公共服务民营化与政府管理研究：公共利益的体现

2023-11-28 理论教育版权反馈

【摘要】：（二）公共利益是公共服务之公共性的体现对这一问题，其实存在许多争议，集中为两点：一是什么才是公共利益，存在公共利益吗？显然，公共利益是一种虚指，它一旦到了现实之中，只能是群体共同利益或共同体利益。政府公共部门是否是公共利益的代表，可以有应然和实然两种状态。他们认为，首先公共利益不是一个确切而明确的概念，最多可以用共同利益来替换。因此盲目相信政府能够无保留地为公共利益服务与相信市场一样是不可取的。

（二）公共利益是公共服务之公共性的体现

对这一问题，其实存在许多争议，集中为两点：一是什么才是公共利益，存在公共利益吗？二是政府公共部门是公共利益的代表这一结论成立吗？为此，首先必须明确公共利益概念本身及其实然所指。公共利益之所以引起争议，在于“公共”二字指的是什么，因为现实生活中我们可以看到某些团体的利益、部门的利益甚至是共同体的利益，但公共利益并无实指，它只是存在于理论分析之中。例如张庆东博士就认为，公共利益或者表现为意识形态和价值取向，或者是公共性的外在表达，或者干脆不依主观条件而存在。显然，公共利益是一种虚指，它一旦到了现实之中，只能是群体共同利益或共同体利益。正因为公共利益的这一特性，笔者不认同那些对公共利益虚幻化处理，高高挂起，作为骗人的幌子，也反对以现实的共同利益取代公共利益，用实用主义代替公共管理本身具有的价值意义乃至于意识形态方向。正确的态度是公共利益在具体状况下有所实指，比如民营化中公众公平权或参与权的实现等。

政府公共部门是否是公共利益的代表，可以有应然和实然两种状态。传统的政治学理论一直视政府为公共利益的天然代表，如柏拉图指出，国家的本质是主持和实现社会正义，国家的目的是为了实现“善”和社会的和谐。亚里士多德认为，正宗政体必然“旨在照顾全邦共同利益的”，反之，即为变态政体。古希腊、罗马的政治思想是西方政治思想的源泉和启蒙，在他们的影响下，近代资产阶级思想家对政府本质有了更加系统的观点。这其中最具代表性的就是社会契约论。社会契约论把政府产生描述为当自利的个人导致社会冲突将使每个人利益受到侵害时，作为社会共同体的政府就在各成员权力让渡的情况下产生，反过来保护共同体不受任何个人强力的伤害。例如，卢梭认为，政治共同体的权力是属于人民的，建立在社会契约基础上的国家及其政府是一种“公共人格”，主权的一切行为，必须是真正属于“公意”的行为。^[19]与此同时，洛克也认为，建立在社会契约基础上的“有限政府”不是目的，而是保护和尊重人们保留的基本权利，如生命权、自由权和财产权等。为了达到上述目标，防止政府权力对公共利益的损害，就必须实行三权分立和多数决议原则等。^[20]这些近代政治理论的影响直到今天，现代主流的公共行政学理论都把国家政府看做公共利益的天然代表，并进一步把公共政策作为实现该意图的载体，因而公共政策体现公共利益，公共决策为了实现公共利益而进行的活动就是天经地义的事情。借用一句名言，就是“政府的任务就是服务和增进公共利益”。^[21]

当然，有些理论家反对把政府想当然地作为公共利益的代表。他们认为，首先公共利益不是一个确切而明确的概念，最多可以用共同利益来替换。其次，政府管理的实践表明，政府不可能做到为公共利益服务，它只代表一部分人的利益，或者少数人利益。这种反对的观点不是没有道理，恰恰是他们看到了政府决策的实然状态。公共选择理论就通过对政府管理行为的经济学分析，得出政府失败的种种表现，如寻租、滥用管制、个体利益最大化等等。现实生活中我们经常看到，政府管理往往保护了少数人，某些领域内、行业内的人的利益，而非公共利益。例如公用事业的定价，过去很多是从维护行业稳定，保障国民经济正常运行的角度出发，很少考虑并听取群众意见。现在即使有了听证的做法，但又对公意代表多加限制，因而往往是形式大于内容，炒作大于实干。(www.chuimin.cn)

那么，政府在实然状态下究竟如何才能最大限度地实现公共利益呢？结合我国实际，笔者认为主要有两点需要把握：一是政府必须有所为；二是政府必须有所不为。首先，既然公共决策在一定程度上是政府为弥补市场失灵而介入私人领域的行为，那么政府就要承担起这种责任，真正从民众利益出发，对市场机制中种种不利于公共利益的行为加以管制，纠正乃至撤销，对危害公共利益的市场行为进行处罚等，而不是前面我们所说的只为自己更方便管理。政府通过制定并执行公共政策来干预社会与市场，实际上是政府积极作为的表现，在我国市场机制不太健全的情况下，我们主张政府的积极行为有助于公共利益的维护。例如，在2003年，经过全国上下抗击SARS、广州“孙志刚事件”和服务性行业投诉逐年增多等一系列事实，政府认识到在许多方面自己的积极作为是多么重要。国务院连续出台并实施了《城市流浪乞讨人员管理办法》、《公共卫生紧急事件处理办法》、《公共文化体育设施条例》、《强制性产品认证条例》等行政法规规章，这是政府利用公共决策来维护公共利益的直接表现。另外，中国消费者协会发起向“霸王条款”宣战行动，也是积极回应政府即将修改有关合同法中格式条款内容的相关法规，以最大限度地为公众利益提供保障。

政府以积极的姿态干预社会生活，并不意味着政府成为一个大包大揽的全能政府，在维护公共利益的路径选择上，政府还有一个角色就是有所不为，即政府通过社会化或市场民营化的方式间接实现公共利益。从理论上说，公共决策的公共性价值观，不仅涉及公共决策与执行的公共利益导向问题，还涉及社会资源配置的实际效果问题。现代政治理论指出，政府存在“失效”行为，从而使社会资源浪费、人民利益受损。因此盲目相信政府能够无保留地为公共利益服务与相信市场一样是不可取的。进一步说，政府失效的危害性有时更大，因为政府提供的公共服务具有某种垄断性和非排他性，个人无法选择或排除某些服务，例如安装使用电话，市民乘坐城市公共交通工具，学生假期乘坐火车或飞机。所以，必须有合理的机制选择弥补政府之不足。这就是采取部分公共服务市场化或社会化，将政府的公共决策严格限定在必要的公共领域，凡是能够由市场有效解决的事务，就放手让市场力量完成；凡是由社会自主解决的问题，就由社会力量自行完成，政府辅助必要的保障条件。另外，市场化本身含有公私合作的含义，该机制积极要求市场力量参与公共决策，或公共部门与市场联合起来共同治理。

公共服务民营化与政府管理研究：公共利益的体现

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