国内外研究文献综述：公共服务民营化与政府管理

2023-11-28 理论教育版权反馈

【摘要】：可以说，在民营化问题研究领域中，萨瓦斯既是开拓者，也是系统研究者。于2003年初成立的中国公用事业民营化研究中心聚集了一大批经济学家，他们的研究重点就体现在这些内容上。在研究的途径上，国内对于民营化问题的研究可以区分为两类不同观点。

二、国内外研究文献综述

西方国家对民营化问题的研究相对而言比较充分，但也存在很多分歧与争议，尤其是关于“民营化”的概念内涵及其表现类型。萨瓦斯指出，自1969年德鲁克提出民营化建议后，萨瓦斯、普尔、斯潘、罗思巴德、菲斯克等人都对此问题进行专门研究，对民营化起到推动作用。20世纪80年代后，西方学者对民营化问题进行了更加深入的探讨。我国台湾学者詹中原在其著作《民营化政策：公共行政理论与实务之分析》中，对西方学者的一些基本主张进行了概括总结，如下表：

续上表

资料来源：《民营化政策：公共行政理论与实务之分析》（詹中原，1994）

近年来，在众多的民营化问题研究者中，当以萨瓦斯为代表。自20世纪70年代以来，他围绕民营化问题相继出版3本著作：《公共部门的民营化：如何缩小政府》（1980），《民营化：改善政府的要径》（1987），《民营化与公私部门的伙伴关系》（2000）。可以说，在民营化问题研究领域中，萨瓦斯既是开拓者，也是系统研究者。在其最近的一本书中，作者对西方国家民营化改革进行了理论与实际相结合的系统阐述。首先，提出民营化的历史背景与现实需要，认为是政府增长与民众需求之间的矛盾导致这一改革的产生；为了奠定民营化的理论基础，作者进一步分析了公共物品与服务供给的制度形式，提出提供物品与服务的政府机制安排与市场机制安排及复合的制度形式等。其次，萨瓦斯重点从实证角度具体分析美国等西方国家民营化的改革实践。总体而言，萨瓦斯的研究比较系统而且有代表性，但是由于他对民营化积极的赞赏态度，从而使其对民营化存在的问题不能完全客观分析并进而对政府在民营化中的作用做进一步深入探讨，另外，其研究是以美国为蓝本，实证的做法未必适合于我国。新公共管理运动开始以后，鼓吹民营化以及总结反思成为那一时期理论研究的重点内容。比如欧文·休斯在其力著《公共管理导论》中就民营化引发的争论进行总结，而盖伊·彼得斯则在《政府未来的治理模式》一书中进一步提出政府未来治理的市场化模式，把民营化改革系统化为一种新的公共治理方式。戴维·奥斯本等人在《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》一书中大力提倡民营化，并把它视为医治美国政府的十条“药方”之一。尽管现在看来新公共管理所主张的民营化存在许多现实问题，但仍然有许多研究者对民营化持拥护态度，如以萨瓦斯为代表的众多的公共行政理论专家。当然，也有不少人对此抱批判意见，特别是近年来随着对新公共管理运动的深入研究，这种批判也越来越多，这正好在一定程度上支持了笔者的观点。例如，ChanghWan Mo在其博士论文《民营化与公共责任——公私巴士运营的比较研究》（《Privatization and Public Accountability：A Comparison Between Private and Public Bus Operations》）中提出，如果我们考虑到公共责任与民主而不仅仅是效率的话，则就应该重新思考民营化，因为，民营化不仅仅带来了效率，与此同时还有公共责任与民主的削弱。当我们从这一角度思考问题时，民营化的效率主张就支持不了改革的逻辑基础。^[7]作者通过理论分析与实践研究，认为民营化是对公共责任的削弱，必须慎重考虑这种改革方案。(www.chuimin.cn)

20世纪末期以来，在对西方国家新公共管理理论及由此而来的政府改革实践的研究中，国内学者也开始一些有关民营化问题的研究，总结起来，这些研究集中在三个方面：第一，对西方国家民营化改革介绍、分析及评价，并进一步探讨其对我国的影响及我们可以借鉴的地方。例如李彬在《当代西方行政改革及其对我国的启示与借鉴》一文中认为，西方国家以市场化为导向的行政改革，对我国具有很大的启发意义，我国政府可以在市场化进程中不断明确政府职能，在公共服务供给中引入竞争机制，通过培育社会力量来弥补政府之不足，等等。此外，句华在《公共服务民营化的内涵和动因》、王明华等在《论公共服务民营化改革的动因及其缺失》中都从一般意义上对民营化进行概括，提出西方国家推行民营化的基本原因及方式，并分析了这种改革的必要性，最后对民营化给予我们的借鉴意义做了简单说明。这类文章主要从介绍和引进入手，还没有涉及对我国当前的民营化实践进行理论上的总结探索；第二，对我国民营化改革进行技术上的探索，这类文章主要集中在经济学与法学领域，例如如何采取合适的民营化方式，如何给公共服务定价，如何确定民营化各方的权利义务关系等。于2003年初成立的中国公用事业民营化研究中心聚集了一大批经济学家，他们的研究重点就体现在这些内容上。从这些研究中可以看出，学者们对我国民营化过程十分熟悉，对政府推行民营化改革，促进民营经济发展抱有极大期待，因此研究比较深入。而且，经济领域内的研究使得人们对民营化有了更具体的认识，对民营化的实际操作也有一定程度的影响；第三，还有一些学者研究了民营化对于民营企业的意义，基本观点是民营化给民营企业带来新的机遇，民营企业应该在民营化中发挥积极作用，如此等等。这些研究目前是最充分的，而且已经进行了很长时间，相对而言成果较为丰富。

