就缺乏竞争，政府在民营化之前维持这种垄断而不打破它，结果当然不理想。再看国内，政府控制下的国有企业垄断经营公共服务的历史久远，在基础设施、公用事业、电信、航空、铁路等领域长期采取垄断经营、行政管制。虽然经过历次改革，实行政企分开、集团化经营，但国有企业一家独大的局面始终维持，垄断还没有实质性改变。在这种情况下，期望引进民资或者一些市场机制来促进效率提高，恐怕过于理想化。作为公民，要想获得民营化能够带来实际的竞争及由此而来的利益实惠，只能期待更进一步的政府变革与企业革新。

对于我国的民营化改革来说，还存在一个社会支持问题。公众对改革的认同及改革可以推行的广度与深度在不同地区之间差异很大。沿海地区经济发达，市场化程度较高，公众对改革认同度高；经济发达地区地方政府与民间财力较为充沛，改革阻力就小。反之，经济不发达地区，民营化遭遇的困难就多得多。例如，笔者在厦门工作时，就遇到这种情况：一些经济实力较好的村落，很容易把环卫清扫工作承包出去，该村环境卫生就保持得很好。但经济实力不好的村落，不仅无钱外包，即使政府出钱把清扫工作包出去，村民也消费不起私营后的环卫服务。同样是民营化改革，在不同地区推广结果就不一样。可见，即使民营化是个好方法，政府在推进改革的过程中，也必须充分考虑社会承受力。一项改革可能方向是没错的，也是从发展的角度出发的，但必须考虑是否符合当地实际情况，是否对既有利益格局的调整做到合理、有序和适度。比如，如果公办学校改制的结果是更多的孩子念不起书，如果公办医院改制的结果是更多的群众看不起病，那么，这样的“改革”就值得斟酌。

其次，公共服务民营化不能违背公共部门管理的基本价值观。从统治型政府到管理型政府，再到服务型政府，显示政府治理基本价值取向演变的过程，现代政府更关注服务供给与服务质量，公共服务已经成为政府公共管理最主要的任务。一般说来，我们将政府必须提供的服务确认为公共服务的前提，是在于这种服务为社会大众所享有，在经济学上它被看成是非竞争性消费与非排他性消费。由于政府具有承担公共服务与公共物品问题的巨大优势，因此，在理论上由政府提供公共服务是无可厚非的，而在实践上对于这种形式的最大批评，并不在于它的目的性，而在于它的效率性与能力。相反，私人力量介入公共服务一开始就被广泛地质疑它的目的性，“无利不起早”甚至在根本上体现了私人资本对资本增值的愿望，而在民主社会，私人经济控制公共事业也还被看成是对政治公平程序的一个有可能的危害。所以效率与公平就成了公共服务民营化本质的争论焦点。在效率与公平的衡量中，笔者倾向于认为政府应该坚持公平的价值观念，尤其在当前我国社会转型的特殊时期，公平与公正更是政府管理不可忽视的。如果我们只把眼光放在经济效率与利益的考量上，而没有注意垄断对公共利益的侵害，那么我们就有可能既创造新的权钱交易空间与市场，同时还可能因此而扩大两极分化，妨碍竞争创造财富的积极价值观的培养。这样的公共服务民营化道路，不仅违背了2004年世界发展报告《为穷人提供服务》的主旨，公民作为委托人的话语权，也还有可能受到市场结构的制约，而被天然合理地藐视。因此，为什么要提供公共服务？由谁来提供公共服务？尽管在人类思想认识的不同阶段，产生了多样性选择，但在中国市场经济的道路上，我们必须牢记与始终坚持绝大多数人的公共福利最大化，反之以集团利益、少数私人资本为利益出发点，抛弃市场竞争原则，建立在垄断条件下的公共服务民营化，不仅会受到社会基本价值观的质疑，同时它还有将我们引向腐败的“官僚垄断资本”市场经济的危险。

实际上，从第二代领导集体倡导的“三个有利于”，到第三代领导集体提出“三个代表”重要思想，再到新时期领导集体所倡导的“立党为公、执政为民”的亲民路线，都为我国政府改革基本治理确定了价值取向。那就是，一切从人民利益出发，关注社会最基本需求，维护社会公平与正义是政府公共部门矢志不渝的信念与工作出发点。这也是我国当前的民营化改革必须坚持的基本信念。

