企业管理委员会制度的建立与完善

建立和完善企业管理委员会制度简论

企业领导体制对于建立稳定和谐的劳动关系，对于企业的生存和发展具有决定性的意义，在社会主义市场经济体制下，这种意义更为重要。

企业领导体制的核心问题是建立起完善的科学管理（或曰行政集中领导）与民主管理（或曰职工参与）相结合的相辅相成的组织形式。目前，我国的企业管理存在的一个突出问题是科学管理和民主管理相脱节，形成两套马车，各自往自己的方向用力。企业经营者往往片面强调集中领导，忽视甚至排斥职工的民主管理；工会代表职工要求参与企业经营，行使民主管理的权利，但往往是一厢情愿，缺乏有效的组织形式，这对协调劳动关系和调动广大职工的积极性是很不利的。如何把行政领导和职工群众这两个方面有机地组成一体，使科学管理与民主管理形成合力，促进企业发展，加快实现四个现代化和全面建设小康社会的进程呢？

邓小平曾代表中共中央在全国工会代表大会上的祝词中指出：“为了实现四个现代化，我们所有的企业必须毫无例外地实行民主管理，使集中领导和民主管理结合起来。”^[1]这就告诉我们，“集中领导”和“民主管理”的有机结合是社会主义国家的企业管理的根本法则，是建设具有中国特色的社会主义企业领导体制的基本原则，因而这是我们进行企业领导体制改革的出发点和归宿。小平同志的这个思想，既是对马克思列宁主义的继承和发展，又是从我党领导企业管理的历史经验中得出的科学结论。因此我们学习、领会和贯彻小平这一思想时，不能不回顾我党领导企业管理的历史，找出集中领导和民主管理结合得最好的企业领导体制是什么形式，探索怎样完善和发展这种形式，以充分调动企业经营者和职工群众的两个方面的积极性，为全面建设小康社会作出更大的贡献。经过这样的一番研究之后，我认为：以厂长（总经理）为首的企业管理委员会是我国迄今为止的集中领导和民主管理结合得最优化的企业领导体制，充分体现出邓小平关于企业管理的思想，应该在建立起完善的社会主义市场经济体制的过程中把它建立和完善起来，使之成为企业的一项基本制度。

一、企业管理委员会体制的形成

企业管理委员会是我国工人阶级在大革命时期管理工厂的一个创举，在相当长的时间里称为“工厂管理委员会”。作为一种企业领导体制，它形成于中国共产党领导的土地革命战争时期和抗日战争时期，随着人民解放战争的胜利，在解放区普遍建立起来。

1948年1月，毛泽东为中共中央起草的对党内的指示《关于目前党的政策中的几个问题》肯定企业管理委员会这种形式。他指出：“在公管企业中，必须由行政方面和工会方面组织联合的管理委员会”，“私人资本主义企业也应当试行这种办法”。^[2]同年4月，周恩来在西柏坡接见赴哈尔滨参加第六次全国劳动大会（以下简称六次劳大）代表时明确提出：“生产管理的关键是工厂管理委员会问题”，“工厂管理委员会要包括工会的、事务的、行政的、技术的各个方面的人员……以厂长为首，有最后决定权。”^[3]

中共中央批准的《中国第六次全国劳动大会关于中国职工运动当前任务的决议》规定：“要在各企业各工厂中，建立统一领导的工厂或企业管理委员会，由经理或厂长、工程师及生产中其他负责人和工会在工人职员大会上所选出的代表（相当于其他委员的数量）组成之工厂或企业管理委员会，在上级国家企业机关领导之下，为工厂或企业中的统一领导机关，由经理或厂长任主席，讨论并决定有关工厂或企业管理和生产中的各种问题。”《决议》还规定：“在有紧急问题不及等待管理委员会开会时，经理或厂长有权代理之，但事后须将经过报告管理委员会请求追认。”^[4]六次劳大规定的这些原则，对集中领导与民主管理相结合的企业管理委员会体制的普遍建立具有决定性的意义。