在研究的途径上，国内对于民营化问题的研究可以区分为两类不同观点。一类以经济学界的专家学者为代表，主张在国内大力推进民营化改革，认为民营化是改变当前公共服务供给效率不高、政府财政危机及发展民营经济的最佳选择。以茅于轼、张曙光、盛洪、樊纲等主持的北京天则经济研究所为依托，于2003年初成立中国公用事业民营化研究中心，相继发表一些提倡民营化改革的文章，如雒亚龙的《中国公用事业民营化浪潮》、盛洪的《开拓市场经济的边疆》、张曙光的《体制转型与公用事业民营化》，等等。中国公用事业民营化研究中心的学者们以公共服务民营化改革最集中的公用事业领域为研究对象，探讨了我国公用事业民营化的必要性与必然性，民营化的主要形式与背景，政府对民营化的认识过程与态度以及民营化改革的积极意义。特别值得强调的是，这部分学者与该研究领域内的政府官员合作进行系列实证研究，追踪分析案例，写出了相当好的研究报告。然而，由于这群学者的经济学背景，他们更多地从民营化的正面意义入手分析问题，相对忽视必要的政府管理与制度设计，因此，具有一定的片面性。并且他们的研究带有浓厚的经济学现实主义色彩，对现象背后的制度与文化背景以及必要的理论基础缺乏系统研究。

国内对于民营化问题的研究还有另一类观点，那就是在认识到民营化改革对于我国政府治理的必要性之后，很清晰地对这种“化公为私”的改革举措表示了某些担心。这些观点体现在下列作品中：袁飙的论文《公用企业民营化质疑：兼论公用企业管制改革出路》，定明捷的论文《公共服务民营化中的政府责任》，钟明霞的论文《公用事业特许经营风险研究》及王俊豪的论文《我国自然垄断产业民营化改革的若干思考》，如此等等。这些作者认为，民营化的基本内容是国家对企业的所有权部分地向私人转移，它本身不必然导致效率的提高，真正对经济效率发生作用的是有关制度安排，如监督制度、破产制度等。民营化于我国不是越快越好，而必须是渐进的过程，在原有制度没有做改变的条件下，盲目民营化将不利于改革的顺利推进。民营化需要政府承担起重要责任，如监督、鼓励、引导乃至服务责任等。相对于对我国推行民营化改革一片赞扬之辞来说，这部分学者的观点较为理性和保守，但却引出笔者对民营化研究的另一种路径，那就是从政府管理的立场出发，以公共利益是否得到满足为标准，客观评价民营化的功过是非，并积极寻找建设性对策，以便更好地推动民营化进程。

我国台湾、香港地区相对于大陆而言，民营化改革较早，相应的理论研究也比较充分。詹中原教授在《民营化政策：公共行政理论与实务之分析》（1994）一书中对台湾地区民营化做了系统研究。他认为，研究民营化必须有理论和实践两个纬度，理论上，要对民营化基本概念界定清楚，才是进一步研究民营化的前提。作者认为民营化的前提是要保证政府责任而不是政府退出，而在实践上，正确认识民营化十分重要。从台湾的实践看，民营化带来的社会影响远远超过改革本身，因此它属于公共事务管理的范畴。台湾另一位学者张晋芬则在《台湾公营事业民营化：经济迷思的批判》一书中从批判的角度对台湾民营化改革进行研究。作者指出，质疑民营化政策，在于民营化的本质就是私有化，而私有化并不必然会提高公营事业经营效率。并且效率是否可以作为衡量所有公营事业存在价值的唯一标准，也是应该被质疑的；对于执政者而言，经济面的说法或许只是一个障眼法，政治利益才是推动民营化的主要考虑。因此，作者对西方国家和台湾当局推行的民营化持批判态度，并从实际案例分析得出民营化对公共部门乃至社会公众利益产生极大不利影响，对此应该慎之又慎。

总之，对民营化的研究，国内外都取得了一定成果。本书将在对已有成果综合分析的基础上，进一步深入研究民营化的制度层面和技术层面问题，相对于以往对民营化的研究一般都从经济学理论出发，以效率为衡量标准，阐述市场力量在公共服务中的作用，而且更多地研究民营化给公共部门带来的积极意义，本研究所采取的立场是，公共部门管理本质上区别于私营部门管理，它具有“公共性”，由此出发，在公共管理中引入民营化，它不等于私有化，民营化必须在政府规制下完成，必须在民营化的过程中保持公共部门管理最终为公共利益服务的本质，而不是为了实现效率把民营化当做一种目的而非手段。基于此，本书基于公共部门与私人部门在公共服务供给上的差异，重点探讨民营化过程中可能存在的问题及其制度背景，并针对这些问题和困境找到更好的解决办法，最后达到政府治理模式创新的结果。

国内外研究文献综述：公共服务民营化与政府管理

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