最后，民营化是一种趋势，政府应该是这种趋势的主导力量。基于以上对我国民营化改革存在问题的大量描述，会让人产生一种否定其必要性的错觉。其实不然，对问题的揭露并不表示笔者反对进行改革，而是试图说明，民营化只是促进效益与发展的理性工具，真正的意图是公共利益得到体现，不能因为对一种改革方法的过分崇拜而使改革者失去基本的方向。在根本性定位上，笔者主张民营化以改善我国政府治理的沉积与弊端，但为了不使其偏离最终目的，政府应该在其中发挥主导作用，充当干预者、参与者、监督者、竞争者等恰当角色，以自身积极的行为来影响并推进改革，最终与私营部门等力量一道共同实现公共利益最大化。

有些时候，民营化之所以会产生问题，政府应该也有责任。当前我国政府在管理公共事务过程中，经常会出现“缺位”、“错位”等现象。比如，现行的政府制度安排仍旧没有很好地体现与市场的合理分工，政府职能与市场职能、官员职能和企业经理职能在许多方面是重叠的、交叉的。这种“错位”导致的结果或者是政府越位，政府管了个人、企业和市场愿意且能够管的事，结果牺牲了微观效率。所以我们强调民营化以改善这种错位局面；还有一种现象是“政府缺位”，那些个人、企业、市场不愿且无力参与的领域，本来应该由政府管，而政府因在“错位”和“越位”领域分散了精力，没有承担起管理这些领域的责任，结果这些领域成为了短缺领域，成为了国民经济发展和国民生活改善的“瓶颈”。如作为公共物品、公共服务之一的健康卫生服务设施在广大农村地区非常短缺，医疗条件差，医务人员不足，其他的公共物品和公共服务，如基础教育、基本社会保障和对弱势群体的救助等，政府也都欠了老百姓很多的账。

上述问题实际上都源于政府管理的公共性缺失。政府是拥有公共权力的公共性机构，它因具有公共事务管理职能而承担公共责任。这种责任说到底是一种伦理责任，但又无时无刻不以政府的现实活动体现出来。在进行民营化之前，政府可能因无效而受到指责，管理主义的民营化之路或许暂时改变了这一困境。但是，民营化之后，政府又面临新的困难，它要在效率与公平之间作出选择。经济学家指出，“虽然市场机制讲求公平，但仍无法保证公平”。^[23]一旦政府远离自己所承担的公共责任，那么，民营化就无法成为我们现实的选择。

公共服务民营化应该效率与公平并重。尽管公共服务民营化把政府与私营部门在公共服务供给问题上列为可以选择或替代的两条途径，但根本问题是一旦公共服务民营化之后，公私部门截然不同的价值取向就会凸显。在笔者看来，公共部门管理及服务主要应该考虑社会公平与公正，而与此相对应，私营部门管理或提供服务则把经济效率放在首位，这两种不同的价值观念存在于民营化改革中，则会带来冲突，引发公共利益危机。

总之，如果不想使民营化背负合法性危机的罪名，那么就必须使公共服务在生产与供给的基本价值取向上采用效率与公平并重，而不是仅仅考虑效率至上。那么，谁来维护公平与公正？谁来维护公共利益？只有政府应该承担此责任，愿意承担此责任，可能承担此责任。这样一来，政府在民营化改革中合适的角色与作用就成为有效推进改革的关键。

附案例（一）

安徽长丰农业用水市场化改革遭遇现实瓶颈

从2002年起，安徽省长丰县进行了一场农业用水供给方式的改革，力图用市场化的方式解决农业用水多年来吃“大锅饭”的弊端。但在实际操作中，却发现改革还无法逾越现有供水设施、耕作规模及农户观念的制约。就像安徽省水利厅一位副厅长所言，“长丰水改的思路是正确的，但与我们的现实情况至少还有20年的距离。”

根据长丰县政府2002年3月28日《长丰县农业生产用水经营管理制度改革办法（试行）》的通知精神，长丰县对农业生产用水的供给方式进行了改革。

“这是被逼出来的办法。”长丰县水务局局长杨维国说。他认为，在以前的供水方式中，水利部门没有盈亏意识，管理的责任心不强，水利设施的维护不周，而农民有用“大锅水”的心理，没有节水意识，二者相加造成的结果就是水资源的极大浪费，经常出现水闸一开就无人管理，跑、冒、滴、漏成为常态，浪费了水电的必然后果是增加了农民负担。而由乡（镇）、村统一收取水电费，水利部门的利益则受到了侵害。

