公共服务民营化：原因与背景

2023-11-28 理论教育版权反馈

【摘要】：例如，美国曾就地方政府推行民营化的原因做过问卷调查，结果“试图削减内部机构开支和财政方面的外部压力成为占绝对优势的两大因素，百分比分别是90%和53%”。

一、我国政府公共服务民营化改革的原因与背景

在公众的日常生活中，市政公用事业是与我们最息息相关的公共服务。一般认为，公用事业主要包括城市供水、节水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处置和城市绿化等方面。与其他一般性竞争的行业相比，公用事业具有以下几个鲜明特点：^[1]1.公益性或公共性。市政公用事业的产品和服务具有公共和公益的特征，其产品和服务是针对所有城市居民的，为整个社会或某一区域的所有成员共同使用，不宜分割使用。由于市政公用事业的产品和服务在我国还被赋予一些公益特性，通常还需承担一定的社会公益义务。2.总体消费上的兼容性，但在某一具体环境下，每个用户都有使用排他权。3.地域性。市政公用事业提供的产品和服务一般不在全国或世界范围内自由流动。4.不可替代性。公用事业是公众一般不能缺少的公共服务。5.利益计算上的不确定性。它对社会利益的作用是长期的，很难确切地计算它到底产生了多少收益。6.生产经营上的规模性。公用事业的投资额巨大，回收期长，市场化程度低。7.价格机制不灵活。8.政府和社会干预。这是上述特征所引起的社会后果。

公用事业领域的服务关系到千家万户的利益，具有很强的公共性，因此在早期，世界各国一般是政府垄断其供给，很少允许非公共部门参与这类公共服务提供。近几十年来，民营化改革波及该领域。在进行民营化改革的同时，理论界也同时思考了这些变革产生的原因。例如，美国曾就地方政府推行民营化的原因做过问卷调查，结果“试图削减内部机构开支和财政方面的外部压力成为占绝对优势的两大因素，百分比分别是90%和53%”。^[2]这基本反映了西方国家在公共服务民营化改革问题上的最初动机。对于国内而言，从对公用事业领域的分析可以看到，公共服务民营化的原因或背景主要来自下面四个方面：公共服务的传统经营供给模式存在许多弊端，例如垄断与效率低下；政府在公共服务供给时面临公共财政不足与公众需求提高之间的矛盾；传统的公共服务供给模式阻碍竞争机制的形成；传统的公共服务供给模式不利于政府创新。

首先，公共服务传统供给体制存在缺陷。自新中国成立以来，我国一直将自来水、公用煤气和天然气产业视为公益性事业。与此相应，全国各城市几乎都设有公用事业局或相类似的政府机构，对公用企业进行集中统一管理。政府既是政策制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，这就决定了这种垄断的性质是一种典型的行政性垄断，而不是基于自然垄断的经济性垄断。并且与长期以来的低工资政策相适应，公用事业采取的是低价格、高财政补贴的机制，价格基本不受供求关系和成本变动的影响。这种公用事业经营体制有其优势，在这种体制下形成的全国范围内的动员力，就使得我国在疾病预防与重大公共卫生事件上取得实效，如建国以后，天花已经基本消失；2003年威胁全球的SARS也能够得到有效控制。但是总体而言，体制弊端表现明显：第一，因亏损经营导致财政补贴任务沉重。由于受城市公用事业指令性价格形成机制及宏观经济调控和城市居民较低收入水平的约束，我国城市公用事业企业普遍存在亏损运行的现象。自来水、煤气和公交等公用产品由于本身具有一定福利性和公益性，为了保证社会安定，公共财政无可奈何地背负起补贴亏损的沉重包袱。第二，生产效率低下。由于公用企业一般在特定的地区范围内具有独家垄断经营权，不存在由多家企业的平均成本决定的社会成本，这样，企业的实际成本就成为“社会成本”。以此作为定价的基础，企业增加的成本可轻易转嫁出去。政策性亏损掩盖经营性亏损，掩盖管理薄弱和经营不善。这样就不可能刺激企业努力降低成本，从而不能促使企业提高生产效率。第三，基本服务的普遍性不够。城市供给是非常充分的，农村供给是不充分的，或者没有提供。城市不同区域之间差异也很大，如天然气供给、公共汽车密度、路灯亮度、公路卫生清洁程度等方面存在较大差异。第四，服务质量问题堪忧。在垄断体制下，提供者缺乏提高效率、降低成本、改善服务态度的积极性。公用事业、教育、卫生质量等难以进一步提高，集权的模式也难以满足容易多样化的需求。第五，公众对公共服务部门日益不满。由于我国城市公用事业长期采用区域性垂直一体化结构，地方公用事业管理部门所属企业行业垄断本地区公用事业产品或服务的生产、输送、销售等所有环节，各地凭借垄断优势，限制竞争，损害消费者利益的事件屡有发生。据国家工商行政管理局报告显示，公用企业利用独占地位侵权成为2001年消费者申诉举报的十大热点问题之一。2001年，供水、煤气等服务领域投诉达10670件，在国家计委划分的19个服务行业的37个小类中占第三位。^[3]

