公共服务民营化：政府行为研究

2023-11-28 理论教育版权反馈

【摘要】：首先，政府要为公共产品的私人供给者提供制度激励，这包括对公共产品产权的界定以及给予某些激励措施等，从而为私人提供公共产品创造良好的制度环境。其次，私人提供公共产品可能会出现某些负外部性问题，对此政府要进行必要的规制。如组织消费者成立关于该种公共产品的协会等，以采取有效的集体行动，加大公众与公共产品私人供给者博弈的筹码，促使私人提高其所提供的公共产品的品质。

（三）公共物品私人供给机制中的政府行为

促使公共物品私人供给机制得以建立的基础不仅在于市场机制的效率，同样也需要政府公共部门的积极作为。公共物品私人供给可以采取两种形式：一方面通过把公共物品生产与供给分开，由私人组织生产，公共部门组织供给；另一方面可以通过界定产权、出租业务等契约形式组织供给。例如在城市公用事业领域，公共部门与私人部门的合作关系与私人部门的承包行为。无论哪种方式，政府积极作为都至关重要。

对于把公共物品生产与最终供给分离的做法，尽管有些市场力量可以直接供给公共物品，但从根本上说，公共物品的私人供给机制是一种公私部门之间的委托代理关系。在此过程中，由私人部门或市场力量组织生产公共物品，再由政府公共机构以付费形式购买，提供给有需求的公众。这种运行机制所能带来的好处在于：公共部门有限地摆脱了繁琐的事务工作，专心从事管理活动；私人部门积极参与公众事务，以市场力量固有的高效率实现公共部门达不到的目的。20世纪七八十年代以来，席卷西方国家的公共部门革新浪潮，所倡导的重点之一就是民营化和公私合营，一定程度上缓解了各自国家的公共部门危机。但是，无论是从法源关系上还是运行机制本身，在这种委托代理关系中，政府都扮演极其重要的角色，发挥重要的作用，并且需要承担无可推卸的责任。

对于政府公共部门在明确产权的前提下进行服务承包，允许非国有资本参与公共物品供给的做法，尽管可以视为现代公共管理的最新趋势，但仍要进行一定约束，这个约束包括产权的明晰和交易的规范化。众所周知，市场经济的本质要求在市场上的物品生产，包括纯粹公共物品的生产，必须在一种不存在外部性、不存在规模经济、完全竞争条件下进行，其生产成本的预算是硬性的，其生产的边际成本与其边际收益必须相等，收入与成本均不能外溢。这就使得市场经济有效作用的实现，以及这种体制下物品有效供给的实现，均受制于一个基本前提——物品产权归属必须明晰。在一个国家中，对物品产权的界定是由一个具有强制力的政府做出的，这就意味着只有在政府对物品产权予以明晰规制下的市场，才能形成有效率的物品供给，否则这种供给非但没有效率，甚至这种供给的市场根本就不存在。市场经济所需要的制度基础，除了产权制度基础之外，还需要有法律基础，以规避市场扩张风险，使“经济人”能够建立确切的交易预期，以降低交易成本。这种法律基础的构建和维护仍是源于政府。(www.chuimin.cn)

从实践中看，政府公共部门与市场力量之间不仅不存在责任与义务的分野，相反，二者的积极配合是公共物品私人供给机制成功的基础。首先，政府要为公共产品的私人供给者提供制度激励，这包括对公共产品产权的界定以及给予某些激励措施等，从而为私人提供公共产品创造良好的制度环境。公共物品的产权界定无法在市场过程中实现，必要的制度保障就尤其重要。其次，私人提供公共产品可能会出现某些负外部性问题，对此政府要进行必要的规制。市场供给如同非市场供给一样，有可能产生外部不经济。这表现在市场可能把不经济转嫁给消费者，也可能发生分配过程的不公正等等。所以，政府允许私人提供某些公共产品，决不意味着政府在此方面责任的让渡。因为无论是纯公共产品，还是准公共产品，其目的都是为了满足公众需要，实现某种公共利益。出于公益的目的，政府的干预行为是非常必要的。为此，政府必须加强对私人提供公共产品的制度约束。最后，在私人提供公共产品的过程中，政府有必要给予公共产品的消费者某种支持。公共物品的生产与供给一旦进入市场，就必须遵循市场法则。在市场中，由于公共产品的消费者一般是分散的，不太可能形成强有力的集体行动同公共产品的私人供给者讨价还价，生产者与消费者之间的信息不对称现象时有发生。这种情况下，政府有必要为消费者提供信息以及其他必要的支持。如组织消费者成立关于该种公共产品的协会等，以采取有效的集体行动，加大公众与公共产品私人供给者博弈的筹码，促使私人提高其所提供的公共产品的品质。

公共物品私人供给的良好机制，为我们构建一个由政府、市场与社会三方共同合作的新的公共治理模式提供了一定意义上的可能性。现实的状况是，政府与市场都是不完善的物品供给渠道，二者的结合可能弥补这些不足。由于公共部门与私人部门的博弈并非零和结果，所以未来公共治理中仍然期待更多的公私合营。另一方面，随着社会力量的壮大，社会自治组织的参与能力突显。如何把新兴的社会力量纳入治理体系，在更大范围内实现合作，是公共管理者最为紧迫的任务。而实际上，随着公共治理主体多元化的形成，多中心治理模式已经成为各国达到善治的理想途径。由此，“我们不是在完善的政府与完善的市场中选择，而是在不完善的政府和不完善的市场之中选择”的悲观观点可以改变为“尽管有不完善的政府、不完善的市场和不完善的社会，但我们是在完善的多中心治理模式中做出选择”。^[17]

公共服务民营化：政府行为研究

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