杨维国举例说，改革前，长丰县每年的水电费用在5000万元左右，实际上乡村能收上来的费用只有3000万，而最后能交到水利部门的只有1000万元左右。

杨维国在2002年4月前曾任张祠乡党委书记，他对乡镇截留、挪用水电费的做法深有感受：“以前，县里每年给我们下达的水电费任务是190万元，能收上来的可能是140万元左右，但我们交到水利部门的也只有这个数字的一半。”

“乡镇政府截留水费，是因为经费实在困难，只好先用了再说。”数字表明，长丰县的水改已经过去两年，但各乡镇至今还拖欠水改前2149.27万的水电费。

在这种情况下，改由水利部门直接向农户收取水电费，也成了避免乡镇截留、挪用，保护水利部门自身利益的一个措施。

长丰县官方则注意到了水改取得的积极效应。在县水利局提交的2003年《农业生产用水经营管理制度改革情况的调查与思考》一文中，有这样一组数据：“2003年全县夏播水稻70万亩，比上一年减少了15万亩，减幅达21%。改革对退耕还林起到了积极的推动作用，2003年全县退耕还林面积达到了14万亩。”

文章说，通过水改还增强了群众节水、惜水意识，2003年1～6月，长丰县的用水量比同期减少了1226万立方米。

过去全县每年水电费是5000万元左右，现在按水改测算出的水电费只是1200万元，减轻了农民负担。

虽然强调水改的积极作用，但长丰县有关部门也承认，改革带来了一些在操作中无法逾越的现实问题，这都需要在今后的工作中加以解决。

落后的供水设施

改革两年，长丰水务局下属19个水管单位已全部改制为供水公司。作为长丰县最大的灌区之一，庄墓水管站当年被改制为庄墓供水公司。

为配合这次改革，庄墓供水公司投资80万元修建了大型水闸以及支渠水闸，利于控制水流，同时还在各村修建了水电费收费站。

庄墓供水公司经理曹春武承认，虽然投资巨大，但用水的农民仍旧抱怨买水难，特别是交了钱却买不到足够量的水。

曹春武认为，造成这种情况的原因很多，比如上游地区的农民不自觉地抢水、截水。另外，落后的水利配套设施也是导致农民用水困难的主要原因。

“改革的方向就是计量供水，但我们现在却无法做到计量供水。”曹春武说，要计量，首先得有完善的可计量的供水设施，但长丰的水利设施基本都是上个世纪70年代兴建的，水无法直接流到农户的田里，渠道是土质的，水从供水公司流到田里，中途平均会有17.6%的损耗，这样最后到农户田里的水肯定要少于他们购买的水。

另一方面，现在农户的田地既小又分散，一家的田地能分散在十几处，想给每块田都能像自来水那样测量用水量是不可能的。

曹春武估计了一下，如果庄墓的供水设施及水渠要进行符合计量用水要求的改造，投资肯定要超过一个亿。

水务局局长杨维国则认为，长丰县有中小型水库265座，各类排灌站290座，排灌渠道1200条。“如果这些都改造的话，起码要好几个亿。”

收费艰难

根据长丰县的改革用水规则，每轮灌溉前，需要用水的农户要按照预定的用水量和规定的水电费单价预交水电费。

这让一些村民感到不解。罗塘乡朱庙组的朱怀顺就认为：“用水交钱是应该的，但是总要把水先放到田里才能给钱，过去政府办的时候也是这样的，每年什么时候想用水就先用，到下半年再交水电费。”但供水公司并不这样认为。

“我们买电时也是要先付钱才给电的，而且谁能保证水放到田里后，钱就能顺利收上来？”庄墓供水公司经理曹春武说。

曹春武说，去年和前年的供水是以行政村为单位的。“在过去两年，我们都是只收到了一部分钱之后就放水，但水一到渠里，给钱的不给钱的农民都去抽水，我们毫无办法。”曹春武说，今年供水公司改变了做法，以乡镇为单位组织收费，只和乡镇政府发生直接关系，由政府负责把农户凑的钱交来，才供应水。即使有了行政干预，收费还是显得艰难。