其次，政府在公共服务领域面临越来越严重的财政问题，公共财政投资不足现象也较为突出。即使在民营化较早的美国，学者们也指出，“把那些运营无效率的政府公司出售给私营部门，可以减少政府的财政补助，并能帮助政府平衡预算和增加财政收入。而当地方政府面临不愿或不能进行公共投资时，民营化也会发生”。^[4]在过去很长时期内支配我国各级政府的财政形式是政府财政而不是国际通行的公共财政体制，在一些地方，政府财政往往首先是为了满足各级政府管理经费支出，其次才是公共项目支出。而我们强调的公共财政则正好相反，公共服务所需资金是公共财政的最重要的支出项目。尽管我们宣扬财政税收取之于民、用之于民，但在一些地方，财政资金却仅够、仅供吃饭，公共支出严重缺乏，公用服务供给普遍不足。然而，作为公用事业性服务，都是政府必须考虑供给的项目，为了向公众提供必要的公共服务，各级地方政府只好背负重大的财政负担。在这种情况下，公众所希望得到优质的良好的公共服务往往流于形式。(www.chuimin.cn)

在城市公用事业领域，由于政府财政紧张而使公共支出受到限制，公共服务供给不足已经是不争的事实。随着城市化进程加快，道路越来越拥挤，供电、供水、供气、供暖都遭遇尴尬。在几个人口千万的大城市里，堵车已是家常便饭，现在连中小城市也在步其后尘。SARS肆掠之时，北京市的公共卫生机构也一度紧张。而2003年夏天全国大范围的高温天气，曾使大城市不得不采用限用电量的下策来应对。据报道，包括北京在内的所有北方城市都面临缺水问题，而我国污水处理率目前仅达到36%，固体垃圾处理也仅仅是一埋了之。下面的数据表明，公用事业行业在未来面临的矛盾将非常严重，一方面需求缺口大，另一方面政府财政投入受到国民经济总体收入限制。^[5]

在关系到万户千家的教育行业，政府投入不足也十分明显。有关数据表明，2004年我国教育事业费支出仅占GDP的2.45%左右，远低于世界6%的推荐标准。在这种情况下，按照有关法律规定，初等教育是全民义务教育，但由于教育经费不足，教育乱收费现象很普遍，一项数字表明，过去十年我国教育乱收费达2000亿之多。教育行业过去一直是个神圣的地方，为何还有择校费、赞助费等各种乱收费呢？一项调查表明，各级政府对教育投资不到位是导致中小学校乱收费的主要原因，也是导致中小学校乱收费屡禁不止的主要原因。^[6]在高等教育领域，高收费导致越来越多的贫困学生，这也表明在教育这项公共服务上，正在因为得不到有效经费投入而逐渐失去公平性。

再次，传统的公共服务供给体制在相当程度上阻碍竞争机制形成。由于我们习惯上把大部分公共服务与政府直接相连，在计划经济时代甚至等同于政府服务，因此，在此基础上形成的公共服务模式就不可避免带有行政垄断色彩。尽管从理论上分析，公共服务最好由政府供给，从实践上看，公共服务也应当具有相对垄断经营的必要性。但是，这并非决定公共服务可以完全垄断，特别是行政性垄断更是与市场经济规律相违背。传统上，公众所能享受到的公共服务不仅数量不足、质量不好，而且也缺乏多样性，与此同时政府提供公共服务时效率低下，公众满意度不高。究其根源在于缺乏竞争，因为竞争是产生效率的前提，没有适度竞争，即使是政府，也难免会因谋取私利而损害公共利益。所以，在从计划经济向市场经济转型过程中，传统的高度集中统一的公共服务模式越来越不适应公众的多样化需求，也不利于市场机制的渗透，从而，改革将在所难免。

最后，传统的公共服务供给方式也在一定程度上不利于政府自身改革。政府改革是永恒的趋势，在信息化及全球化时代，其紧迫性更强。改革政府是多途径多领域的，公共服务供给就是其中重要的组成部分。近年来，政府各方面革新措施，例如机构改革、人事制度改革、行政方式转变等，都取得了不少成就，但在公共服务领域，始终难以顺利开展，被一些人称为“最后的坚冰”、“市场的边疆”，如此等等。这说明进行公共服务供给革新已经迫在眉睫，如不尽快实施，将对下一步的政府全面创新构成阻碍。正是在这个意义上，世界各国都在此领域展开改革。在新公共管理的理论影响下，再造政府成为一种潮流，公共服务民营化也成为这股潮流中的重要内容。

公共服务民营化：原因与背景

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