公共服务民营化：研究结果

2023-11-28 理论教育版权反馈

【摘要】：由于公共服务的上述特性，一般公共服务都是由政府提供。二是公共服务由公共部门提供而不是由私人部门供给，这种制度安排强化了公共服务的公共性质。例如，按照传统经济理论对公共物品与服务特性的分析，自然垄断行业的电信、电力、铁路与民航交通等都属于公共服务范畴。要回答这一问题，必须首先对公共服务本身进行进一步的细分。

（一）公共服务

对公共服务的理解有两种路径：一是该项服务本身的公共性质。也就是说，公共服务是以服务形式存在的公共物品。正因为如此，理论界习惯上把公共物品与公共服务连用，称为公共物品与服务，或者简单地称为公共物品。本书所指的公共服务，具有公共物品的基本特性，即非排他性，既无法排除他人从使用公共物品或享受公共服务中获利，也可能是经过技术处理可具排他性，但因成本过高而在经济上不可行；非竞争性，指消费者的增加不引起生产成本的增加，即每一个消费者引起的社会边际成本为零；外部经济性，它是一种可以使其他人无须付出代价即可获得经济活动所产生的结果。在这种经济活动中，由于产生外部经济的部门无法从其他部门获得相应报酬，因而会发生单个成本与社会成本的偏离，单个收益与社会收益的偏离。由于公共服务的上述特性，一般公共服务都是由政府提供。二是公共服务由公共部门提供而不是由私人部门供给，这种制度安排强化了公共服务的公共性质。在纯粹理论分析中，一项服务是否是公共服务或私人服务，主要由其本身的特性所决定，但在实际生活中，公共服务因为其供给者是政府公共部门，所以对于服务的享受者来说，不仅要求更多服务，而且需要公平的服务，最好是在更大范围内使公众普遍受益的服务。也就是说，公众需要公共服务具有公共性。在笔者看来，对公共服务的这两种理解都是可以的，但是不同的理解方式造成对公共物品与服务的外延界定有所不同。例如，按照传统经济理论对公共物品与服务特性的分析，自然垄断行业的电信、电力、铁路与民航交通等都属于公共服务范畴。但是由于这些领域的服务现在完全可以由市场或私人力量提供，不必然由政府公共部门提供，所以从服务的享受者角度来说，这就不是一种真正的公共服务。基于上述理解，并且考虑到我国已经开展民营化的公共服务领域相对集中，也比较单一，因此本书所指的公共服务，是特指那些因为关系到千家万户利益，具有较强的公众受益性与普遍性的社会服务，这种公共服务包括城市公用事业、教育事业、医疗卫生事业以及某些公共性比较强的基础性建设项目等，而不包括自然垄断行业（作为比较，笔者会在相关论述中提及这些公共产品）。至于电信、民航、铁路与电力则应该积极走市场化道路，打破垄断，割断其与政府的天然联系。当然，传统上国家对于关系宏观经济命脉的产业实施控制而不提倡推行民营化，现在是否改变，情况也比较复杂，暂不在此讨论。

既然传统上公共服务被认为是只能由、必须由政府公共部门供给，那么为何现在又来民营化？要回答这一问题，必须首先对公共服务本身进行进一步的细分。公共服务是一种公益物品，其消费具有不可排他、边际成本为零等特征。但是，这一见解对于公共服务的改革实践来说是不够的。公共服务市场化改革，不能以如此简单的判断为基础。应该说，有些公共服务具有纯粹公益物品的特性，但是绝大多数公共服务，只具有一定程度的公益物品的性质。而且每一种公共服务内部，还可以细分为各种类型的公共服务，进一步细分之后，不同类型的公共服务，实际上具有不同的特性，有些原来虽然划归为公共服务，现在却是变成准公共物品，这就使民营化成为可能之举。(www.chuimin.cn)

在概念层面之上，公共服务还具备哪些特征呢？首先，接受公共服务的过程是一个集体消费过程，由于信息不对称，公共服务的享受者在争取服务的时候处于弱势地位，因而需要有一个第三主体（服务的生产者或供给者与消费者之间）来代表分散的服务对象，它负责收集分散的或缺乏表达能力与资源的服务对象的需求信息，从而为其规划、寻求资源、安排服务与生产、调节几方关系，等等。这一第三主体是政府角色的重要部分。其次，与私人服务一样，公共服务也强调服务对象的参与，特别是关于服务质量的反映。过去，人们往往强调私人服务对顾客需要的满足保持灵敏度，而政府服务则被认为是单一方向的过程，所以新公共管理主张在公共管理中实施顾客导向。这其实是一种误解，如今，公共服务越来越重视给消费者“赋予权力”，使得消费者不仅仅是服务的消费者、接受者，而且是服务的参与者与协同提供者。例如价格听证制度，就是几方面合作来协同做好许多公共服务的制度安排。

现代公共管理更注重研究公共服务的供给。可以说，从行政管理到公共管理，里面包含了很多理念的变化。而其中最核心的一点就是政府从统治型、管理型向服务型的转变，从以主体为中心到现在以客体为中心的转变。对政府而言，在经济体制转轨过程中，如何确立“公众至上”意识，完善公共服务，是一项必须认真思考、努力解决的重要而迫切的课题。当然，在公共管理视野中，公共服务不仅是本书所指的狭义的公共服务，凡是公共管理涉及的服务内容都是公共服务，如公共安全、公共政策、公共秩序等多方面。夏书章教授指出，“如果认定公共管理就是服务，领导也是服务的话，那么，包括政府和非政府公共管理在内的公共管理及其领导，就更理所当然的就是公共服务。这样说，完全是因为公共管理更具有普遍的经常的即持久的特别重要意义”。^[8]

公共服务民营化：研究结果

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