既然如此，那么如何正确看待我国政府这一治理改革方法，将直接决定应对改革而实施的保障措施。这也是我国当前的民营化改革必须坚持的基本信念。基于以上对我国民营化改革存在问题的大量描述，会让人产生一种否定其必......
2023-11-28
公共服务民营化成为全球政府管理改革趋势
【摘要】：（二）民营化不可否认的是，民营化正在成为世界各国政府管理改革的新的趋势。关于民营化的概念内涵，萨瓦斯把它区分为两个层面：首先，作为公共服务提供机制的民营化。其次，萨瓦斯把民营化看做一种新的治理模式和公共部门哲学。正如萨瓦斯所言，“民营化显然属于新公共管理的主流，体现了新公共管理的所有特征。从这个意义上说，民营化就是新公共管理。”
（二）民营化
不可否认的是，民营化正在成为世界各国政府管理改革的新的趋势。关于民营化的概念内涵，萨瓦斯把它区分为两个层面：首先，作为公共服务提供机制的民营化。在这一层次上，民营化又可以分为广义和狭义两种。从广义上说，民营化的核心是更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众需要。在产品与服务的生产和财产拥有方面减少政府的作用，增加社会其他机构的作用。从狭义上说，民营化是指一种政策，意味着政府取消对无端耗费国家资源的不良国企的支持，从国企撤资、放松管制、鼓励民营企业提供公共服务与产品。其形式主要有合同承包、特许经营、凭单等。其次，萨瓦斯把民营化看做一种新的治理模式和公共部门哲学。他认为，民营化是“一系列创造性改革的通用标签，其最显著的特征就是将市场机制引入政治领域。它更多地依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的要求，即在产品或服务的生产和财产拥有力方面减少政府的作用，增加社会其他机构的作用。”在实质上，“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和自由健康社会中政府相对于其他社会组织的适当角色。”国内对民营化的理解基本与国外相同，但在称谓上有一些不同，有的称之为市场化，有的称之为私有化。例如，有学者认为，[9]公共服务市场化是20世纪80年代以来西方发达国家行政改革实践的核心组成部分。具体地说，公共服务市场化改革通过重新审视政府在经济和社会发展中的作用与地位，将政府的部分公共服务职能推向市场，由私人企业通过市场化的方式进行提供。其内容主要包括三层含义：一是决策与执行分开；二是公共服务供给多元化；三是重视公共服务消费者的选择权。也有学者对民营化进行如下解析：“公共服务民营化是以政府为主导，以市场化和社会化为主体，以公众满意为标准，打破政府垄断，引进竞争机制，构建政府、私营部门（非政府组织和私营企业）相互合作的公共服务体系。”[10]这些观点基本上比较全面地概括了民营化的内涵，甚至涉及民营化的实质，但范围略显宽泛。
对民营化进行明确界定不是一件易事，因为使用者在各自的研究重点与范围中赋予其不同的含义，这使得民营化成为一种标签，也引起一些混乱。尽管如此，我们仍然可以从技术角度对民营化进行相对全面的描述。国外把民营化的技术形式分为以下12种：
合同外包、管理契约、公私竞争、特许经营、政府采购、凭单、商业化、自我协助、自愿者提供、公司化、资产出售、基础设施发展与经营私营化。[11](www.chuimin.cn)
笔者注意到，民营化有时被称为市场化，有时又被称为私有化，例如我国台湾有学者认为，民营化，就字面意义而言，指的是让公营事业由全民来经营，利益由全民共享。但是政府实行的民营化，实际上却是由财团来经营，利益由财团来享用。所以“民营化”这个名称名不副实，正确地说，是“私有化”。而另一些时候则被泛化为由政府以外的力量来提供公共服务，例如萨瓦斯的观点。笔者赞同把民营化理解为某种私有化或者市场化。因为在民营化改革中，既有民营资本参加到公营事业中，也有市场理念渗透到公共部门管理之中。需要说明的是，政府以外的类似第三部门力量来提供公共服务，也被称为民营化，对此本书并未进行讨论。[12]
从学者们的论述中可以看出，民营化既有操作层面的含义，也有制度层面的变革。在笔者看来，民营化的含义体现在两个层面上。首先，宏观层面上表现为政府与市场的关系，它表明在现代政府治理模式下，如何在政府（有形之手）和市场（无形之手）之间找到能够发挥二者作用的切合点，从而实现对社会的良好治理；其次，在微观层面上是在公共事务治理或公共服务供给上如何发挥公私部门的功能，建立二者的合作伙伴关系，从而使公共服务更好地满足公众需求。
在公共行政理论发展的历史中，尽管没有任何证据表明，公共服务或物品必须由政府进行提供，但过去长期以来，国内外的实践一再表明，政府垄断了这种物品与服务的生产与供给。然而，西方国家至少在20世纪的60年代起就开始了打破常规的试验，到70年代末期达到顶峰。这与遍及西方国家的新公共管理运动不可分离。正如萨瓦斯所言，“民营化显然属于新公共管理的主流，体现了新公共管理的所有特征。从这个意义上说，民营化就是新公共管理。”新公共管理可能有很多主张，但其中重要的一项就是主张市场化，利用政府以外的力量或机制来提供公共服务，甚至是管理公共事务。我国政府治理改革不可避免地受到西方新公共管理理论与实践的影响，地方政府在20世纪90年代初就进行了公共服务民营化的改革实践。例如，广州市1993年就将城市公交线路部分承包给私营公司，并且允许私人资本参与国有公交公司运营等。国内外的实践证明，民营化正在成为一种政府治理改革的有效形式，它理应成为我们关注的中心之一。
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2023-11-28
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