我国公共服务民营化:积极成效及政府管理研究

2023-11-28 理论教育版权反馈

【摘要】：事实证明，在一些地方，民营化确实能够带来预期的成效。在公共卫生与医疗行业，武汉市进行了尝试。

一、我国公共服务民营化取得了一些积极成效

由于我国民营化进程刚刚开始，改革的部分成效还没有显现，从已经进行的民营化改革实践来看，最显著的实践效果有如下几方面：

第一，由于竞争机制的作用，不管是政府还是非政府部门，在公共服务过程中都力求按照市场规律运作，降低成本，扩大供给。对政府来说，它可以是机构与编制的减少；对企业来说，则可以是经济效率的提高。例如，成都市高新技术开发区在1998年正式被批准为成都市的一个行政区，在设置一整套行政机构时，处于编制紧张的考虑，决定将辖区内的环卫清扫工作从政府职责中取消，通过公开招标形式交给企业承包。这一做法不仅成功控制了政府编制，还将政府从繁重的环卫工作中解脱出来，使其真正成为公众利益的代表者和监督者。该区环卫处仅3名行政工作人员，但主要工作是检查企业环卫工作状况和受理居民投诉，所以并不繁忙。政府用于环卫的财政支出也得到控制。^[1]再比如，1997年，天津凌庄自来水厂与法国威望迪公司签订合作协议，共同经营该区域供水。合作5年后，威望迪公司在承诺不减员、不降低服务标准的前提下，仅从折旧金中就节约了3500多万人民币，而按照常规，国内水厂不仅做不到，还要向国家申请维修保养资金。^[2]对于地方政府民营化改革者来说，取得经济效果往往是其首要目标。这种因为引入市场竞争而取得的经济成就，成为进一步推进改革的强大动力。但另一方面，并非所有的做法都能在经济效果上令人满意。

第二，公共服务质量有所提高，同时增加了消费者的选择机会。公众对于公共服务不仅有数量的要求，更有质量方面的诉求。我国当前许多公共服务质量不高，老百姓在接受服务时只能忍气吞声，因为独此一家，别无所求。中国的老百姓几乎每年都有乘车难的遭遇，每到“春运”的时候，正是铁路部门“钱包鼓鼓”、老百姓“受苦煎熬”的时刻。比较奇怪的是，一方面票价上涨，另一方面服务质量却急转直下。可喜的是，许多地方已经在部分垄断行业通过民营化打破垄断，引进竞争，进而提高服务水平与质量。例如，几年前厦门市的公共交通服务一直由国有公交总公司独家提供，公共交通一度滞后，表现为公交车破旧不堪，还维持早已被其他城市抛弃的长形双节车和双层巴士；服务班次少，经常一等就是20分钟；服务态度不好，乘客与司机、售票员时有争吵等等。1997年以后，经过批准，相继有同安公交公司、海沧公交公司等几家公共交通运营商加入竞争，目前已经基本解决了上述问题，群众反映现在公交车更干净、更舒适了（后来加入的公司都在车上装电视、预报电子屏幕等）。^[3](www.chuimin.cn)

第三，利用民间资本建设基础设施，解决了地方财政困难与城市发展的矛盾。在经济快速发展时期，经济建设、城市建设普遍面临资金短缺现象，与此同时民间资本却相对充足，于是通过把某些公共服务项目民营化来筹集建设资金，就成为推动各地方政府推行民营化的最大动力。事实证明，在一些地方，民营化确实能够带来预期的成效。四川省邛莱市原来有两个国有自来水厂，其中一个运营两年倒闭，另外一个供水设计能力仅为日供水0.7～1.5万吨，供水率为50%～70%，城市人均日供水量不足0.1吨。随着城市发展加快，供水不足的矛盾加剧。为此，市政府决定另建新的自来水厂，并通过公开招标选择了四川瑞云集团（省内大型民企）。1998年瑞云集团投资5000万元，仅用一年半时间就建成了一个集高科技、生态型、设备与技术均世界一流的自来水厂，不久又融资4000万用于管网改造。项目建成后，日供水能力为5万吨且水质合乎标准，群众满意率高达98%。在这一案例中，市财政没花一分钱，就建起一座新型水厂，该厂在运营期满后无偿交给政府所有。既缓解了财政资金不足问题，也使群众日常供水问题得到圆满解决。^[4]

第四，通过市场竞争促进了企事业单位的转制。在一些城市，已经开放的市政公用设施，由于外资涌进和民营资本的进入，原国有企事业单位将面临着竞争的压力，过去长期以来由政府所属企事业垄断本地区市政公用事业产品或服务的生产、输送、销售等所有环节的做法已难维持，市场竞争的局面初步形成，竞争产生效率的局面也开始出现。在公共卫生与医疗行业，武汉市进行了尝试。随着医疗市场的逐步放开，以及国家医保制度的改革等，原来的医疗卫生体制改革在所难免。在武汉市这个医疗资源饱和的城市，街道医院普遍面临“夹缝生存”的境地：大医院为了创收，向下扩张，开始涉足一般性、常见性、多发疾病的诊疗，抢走了原来街道医院的一大块收入；个体诊所和无证游医向上扩张，以低廉的价格又切走一块市场。为了继续生存下去，市辖江岸区区属的10家原街道医院决定进行两个转变：从功能上向社区卫生服务中心转变，从体制上向民营化转变。在改革者看来，社区医院民营化后，起码可以解决政府投入不足的问题。此外，民营企业的管理体制和运行效率将保证医院的盈利水平，使社区医院实现可持续发展。实际上，社区医院的民营化解决了社区医院的运行机制问题，特别是相比于目前的城市街道医院，它的运行效率显然大大提高了，从短期来看，确实可以使面临闲置的医疗资源重新激活，社区居民也可获得方便、低廉的卫生服务。^[5]

尽管，民营化取得了一些效果，但纵观这些成效，可能并没有像改革者预料的那样可以解决许多目前存在的社会治理问题。从国外及我国台湾、香港地区先行的改革进程来看，争议始终存在，而改革中暴露出的问题也层出不穷。正是由于改革本身存在着一些基本矛盾，加之具体操作方面的失误，如果离开政府有效的管理和制度上的设计作为保障，民营化改革很容易陷入困境。对于我国刚刚起步的民营化改革来说，上述分析不仅仅停留在理论上，在实践中的表现也较为充分。接下来，笔者将对我国当前民营化过程中出现的问题做系统说明，并对于产生问题的原因及如何看待这些问题做进一步的解释。

我国公共服务民营化:积极成效及政府管理研究

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