罗塘乡党委书记尹良山在今年春种时候几乎把所有的精力都放到了催收水费上。他说：“水费难收，除有一小部分人想占便宜恶意不交钱外，还有一些现实的问题，比如有的人家旱田多，我们也是按每亩35元收钱的，因为没有科学的计量设备，我们不能做到按实际使用水的多少收费，还有些农户的田里有水，也要交钱，甚至有些打工的人没种田也要交钱，他们当然不愿意。”

罗塘乡做了这样一个统计：以朱桥村丁户村民组为例，60%农户交了水费，剩下40%的农户不交钱的原因是：有3户家庭特别困难，没有钱；有2户是五保户；有7户存在一时讲不清的原因，如村里过去欠他家钱、供水公司占地、有过去的乡村干部答应免去水费等。有的农户甚至表示，水来了就要抽，谁不给就和谁动刀子。

朱桥村村主任戴恒军说，村里另一个村民组陈塘全组今年就一分钱没交，但全村600多亩土地都用上了水，因为到下游的水要经过他们村，来了水就抽。

长丰县水务局局长杨维国也认为：“农业用水是特殊商品，在一定时期、一定范围内是不能完全市场化的。”

交钱也买不到水

水改三年来，张祠、徐庙两个乡从来没从供水公司买过水。在庄墓灌区，罗塘乡是第一站，张祠是尾水，离供水公司有20多公里的距离，且地势高，要经过三级水站的抽水才能到达。

“不是不想买水，是因为我们离得太远了，买水贵，我们这里已经是三级供水，平均每亩从水公司买来就要65元，自己还要再拿出10块钱左右买柴油才能将水抽到田里。”张祠乡余庄村村民余保礼说，“就是想买水，我们这里下游也买不到，去年夏季，生产队组织收了几千块钱，供水公司说这点钱他们无法开动机器，最后钱又退了回来。”

庄墓供水公司经理曹春武也算了一笔账：“像张祠这样的尾水地区，我们几级水站机器同时开动一次，一天的耗费就在一万元左右，一般收来几千块钱我们无法开动机器，而且路远水耗大，到时候水不能按量送到老百姓田里，甚至根本就送不过去，我们也无法交代。”

“这就出现了想买水的买不到，想卖水的卖不掉的局面。”实际上，张祠等地的群众三年来一直在靠天吃饭。除了雨水，就只能通过有水的池塘以及沟沟渠渠来汲取浇灌用水。而一旦雨水少，天旱也就无可奈何。

一些老百姓甚至开始怀念以前“大锅水”的年代，65岁的农民朱怀顺说：“需要水的时候，政府就组织放水，一年至少有三次，能保证河道是有水的。”

供水公司的风险

实际上，供水公司也有本难念的经。庄墓供水公司经理曹春武说，因为工资不能及时兑现，站里很多职工都离岗了，今年这个97人的水公司只有33人在岗，大多数都不是技术人员。

“不可否认，水改后农民有了节水意识，用水量少了，加上去年前年雨水较大，这对供水企业来说就不是好事，水卖不出去没有了收入。”

据统计，庄墓灌区一年的职工工资需要90多万元，加上其他的设备维护费用，一共需要150万～180万元。

据曹春武所说，庄墓灌区2002年收了42万元水电费，2003年收了39.5万元，今年收了50万元。而在水改前，每年能收到的水费在240万元左右。

按曹春武所说，庄墓供水公司现在运转艰难。2002年发了半年工资，2003年全年没发工资，今年到目前只发了2个月的工资。

“这是一个实际问题，就是水公司的经营受自然条件的影响太大，在当年的改革方案中，我们忽视了这个问题，没有考虑丰水期和枯水期对供水企业的影响。而改革几年来，降雨不算少，加上群众的节水意识提高，供水企业受到的影响很大。”县水务局局长杨维国说，根据测算，一年收取1200万元的水电费才能维持全县供水企业的运转，但是去年只收了100多万元，今年也不过200万元，与实际需要相距甚远。

杨维国提出了他所认可的解决农业用水的看法：农民要增强节水意识，不提倡三级供水，在需要三级供水的地方可以考虑进行产业结构调整，种植耗水量少的经济作物，同时各村应组织修建水塘，增加蓄水量，提高抗旱能力。

