公共服务民营化：形式与政府管理研究

2023-11-28 理论教育版权反馈

【摘要】：针对公共服务领域因过多管制而出现的问题，1968年德姆塞兹提出用特许制和投标竞争制代替管制。特许经营权的出让主要通过招投标方式进行，即在政府监督下，把某些公共服务项目以公开招标的形式，委托私人企业提供，双方签订合同，规范各自权利义务。以出售或拍卖为主要形式的特许经营在城市公共交通行业运用广泛。

三、公共服务民营化的主要形式

民营化可以有很多形式。从国外的实践看，大致有合同承包、特许经营、补助与凭单、法令委托、出售、无偿赠与、清算、民间补缺、撤资、放松规制等十余种。^[10]不同国家在进行民营化过程中都结合本国实际做出适合自身的形式选择，如我国对于承包与特许经营方式采用较多，但凭单与出售及赠与等形式则不多见。下面是我国在民营化改革中出现并常用的几种方式：^[11]

特许经营是最主要、最常见的方式。建设部在2002年12月27日出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中，提出促进市政公用行业发展，加快推进市政公用行业市场化进程，引入竞争机制，建立政府特许经营制度。所谓特许经营，指政府授予某一组织在特定条件下向公众提供服务，政府保留监督权利。针对公共服务领域因过多管制而出现的问题，1968年德姆塞兹提出用特许制和投标竞争制代替管制。^[12]其观点是，由消费者直接授予某一企业生产和销售某一产品供应整个市场的特权，这种特权必须通过公开竞争方式取得，在市场竞争的压力下把价格压低到边际成本，以此保证规模效益与社会福利的最大化。但是，特许经营很容易形成新的市场垄断，采用什么标准衡量市场产品也不容易，因此政府管制仍然是必不可少的。特许经营制度在我国民营化过程中被大量采用，公用事业领域大多数项目都可以用它实现公有民营。特许经营权的出让主要通过招投标方式进行，即在政府监督下，把某些公共服务项目以公开招标的形式，委托私人企业提供，双方签订合同，规范各自权利义务。通行的特许经营合约包括如下要件：（1）在经营期内保证提供符合一定标准的公共服务；（2）政府委派相关人员担任该中标企业的董事或类似职务；（3）特许经营期限明确，以保证中标企业的盈利率，同时保持该领域的竞争力；（4）强制由超额利润部分形成发展基金，以备公共利益受损；（5）由政府相关部门制定产品标准，并负责监督其执行；（6）强制退出制度。在企业不能完成合约规定的义务或有损害消费者利益的行为时，政府有权终止其经营权。以国内第一个民营化操作性法规《深圳市公用事业特许经营办法》为例。该办法规定，公用设施归政府终极所有，政府通过租赁等方式交给特许经营者使用，政府保留定价、调价权。另外，政府还设立专门的监督机构对特许经营者进行监督，对违规造成重大事故及经营不善者，政府将有权剥夺其特许经营权。

特许经营有许多具体形式：

（1）BOT（建造—运营—移交）模式。目前国内规模最大的上海竹园第一污水处理厂项目，即由以民间资本为主的投资联合体以BOT形式投资建设并专营20年。此外还有北京肖家河污水处理厂、四川瑞云集团按BOT模式建设邛崃市新城区、以BOT方式融资建设的以焚烧垃圾发电的南海环保发电厂等项目。广东省在使用BOT方面很超前，典型的案例有广深高速公路、白云机场项目。2002年9月，由香港亚太环保有限公司独家投资的广州亚太生活垃圾有限公司，与广州市市容环境卫生局签署了合作协议。根据该协议，香港亚太环保有限公司投资约2.8亿元，在广州建立起一座日综合处理生活垃圾1000吨的垃圾厂。

（2）合资模式。特许经营的非国有企业以参股等形式与原来该服务提供者合作。这种做法也较为普遍。如1997年，法国威望迪公司与天津市政府签订20年的特许经营协议成立合作公司，威望迪公司投资2000万美元占合作公司55%的股份，天津市自来水公司以实物作价950万美元占45%的股份，特许期满后水厂无偿交给市政府。2001年法国昭和水务公司与奉贤自来水公司第三水厂合作成立的上海首家中外合作的昭和自来水公司也采用这种形式，此外还有新奥燃气投资成都等市的供气工程等。