为了贯彻六次劳大决议，1949年5月，刘少奇代表中共中央在华北职工代表会议上的报告中要求：“所有工厂，所有铁路，都须组织管理委员会，都须把所有情况告诉工人。如那个厂，不需要组织管理委员会，或厂长可以不告诉工人情况，必须经过中央的批准……否则必须一律这样。”^[5]针对当时的一些错误认识，少奇同志尖锐地指出：“工厂管理委员会是否与厂长负责制有矛盾呢？不矛盾。六次劳大决议中说：我们的工厂是厂长负责制。但怎样负责呢？就是组织工厂管理委员会，大家帮助厂长来负责……重要的问题，必须经过工厂管理委员会讨论通过，通不过时，厂长有最后决定权。但我想大多数是可以通过的，只要你搞得好的话。因此厂长负责制，与工厂管理委员会是没有矛盾的。有人说，要厂长负责制，就不要工厂管理委员会了，那是不对的。”^[6]

根据刘少奇和中共中央的指示，华北职工代表会议通过《关于在国营工厂企业中建立工厂管理委员会与职工代表会议的决定》，制定了《关于在国营、公营工厂企业中建立工厂管理委员会与工厂职工代表会议的实施条例》。《条例》规定：“必须根据全国第六次劳动大会决议，建立企业或工厂管理委员会（以下简称管委会）与职工代表会议”。《条例》对管委会的组织、职权作了具体规定。其主要内容是：“管委会由厂长（或经理）、副厂长（或副经理）、总工程师（或主要工程师）及其他生产负责人和相当于以上数量之工人职员代表组织之。厂长、副厂长（或经理、副经理）、总工程师及工会主席为当然委员”，“管委会以厂长（或经理）为主席，管委会的决议，以厂长（经理）的命令颁布实施之。”《条例》还对管委会的常务委员会、委员会、分厂委员会及厂长的职权和工厂职工代表会议的组织等作出明确规定。如：“管委会委员之名额，视厂之大小而定，一般以五人至十七人组成为宜”；“凡大工厂、大企业设有分厂、所、部等组织者，分厂、所、部中亦应建立管委会，其组织法与总厂管委会相同。”^[7] 1949年8月10日，华北人民政府正式颁布实行这个《条例》，从而使企业管理委员会这种集中领导与民主管理相结合的企业领导体制，通过地方人民政府立法形式确立起来了，为新中国的企业基本管理制度的建立奠定了基础。

二、企业管理委员会制度的确立

中华人民共和国成立后，中共中央和中央人民政府总结了民主革命时期领导企业管理的历史经验，对各种企业领导体制进行了筛选，决定确立企业管理委员会制度，并从1949年10月至1952年底，在全国范围内普遍地实行了这种制度。

1950年2月6日，《人民日报》发表《学会管理企业》的社论，指出：新民主主义企业与官僚资本主义企业和一般资本主义企业的一个根本区别，就在于实行管理民主化，建立工厂管理委员会；强调“必须明白：工厂管理委员会是工厂企业中以厂长为首的统一领导机关。必须以这种新的管理组织与管理制度去代替旧的管理组织与管理制度，把厂内的一切重大问题，都提到工厂管理委员会上去讨论。”这是中共中央第一次明确地把工厂管理委员会作为企业的基本“管理制度”提出来，并专门发出通知，要求各地把执行《人民日报》这篇社论的精神作为管理企业、提高生产的方针，切实加以贯彻。是月28日，政务院财经委员会发出《关于国营、公营工厂建立工厂管理委员会的指示》，提出：“在国营、公营工厂企业中，必须把原来官僚资本统治时代遗留下来的各种不合理的制度，进行有计划有步骤的一系列的改革。这种改革的中心环节，就是建立工厂管理委员会。”这个指示也要求把工厂管理委员会作为企业的一项基本制度建立起来，明确规定：“在尚未建立工厂管理委员会的工厂企业中，应根据一九四九年华北人民政府所颁布《关于在国营、公营企业中建立工厂管理委员会与职工代表会议的实施条例》，立刻开始认真执行，并将执行情形随时具报。如因当地情况不同，须将该决定中所规定之办法加以变更者，亦应预先呈报本委核准。”^[8]这样就使华北人民政府所颁布的《关于在国营、公营企业中建立工厂管理委员会与职工代表会议的实施条例》成为全国的企业管理的一项基本制度。各地认真贯彻中共中央和中央人民政府的指示。陕甘宁边区政府颁布《关于在国营、公营工厂企业中建立工厂管理委员会与工厂职工代表会议的组织规程》。中央各工业部及华北、华东、东北各地人民政府纷纷总结和推广企业管理委员会试点的经验。纺织工业部和燃料工业部分别发出建立工厂管理委员会和工厂职工代表会议的指示。燃料工业部指示华北、华东、东北三个地区的煤矿管理总局，迅速建立工厂管理委员会和职工代表会议制度，每个地区都要选派得力干部参加试点，创造经验，推动全区。铁路系统的工厂管理委员会制度建立得快，到1950年3月，东北地区807个三等以上的车站，197个管理段，建立起464个管委会。北京、天津和华北地区各城市也都积极地进行了工厂管理委员会制度的试点和推行工作，并创造出一些经验。