长丰的这场农业用水改革也引起了有关领导的思考。今年3月28日到29日，安徽省水利厅召开了一次全省水利工作会议。会上一副厅长明确指出：“长丰水改的思路是正确的，但与我们的现实情况至少还有20年的距离。”

资料来源：2004年10月19日《新京报》

附案例（二）

扬州：公办名校变高价民校调查

“名校办民校”，在全国都很普遍。这种学校既能享受公办学校多年积累起来的巨大无形资产，又能堂而皇之地以民办学校的价格向消费者收费——却可免除民办学校的风险和公办学校的义务——这种“完美的结合”下掩藏了怎样的不公平？

“‘名校’的公办办学模式已经走到了尽头”，扬州广陵区教育局局长张贵联说。他认为，“名校办民校”——也就是将原来的公办重点名校改制，变成“公办民助”或是“民办公助”、“公办民营体制”的学校——国有资产不变，运行模式却是民营——不仅完全合法，而且是目前政策允许下市场经营法则与名校教育资源最为完美的结合。

这种学校在全国都较为普遍。在扬州，“名校办民校”中的最出名者，是扬州中学和育才小学。另外一些名校也在跃跃欲试。

家长的“两难”

有道选择题：A：户口所在区域的小学＋少许学费；B：名校育才小学＋2.4万元学费。

这道选择题是2004年9月1日扬州小学开学前，学生家长们必做的难题。王先生的女儿到了上小学的年龄，距离家最近的武塘小学教育质量不高，知名度更差，为此，他决定为女儿选择更好的学校——在扬州，教育质量好的名牌小学除了育才，还有汶河、梅岭和维扬实验小学。

育才是首选，但是不久前被改为“民校”。改制后，育才小学的学费定为六年2.4万元。而汶河、梅岭和维扬，“择校费”是6000元。当然，育才的教学质量也是最好的。

王先生经过考虑之后，选择了汶河小学。事情就是这样：名校有限，要么交纳更多费用“选择”更好的公办学校和“民办”学校，要么老老实实“就近”上普通的小学。

初中也是如此。扬州中学是百年名校，也可以说是扬州最好的中学。从这里先后走出过多位国际知名人士，老校园内还安放着朱自清的铜像。如今，扬中初中部也“民办”了，三年的学费总共3.9万元。

一位孩子在扬州初中的家长算了一笔账：如果自己的孩子一路都上“名校”，从小学到大学毕业，自己至少要投入20万元。

据《新华日报》报道，扬州市城调队在2004年2月份做过一次调查，随机抽取了97户学生家庭、13个不同阶段有代表性的学校和教育管理部门，进行专题问卷调查。结果显示，教育支出占到这些家庭人均可支配收入的46.2%，占人均消费支出的62.7%，家庭子女的教育负担沉重。

其中，每户家庭支出的费用中包括：公办生常规学杂费、借读费、本市县和外市县择校生费用、择班生费、民营生学杂费等等10多种。“择校费”和到“名校办民校”上学的费用不菲，只有具经济实力的家庭能够负担。(www.chuimin.cn)

“这样下去，只有有钱人才能上得起好学校了。”扬州市的家长们议论纷纷。

改制“翻牌”之道

律师张先生今年为女儿报名育才小学，曾询问学校领导，是否可以看看学校改制的一些文件。当时得到了很强硬的拒绝：“文件是不能看的，如果不想上我们学校就算了。”

这些文件并不是机密，但是育才分校校长贾传冰称这属于学校的“隐私”。2004年1月份制定的《育才小学三年发展规划》也在此列。在这份文件中，育才小学的领导层提出用三年时间实现“名校办民校”的发展规划，也就是在2006年复制出另一个“育才”。

今年6月，育才实验学校经区教育局批准后，在区民政局登记，性质为民办非企业单位，注册资金1000万。董事会共5名董事，育才投资公司的总经理出任董事长。

新办的育才实验学校为股份制，由三方联合办学：育才小学输出名校的品牌和管理，扬州广陵电子公司与育才投资公司出资金。据广陵区教育局局长张贵联向本刊介绍，三方的股份为：育才小学除了估价为350万的无形资产，还拿出了150万的学校自主资金，占总股份的50%；广陵电子公司是民营企业，投入400万，占总股份的40%；育才投资公司实际上是广陵区教育局下属的单位，它投入的100万主要来自区教育局的房租和贷款所得，属非财政性资金，占总股份的10%。在实验学校实现盈利后，三方按股份的比例取得回报。