（3）TOT（转让－经营－转让）。是指政府对其建成的公共服务设施在资产评估的基础上，通过公开招标向社会投资者出让资产和特许经营权，投资者在购得设施并取得特许经营权后，在合同期限内拥有、运营和维护该设施，通过收费等形式取得合理利润，合同期满后，投资者将运行良好的设施交给政府。TOT最大的好处是政府可以通过出让特许权收回设施投资，短期解决财政投入回报。目前，深圳市已经作出规定，对2000年以后由市政府建成的和“十五”期间新建成的污水处理厂，均采取TOT方式进行产业化改革。(www.chuimin.cn)

以上几种特许经营形式也被称为PPP模式（private public partnerships，简称PPPs），即民营合作制。其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同，特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司。由政府公共机构设立独立投资项目，特殊目的公司负责筹资、建设及经营，双方各自发挥优势，承担相应责任。

以出售或拍卖为主要形式的特许经营在城市公共交通行业运用广泛。自1993年广州首次允许非国有公司涉足公共交通以来，现在国内中等以上城市几乎都尝试对部分公交线路进行特许权拍卖。除了前面说的福州、厦门等地外，2002年7月成都市将6条公共汽车线路的特许经营权进行拍卖。2003年9月，合肥公交集团与香港白马巴士集团共同组建的合肥白马巴士公司正式营运。^[13]

合同承包是另外一种常用的民营化方式。政府将那些服务范围大、时间长、盈利前景不明朗的行业，如城市环境卫生等以合同形式承包给私营部门，政府收取租金，并保留该项目的最终产权。为了鼓励私营部门参与竞争，可以为承包合同设定一些优惠政策，如减税、赋予特定收费权等。政府做好服务数量与质量的控制权。合同承包的最典型案例是深圳的环卫工作民营化。另外，早在1998年，成都市高新技术开发区就把环卫清扫工作以招标方式承包给企业，取得了一定实际成效。

出售或并购也是一种方式。地方政府对那些经营不善的公共服务项目，采用一次性出售方式交给外资企业或私营企业去经营，政府保持某些监督权。2002年上半年，香港李嘉诚旗下的和记黄埔斥资2.5亿港元收购在香港创业板上市的百江燃气12.8%的股份，借此进入内地燃气市场。香港中华煤气在取得广东液化天然气项目的股权后，又分别斥资6亿、2亿元人民币，及3000万、2000万美元，参股武汉燃气热力集团，取得泰州市、南通市、南京市浦口区燃气管网的控股权。漳州发展公司将24883万元募资中的2/3转而收购漳州自来水公司下属水厂资产，还斥资8030万元投资全国垃圾处理示范性工程九龙岭垃圾场。金路集团斥资3295.9万元收购四川德阳天然气有限责任公司22%的股权，收购完成后，公司将合并持有天然气公司总股本的70%，成为天然气公司的控股股东。据不完全统计，2002年以来已有30多家上市公司开始投资或者加大对公用事业的投资，取得被收购企业的经营权或所有权。

此外，还有一种形式类似西方国家的凭单制称为补助，即某些公共服务由民营供给，但由于该项目的盈利性不强，若不给一定补助，则公众很难得到满意的服务。在基础教育和高等教育领域，各地都有民办民营的案例，国家一般给予这些民办学校一些鼓励性政策或实际补助，以帮助它们完成教育服务供给的任务。例如湖北监利县曾在2003年10月出台政策，把辖区内700多所学校民营化，取消政府教育支出，改为向学生发放“教育券”，由学生自主选择学校就读。但这一做法遭到很多质疑，被认为是政府放弃教育责任，损害了公民的教育平等权利，也使教育成本加大。而且一旦教育民营化，则会产生民办教育机构违规率过高，政府缺乏监督也无力取缔的问题。

公共服务民营化：形式与政府管理研究

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