中南地区解放较晚。1950年9月，中共中央中南局发出关于当前工人工作中若干问题的指示，要求各地工厂必须根据管理民主化原则，吸收工人代表和工会负责人参加工厂管理，组织工厂管理委员会，凡与生产及工人生活有关的重大问题，厂方必须与工会协商，并提到工厂管理委员会讨论，然后再由厂长宣布执行。

1951年五六月间，中共中央东北局和中共中央华北局分别召开城市工作会议，对国营企业的领导体制及与此相关的企业内部党政工团的工作问题作出决议，规定：“厂长领导下的管理委员会，讨论有关经济计划、管理制度、生产组织、人事任免、工资福利等重大问题，并定期向职工代表会议报告自己的工作。”^[9]

在中共中央和中央人民政府的领导下，经过毛泽东、周恩来、刘少奇等老一辈无产阶级革命家的大力倡导，到胜利完成国民经济恢复任务的时候，从全国范围讲，国营、公营企业普遍地建立起管理委员会，并把它作为企业的一项基本制度。

这项制度使厂长的集中领导与职工的民主管理相辅相成，相互促进，形成一种新型的社会主义的生产关系，有力地促进了生产力的发展。如东北工人的劳动生产率1951年超过解放前最高水平的42%，1952年又提高20%。1952年全国工业总产值比1949年增长287%，平均每年递增57%。^[10]

三、企业管理委员会制度的中断与恢复

1953年，我国开始执行第一个国民经济五年计划，系统地学习和运用苏联的工业管理制度和方法。1954年5月，中共中央批转华北局关于在国营厂矿企业中实行厂长负责制的决定，随后在全国推行。由于没有强调在新的条件下实行厂长集中领导与职工民主管理相结合的制度，因而实行“一长制”的企业，大都废止企业管理委员会制度，使多年形成的很有中国特色的企业管理的优良传统丢掉了，发生了不少问题。

从1956年开始，我国企业逐步实行党委领导下的厂长负责制和职工代表大会制度。对于这次企业领导制度的变革，当时各地认识并不统一。不少同志主张“由职工代表大会选举企业管理委员会，执行参加企业管理和监督的权力。”^[11]中共中央在《关于研究有关工人阶级的几个重要问题的通知》中针对这种意见指出：“这种办法的好处是可以避免工会与行政混淆，减少工会工作的困难；这种办法的缺点是可能使企业中发生机构重叠、会议繁多和工会执委会同企业管理委员会职责不清的现象。对于这种办法，如果各地认为有必要的时候，也可以选择几个企业试行，以便总结经验，加以比较，作出最后决定。”^[12]可见中共中央并没有作出废止企业管理委员会制度的决定，而是对企业管理委员会在新的形势下可能发生的“缺点”作了估计。这些“缺点”是否一定会发生呢？尚未有实践检验。这本来应当通过试点加以比较，然后作出抉择。但由于随即出现的政治气候，便没有谁去注意这个问题，而采取了“一风吹”和“一刀切”的办法，致使我国已经确立起来的行之有效的企业管理委员会制度中断了。