育才的新校校区租用的是原城南小学的校舍。在管理上，4名教务行政人员全是育才小学原有的骨干，还有10多名育才的教师也过去支援新校，其他20多名教师通过公开招聘而来。

相比育才的改制而言，扬州中学的改制，没有引进校外的资金，而且过程也缓慢了很多，因为扬中先要停办过去的公办初中部。

扬州中学校长沈怡文对本刊介绍，过去的公办初中部是采取逐步萎缩、停招的方式取消的。原来每一年级招6个班，次年改招4个班，依年再减。初中递减则高中递增，初中部的教师除退休的外，其余的转入高中。到1998年，最后一届招的学生毕业，初中部已经全部清空。

1999年，经扬州市政府批准，扬州中学教育集团成立，集团的董事会由5名董事组成，包括教育局领导2人，其中一位副局长任董事长，其余3名为扬中的领导。

后来的“民办”初中部被称为树人学校，刚开始借用了原公办学校的校舍、实验室和教师，教师工资也保留财政拨款，因此树人学校的原始积累和本校密不可分。

到今年5月，树人学校才刚刚实现“四独立”，即独立的法人、独立经费核算和人事管理、独立的校园校舍和独立进行教育教学。由本校的书记任董事长，财务方面明确协议，成本每年预算和收入分配明确化。如今，扬中教育集团正在考虑吸收民营资本，将树人学校转为股份制。

“名校”品牌：无形且无价

育才实验学校常务副校长贾传冰对本刊坦言，正是意识到了“育才”两个字的品牌价值，才进行了办“民校”的改制。

据他介绍，在公办教育体制下，育才形成了自己的品牌，但发展空间受到很大制约，每年的生源又非常之多，压力很大，乃至到后来一个年级15～16个班中只有三四个班是本学区的学生，其他都是交择校费进来的。

“正是因为‘育才’两个字，我们才能招到这么多学生，因此品牌是我们最大的优势”，贾传冰说，“名校是历史上国家政策扶持的产物，我们觉得在市场经济时代，它能发挥更大的作用，办了‘民办’分校后，最直接的效果就是分担公办时生源过多的压力，以后获益后还可以资金回报。”

但是维扬实验小学校长刘玉宝觉得事情还没有那么简单。“名校办民校”主要还是政府得好处：一是教师的工资省了，由学校自己支付；二是办新学校肯定要征地，公办学校的地原来是政府贴本给的，而改制后要按商业用地征用，也就是说，民办学校要向政府交这笔钱；三是民校要交税收。

因此，刘玉宝觉得“政府是最希望改”的力量。一份扬州市教育局的文件证实了刘的说法。2003年3月18日，扬州市教育局在《关于我市区管学校改制情况的调查》（以下简称《调查》）中写道，“由于各区招商引资任务重、压力大，区教育局都有招商引资任务。”比如，维扬区委要求“把该区最好的梅岭小学、梅苑双语学校、西湖中学、双桥小学作为招商引资全资合作项目推出，对外招商”；广陵区“将招商引资任务分解到每个小学，年终考核时对完不成招商引资任务的学校一票否决”。

刘玉宝的这个说法也得到了上海市教科院民办教育研究所所长胡卫的另一种证实。胡卫在参加教育部的考察团调研时，发现在一个地方，转制学校收来的学费，64%的费用留在学校，36%的费用是交给地方政府，其中有10%是用于对开办、推动转制学校的区县的管理人员的奖励费用。所以就形成很奇怪的景象：整个地方的教育发展水平不高，公共财政对教育拨付的经费也是很有限，但教育行政部门官员却非常富裕，或者教育行政部门很富。

当地政府主管部门的意愿是如此强烈，实际上维扬实验小学也曾经被广陵区政府询问是否愿意“办民校”。但是刘玉宝考虑到学校的地理位置不是很好，将来的招生压力会比较大，因而拒绝了，“但是如果上面强烈要求，我们也会改的”，刘说。

对学校来说，改制也有诸多好处。“民办”的运营机制更为灵活，更好管理。比如，用人机制比较灵活，能自主选择教师；生源不再受限制；收费渠道也不一样了，经费使用自理。而且，“转制学校”与“纯民办”学校不一样，竞争起点要高，资金风险小、见效快。