从1954年到1984年，由于多方面的复杂因素，企业管理委员会作为一项“基本的管理制度”荡然无存。但是作为一种企业的“管理组织”形式，它仍然为有识的企业家所重视和采取。特别是中共十一届三中全会以后，不少地方又建立起企业管理委员会。

1984年春，中共中央作出改革企业领导体制的重大决策。5月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于认真搞好国营工业企业领导体制改革试点工作的通知》，指出：“厂长对企业生产经营和行政管理工作中重大问题进行决策时采取的组织形式，可以是厂务会议，也可以是工厂管理委员会或别的形式；企业内部各方面关系和工作的协调，可以由企业党委负责，也可以由工厂管理委员会负责。”^[13]《通知》确定在大连和常州两个城市的国营工业企业中进行这项改革的试点，同时在北京、天津、上海、沈阳等四个城市选择一批企业进行试点。随后试点城市普遍地建立起企业管理委员会，不少试点企业理顺了职工代表大会与工厂管理委员会的关系和厂长负责制与企业管理委员会的关系，克服了力量抵消，工作水平不高等问题，加强了企业管理。这使企业管理委员会制度出现了转机。

新时期企业领导体制改革的实践证明，企业管理委员会符合我国的国情，适应建设具有中国特色社会主义的要求。因此，1986年9月15日，中共中央、国务院颁布的三个《条例》中的《全民所有制工业企业厂长工作条例》第三章第十一条规定：“企业设立管理委员会，就企业经营管理中重大问题协助厂长决策。管理委员会由厂长、副厂长、总工程师、总经济师、总会计师、党委书记、工会主席、团委书记和职工代表大会选出的职工代表组成。职工代表（包括工会主席）人数一般应当为管理委员会全体成员的三分之一。厂长任管理委员会主任。”《条例》第十三、十四条分别对管委会的工作程序等问题作出规定：“厂长应当根据国家要求、社会需要，结合企业实际，提出企业的长远发展目标和实现长远发展目标的任期责任目标，经管理委员会和职工代表大会讨论并报企业主管机关批准后组织实施。”同时颁布的《全民所有制工业企业职工代表大会条例》规定：“参加企业管理委员会的职工代表，由职工大会选举产生。参加企业管理委员会的职工代表要向职工代表大会汇报工作，接受职工代表大会监督。职工代表大会有权撤换参加管理委员会的职工代表。”三个《条例》的贯彻执行，使企业管理委员会制度呈现出恢复状态。

第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》第四章第四十七条规定：“企业设立管理委员会或者通过其他形式，协助厂长决定企业的重大问题。管理委员会由企业各方面的负责人和职工代表组成。厂长任管理委员会主任。”《企业法》还对企业管理委员会协助厂长决策的“重大问题”作出明确规定。这是企业管理委员会第一次在我国取得法律地位，无疑地是企业管理委员会制度历史发展的崭新一页，也是一个新的起点。遗憾的是由于法制概念的淡薄和由计划经济向市场经济转变的特殊的复杂的历史原因，《企业法》和三个《条例》关于企业管理委员会的规定，一直没有得到很好的落实，甚至被某些企业领导人遗忘。

四、企业管理委员会制度的现实意义

1.企业管理委员会是优化的企业领导体制

回顾企业管理委员会70余年的历史，可以看出它充分体现了集中领导与民主管理相结合的原则，能够使厂长负责的行政领导制度与职工参与管理的民主制度融为一体，是一种优化的企业领导体制，曾对国民经济的恢复和新中国初期的生产力的发展起到巨大的促进作用。“一五”期间，实行“一长制”，废止了企业管理委员会制度，实际上使企业的行政领导制度与民主管理制度割裂开来，推行的结果证明，这是一个失误。因为不是企业管理委员会制度不适应我国生产力发展的水平，而是这种制度不适应当时从苏联学来的高度集权制的要求。企业管理委员会制度废止不久，各地便出现了工人阶级内部矛盾激化的现象，一度出现了工人罢工屡有发生的严重局面，不得不停止推行“一长制”，实行党委领导下的厂长负责制和职工代表大会制。党委实际上承担了企业管理委员会和厂长的双重责任，实践证明，这样的一手包办，不利于生产力的发展，也是一种带有严重弊病的企业领导体制。

现在推行的厂长负责制和职工代表大会制度，虽然比60年代和70年代有了进步，但同企业管理委员会制度相比，仍有明显不足。这主要表现在以下三个方面：

首先，职代会是一年或半年召开一次，职工参与企业决策的机会少得可怜；企业管理委员会则不然，它每个月至少召开一次会议，可以使职工较多地参与企业决策。(www.chuimin.cn)

其次，职代会审议和讨论企业重大问题，是在厂长决策之后。职工失去在决策过程中的发言机会，难以树立起决策的主人翁的责任感；企业管理委员会参与决策的制定过程，有利于发挥职工的聪明才智和积极性。

再者，当前我国企业里的工人群众的主人翁地位还没有得到充分保证。在相当多的企业里，实行民主管理的权力机构——职代会，不过是丫鬟手里的钥匙——听任使唤而已。究其原因，除某些单位确是领导者对企业民主管理缺乏正确认识之外，关键在于现行的企业行政领导制度与民主管理制度相脱节，存在着缺陷。企业管理委员会制度可以作为这二者的统一体，把以厂长为首的行政领导制度与职工民主管理的职代会制度，以及党组织的保证监督制度融为一体，使企业的行政组织、工会组织、党团组织相互承担义务，又能各自独立负责地工作，发挥“合力”作用和“互补”作用，形成相互制约的制衡机制、利益机制，以促进生产力的发展。这是我国历史上特别是新中国建立前后实行的企业管理委员会制度的重要经验，也是中共中央决定经济体制改革以来，大连等试点城市中不少企业管理委员会创造的新鲜经验。

2.企业管理委员会制度具有可行性

企业管理委员会作为厂长（总经理）负责制下的集中领导与职工当家做主相结合的企业领导体制，在我国建立社会主义市场经济体制的新形势下，它非但没有过时，而且比以往任何时候都更具有可行性。它可以作为职代会的补充机制，按照《企业法》和《企业职工代表大会条例》、《企业厂长工作条例》等法律、法规的规定，结合市场经济体制的新情况新问题加以创新和规范，使之完善，成为企业的一项基本制度。

从理论上看，企业管理委员会制度是社会主义现代化企业发展的客观需要。这可以从如下两个方面来认识：

第一，现代化大生产本身需要企业管理委员会制度。国外企业领导体制的发展，已经淘汰了“一个人说了算”的家长式领导方式。在大企业的最高领导层中，首先出现了以集体决策代替个人决策的方式。而且随着现代化大生产的进步，个人决策转向集体决策是一个发展趋势。因为生产越扩大，技术越先进，管理越复杂，决策越需要发挥集体智慧，越需要集中领导与民主管理相结合。

第二，协调市场经济体制下的劳动关系和企业内部多元的利益关系，需要企业管理委员会制度。我国尚处于社会主义初级阶段，生产力发展水平还不够高，与之相适应的各种经济形式和分配方式，使企业内部的国家、集体、职工之间，以及职工与职工之间的根本利益是一致的，但具体利益关系却很复杂，往往是不同的部门和单位之间有利益的差别，相同的部门和单位的不同工作岗位上的职工之间也有利益的差别。协调好企业内部的劳动关系和各方面的利益关系，是开掘企业活力的一个重要问题。企业改革，从某种意义上讲就是调整劳动关系和职工的利益关系。企业管理委员会里有各种劳动关系和各种利益关系的代表者，它是企业各种利益的集合体。因此它不能不从全局上考虑问题，利用自身体制的优势，找到各种利益关系的结合点，尽可能地合理地兼顾各种利益，发挥出最大的企业整体效益。同时，企业管理委员会集体讨论重大问题，各方面的利益代表者都参与了决策过程，这既为厂长的最后决策产生制衡机制，又成为在决策执行过程中调节各种利益矛盾的主要力量，从而可以弥补行政集中领导采用指令方法等硬性措施的不足，避免厂长与职工的对立与矛盾，使厂长处于超脱的位置，建立起和谐稳定的劳动关系，这无论是对于厂长集中精力经营企业还是对于调动企业全体职工的积极性，都是大有好处的；对于非公有制企业，这种好处更加显而易见。