但是刘玉宝也清楚地知道“名校办民校”实际上是钻了政策上的两个“空子”：一个是“名校”品牌这个无形资产是长期积累起来的，是无法估价的，如今等于是“廉价出售”了；另一个是“民办”收费上拥有了自主权，是以经济利益为取向的，而国家有政策规定“教育不得以盈利为目的”。

利益：改制的背后推动力

无论是育才的股份制还是扬中教育集团，都是利用过去“名校”的牌子在进行转制。但是在转制中不仅存在国有资产流失的问题，更牵扯了主管政府和教育部门在其中的一部分利益关系。“没有经历利益驱动，当地政府和教育部门不会那么积极热心去做‘名校办民校’的事情。”南京师范大学教育科学学院教授陈敬朴对本刊表示。

看上去，育才实验小学的成立全部合乎规范。但是，再仔细看一下育才学校的几大股东：育才小学、广陵电子公司和育才投资公司，育才小学原来就属于广陵区教育局，而育才投资公司实际上是广陵区教育局下属的单位，也就是说，一大半的股权，还在教育局的“自己人”手里。

据扬州市教育局另一工作人员介绍，目前扬州“名校办民校”主要是通过组建教育集团的方式，是国有控股，投资主体是当地政府和教育部门。因为政府和教育部门不能参与“盈利性质”的运作，所以一般情况下是由政府和教育部门所属的企业来具体运作的。

“与其让外面的民间资本来参与优质教育资源的开发，还不如我们自己来做这个事情”，这位工作人员说。

改制后的“育才”和“树人”收益增加很多。

育才小学2004年6月21日学生开始报名，原计划招8个班，每个班不超过40人，截至7月3日，报名人数共达到了2000多人。学校再向区里申请扩大招生规模，得到批准后，扩为16个班，共500多名学生。每个学生2.4万元，总共进账1200万元。

据扬中校长沈怡文介绍，1999年“树人”招了4个班，第2年7个班，然后招了两年10个班，一年12个班；现在的初一是16个班，每个班的规模都维持在36～40人。到现在为止，初中部已向本校返还了1150万，这是原来租住校舍设施的费用。

南京师范大学陈敬朴教授认为，“这相当于将由国家投资和倾斜政策多年积累的优质教育资源，转化成为区教育局和学校以及投资企业的资产了，成为一个小集体的资产。”

广陵区教育局的一位人士辩解说，当地政府和教育局这么做主要是为了“解决教育经费不足的问题，通过这部分收益还能为改造薄弱学校做点事情”。

但是，一位公办小学的校长却表示：“如果转制学校真正跟行政主体脱离开来，如果真是民办性质，那它正常交税就可以了，怎么可能还上交一部分利润给政府用以改造薄弱学校？除非老板脑子里有问题。”

不均衡加剧

扬州市教育局人士认为，“名校办民校”本质上是以政府和教育部门的力量扩大过去的优质教育资源，让更多的孩子可以到名校上学。

从表面看，确实如此。扬州中学初中部和育才小学的招生随着“民办化”的操作，招收的学生更多了。但是，能够到扬中、育才上学的学生毕竟还是少数，对更多的学生而言，只能望“名校”兴叹。维扬实验小学校长刘玉宝认为，“把名校转为民营的，表面上选择上或不上的权利均等，其实只是面对收入水平高的家庭，这是对受教育主体的不公平。”

有位家长在《寄语市长》中写道：“这些所谓的民办还要通过考试来招收学生，将许多好学生都招走了，而公办学校却只能眼睁睁地看着好生源流失。没有好生源教学质量就上不去，只能恶性循环，难道这就是扬州教育局的某些官员口口声声说的均衡教育吗？”

而且，这部分“名校”资源的扩大吸纳了更多好教师。据扬州市教育局有关人士介绍，“民办”学校的教师工资比周边区县普通学校的薪酬每年要高出1万多元。在扬州，这个差别是相当大的。据刘玉宝介绍，目前育才小学的教师还能保留公办教师资格，工资又高于公办学校的教师，民校的师资肯定会越来越强。现在就已有教师流往民校的势头，长此以往，更加大了学校间的差距，造成更大范围的不公平。