从实践上看，企业管理委员会制度是厂长多方位多层次多视角观察、分析、处理问题，作出正确决策的保证。以国务院批准最早开始企业领导体制改革试点的大连市为例，凡是企业管理委员会作用发挥较好的单位，厂长在决策过程中采纳了各方面职工代表的意见，职代会审议决策方案时，修改意见比较少，方案容易通过，贯彻起来成效显著。反之，职代会审议决策方案时，群众意见就比较大，方案就不容易通过，贯彻起来也很困难。企业管理委员会作为我国除职代会之外实行时间最长的最重要的企业管理制度，有利于维护最广大的职工群众的合法权益，广泛深入人心，特别是深得广大职工的赞许。因此，我们应该站在践行“三个代表”的高度，去建立和完善企业管理委员会制度。

上述的理论和实践都充分说明，建立和完善企业管理委员会制度，现在比以往任何时候都更具有必要性和可行性，国有、股份、私营等各种类型的公有或非公有企业都无一例外地需要这种企业领导体制。

3.企业管理委员会制度亟须完善

目前，在我国绝大多数企业中，厂长的集中领导已经实现，但职工的民主管理还很薄弱，二者发展不平衡，“双轨”不平行。在失去后者参与和制约的地方，问题屡屡发生。企业管理委员会是这二者的有机统一体，是使这二者平衡发展，“双轨”同步运行的控制系统。因此，它可以对企业实行最优化控制，可以从根本上消除企业现存的一些弊端。

企业管理委员会虽然得到中共中央和国务院的肯定并取得法律地位，但这种集中领导与民主管理相结合的企业领导体制，还没有在我国企业中普遍地确立起来，还缺乏制度保证和规范。即使已经建立起企业管理委员会并且发挥作用较好的企业，也还存在一些问题，需要研究和解决。如：怎样具体实施《企业法》和三个《条例》关于企业管理委员会的权力、义务、工作程序等有关规定？怎样依法“协助厂长决定企业的重大问题”？怎样借鉴中华人民共和国成立前后实行企业管理委员会制度的历史经验，结合社会主义市场经济体制下出现的新情况，与时俱进，开拓创新（包括管委会人员的组成及其各方面人员所占比例的重新确定，吸纳董事会、监事会、职工持股会等“新三会”的哪些人作为其成员等）等等，都是亟须解决的问题，都急需有关部门作出合理的规定和采取有效的措施，使企业管理委员会制度成为我国企业的一项基本制度，以保证行政方面的集中领导与职工方面的民主管理有机结合，如车之两轮，鸟之两翼，齐心协力，推动社会主义现代化建设事业蓬勃发展，促进全面建设小康社会目标早日实现。

［原载刘功成林伟主编：《工运研究文集——纪念大连工会成立80周年理论研讨会获奖论文选编》，中央文献出版社，2003，写于1989年2月］

【注释】

[1]邓小平：《工人阶级要为实现四个现代化作出优异贡献》，《邓小平文选》，第127页，人民出版社，1983。

[2]毛泽东：《关于目前党的政策中的几个问题》，《毛泽东选集》第四卷，第1269页，人民出版社，1968。

[3]《我国企业民主管理制度发展简史》，《工会工作》，1979年第7期，第22页。

[4]《中国企业领导制度的历史文献》，第120-121页，全国总工会政策研究室编，经济管理出版社，1986。

[5]同上书，第139页。

[6]同上书，第138-139页。

[7]同上书，第148-150页。

[8]《中国企业领导制度的历史文献》，第156页，全国总工会政策研究室编，经济管理出版社，1986年。

[9]郭英：《企业管理教程》，第103页，经济管理出版社，1987。

[10]郭英：《企业管理教程》，第108页，经济管理出版社，1987。

[11]《中国企业领导制度的历史文献》，第225-226页，全国总工会政策研究室编，经济管理出版社，1986。

[12]同上书，第225-226页。

[13]同上书，第505页。