“这种改制将使好的资源更好，差的更差，加剧我们教育资源的不均衡，其结果也造成了客观的种种不公平现象。”陈敬朴说。

下一批的育才们

除了育才小学，今年上报要“名校办民校”的还有汶河小学和梅岭小学，但最终，后面两个学校没有审批下来。因此，这两个小学目前在招收“地段生”以外的学生时还是收取和往年一样的“择校费”。

汶河小学的“择校费”是6000元，为此，很多家长觉得自己“沾了光”，因为如果改制成功，交的费用肯定更高。

有趣的是，汶河的“择校费”收取的方式很特别。家长们被学校通知在指定的银行交费，但是必须在单子上填写和“自己小孩三代之内无关的姓名和单位”，并且注明“本人自愿支持该校建设和教育事业”而捐赠的。

这样的折腾和不解，家长们竟然都能够接受，而且还觉得高兴。毕竟，自己的孩子可以到更好的学校上学比什么都重要。况且，这个机会也不是平白得来的。另外，一个学生家长坦率对本刊承认，自己是托付区的教育局局长写了条子。

如今全国教育部门推行“一费制”，这些尚未“改制”的“名校”将不能再收取“择校费”。更重要的是，过去“择校费”的标准由区一级物价局制定，如今全部收归省物价局统一管理。因此，这些“名校”受到的冲击很大，看来改制成为他们收取高额费用的唯一出路。

目前，据扬州市教育局提供的数据显示，扬州市市区转制的公办学校共有110所，其中幼儿园95所，小学3所，初中（含九年一贯制）11所，高中1所。其中，公办名牌转制的学校为11所，占10%；薄弱学校为15所，占13.6%。

看来，这个数据有继续扩大的趋势了。如此，来年此时，面临“两难”的家长将会更多。

资料来源：2004年9月20日《中国新闻周刊》

【注释】

[1]吴庆：《让市场机制在基础设施领域充分发挥作用》，《体制改革》，2001年第3期。

[2]参见网址http://www.mpinvest.com.cn/xgbd/。

[3]参见《厦门日报》2003年4月16日相关报道。

[4]《公用事业民营化研究中心报告》，中国公用事业民营化研究中心提供。

[5]《武汉社区医院再试民营》，载《经济观测报》2002年11月2日。

[6]张昕竹等：《中国基础设施产业的规制改革与发展》，第62页，国家行政学院出版社，2002。

[7]见《广州日报》2003年8月5日相关报道。

[8]参见http://bbs.people.com.cn/bbs，人民网强国论坛。

[9]钟明霞：《公用事业特许经营风险研究》，载《现代法学》，2002年第5期。

[10]有些政府采购是一种广泛意义上的民营化过程，即由政府购买民营部门的公共物品或服务，再提供给公众。这种民营化原则上可以通过引进竞争机制来减少财政支出、提高产品与服务质量，但具体做法可能会发生偏差。

[11]黄恒学：《公共经济学》，第557页，北京大学出版社，2002。

[12]［美］尼古拉斯·亨利：《公共行政与公共事务》（第7版），第318页，华夏出版社，2002。

[13]本案例整理自中央电视台《今日说法》2003年11月6日报道。

[14]［澳］欧文·E·休斯：《公共管理导论》，第264、268页，中国人民大学出版社，2001。

[15]［澳］欧文·E·休斯：《公共管理导论》，第282页，中国人民大学出版社，2001。

[16]整理自《羊城晚报》2003年9月13日，《深圳商报》2003年11月4日，《武汉晚报》2003年11月2日的相关报道。

[17]以上两则案例选自《中国公用事业民营化》，中国公用事业民营化研究中心提供。

[18]王乐夫：《论公共行政与公共管理的区别与互动》，载《管理世界》，2002年第12期。

[19]参见［法］卢梭《社会契约论》，第41～45页，商务印书馆，1980。

[20]参见［英］洛克《政府论》（下），第82～98页，商务印书馆，1964。

[21]［美］詹姆斯·E·安德森：《公共决策》，第222页，华夏出版社，1990。

[22]Linda Kaboolian：the New Public Management Challenging the Boundaries of the Management vs.Administration Debate，Harvard University.Public Administration Review，May/June，1998.Vol.No3.

[23]［美］查尔斯·沃尔夫：《市场或政府——权衡两种不完善的选择》，第136页，中国发展出版社，1994。