社会主义市场经济下企业职工建议活动与合理化研究

浅论社会主义市场经济体制下的企业职工合理化建议活动

社会主义市场经济体制下的企业职工合理化建议活动，是20世纪末中国遇到的时代性的新课题，亟须认真研究。

合理化建议活动的产生与发展有其历史的必然性。1927年初，第一个社会主义国家——前苏联（以下简称“苏联”）完成恢复国民经济的任务，在机器设备能力完全或几乎完全被利用的情况下，为了完成改造国民经济时期的任务，苏联工会把职工“关于生产合理化”的建议由讨论集体合同草案时的一个内容转变为一种独立的形态，即合理化建议活动。这是斯大林时代的苏联工会群众生产工作的重要方面，对苏联在第二次世界大战之前三个五年经济建设计划和战后的1946-1950年的新五年计划的完成发挥出重要作用。1947年，驻有苏联红军的新型解放区的大连工人阶级，为战胜国民党反动派军队对大连的经济封锁，在创模运动中率先提出中国的第一批合理化建议，有力地促进了经济的发展。1948年，大连职工合理化建议活动经验被中共中央东北局推广到东北解放区工业城市。1950年，合理化建议活动普及到全国，直到今天，经久不衰。

中国职工合理化建议活动自产生至20世纪90年代初，一直是在计划经济体制下运作的，与市场经济不沾边。但中共十四大以来的最近5年多时间，我国逐步实现由计划经济体制向市场经济体制的转变，这是一场伟大的变革，对传统的企业职工合理化建议活动产生了深刻的影响。可以说，在社会主义市场经济体制确立的过程中，企业职工合理化建议活动面临着严峻的挑战，这集中地表现在如下三方面。

一是合理化建议活动的组织受到冲击。1986年6月4日，国务院修订发布的《合理化建议和技术改进奖励条例》（以下简称《条例》）规定：“企业、事业单位应当建立合理化建议和技术改进项目评审委员会或者评审小组。”1987年1月26日，国家经济委员会发布的《合理化建议和技术改进奖励条例实施细则》（以下简称《细则》）进一步规定：“在评审委员会或评审小组之下应设立或指定相应的日常机构或者专管人员负责合理化建议和技术改进项目的征集、登记、整理、传递、存档等日常工作。”但在建立现代企业制度过程中，一些企业调整机构时，砍掉了合理化建议工作机构，有的企业虽保留合理化建议活动的组织，但没有专管人员，致使职工合理化建议活动处于无领导无人管的状态。

二是合理化建议活动的工作制度受到冲击。《条例》第十四条规定：“各企业、事业单位的有关科室或者管理人员应当及时对合理化建议和技术改进项目做出采纳或者不采纳的结论，并连同作结论的说明书以书面形式送给主管建议工作的机构或者人员，提交评审委员会或者评审小组审批。”第二十条规定：“上级主管部门应当对所属单位的合理化建议和技术改进工作进行监督、检查。”《细则》对此进一步明确规定：“企业、事业单位收到《合理化建议和技术改进项目登记表》后，应及时责成本单位有关业务部门对项目进行评议，做出是否采纳的结论。一般项目的结论不得超过1个月，重大项目不得超过3个月。有关业务科室做出结论后，应将《合理化建议和技术改进项目登记表》连同做结论的说明送交评审委员会或评审小组审批，并及时给建议提出者明确的答复。答复的期限一般项目不得超过1个月，重大项目不得超过3个月”（第二十四条）；“评审委员会或评审小组须每年向职工代表大会报告合理化建议和技术改进的采纳、实施、奖励等工作的情况，并回答代表提出的问题”（第二十七条）。但这些规定在建立现代企业制度中很少得到落实。一些企业改制，破旧立新，建立了许多制度，唯独没有合理化建议工作制度；职工提出的合理化建议如同泥牛入海无消息，别说1～3个月，有的1～3年也得不到答复。上级主管部门对企业改制中的合理化建议活动进行监督检查，企业合理化建议评审委员会向职代会报告合理化建议活动情况的更是寥寥无几，致使相当数量企业的职工合理化建议活动处于失控、无序状态。

三是合理化建议的奖励政策受到冲击。现行的企业职工合理化建议奖励仍然执行《条例》规定的标准。10多年来，我国物价平均上涨10倍，但这个奖励标准一直没有变化。奖励金额与节约或创造价值的比例偏低，职工好不容易提出一项合理化建议，并被采纳实施，往往只能得到几元钱或几十元钱。即使这一点钱，一些企业还以经济效益不好等原因为理由，不予兑现，挫伤了职工群众提合理化建议的积极性。《细则》规定，对职工的合理化建议，“企业单位的奖金计入生产成本；事业单位的奖金在事业费或收入提成中列支”（第十八条）。按国务院修订的国发［1985］86号《国营企业奖金税暂行规定》，对合理化建议奖金免征奖金税（第十九条）。但一些企业和一些地方税务部门不执行这个规定，而从企业工资总额的奖励基金中提取合理化建议奖金。这样，采纳合理化建议增多，职工奖金相对减少，企业纳税增多。这严重违背市场经济体制下的价值规律，致使这些企业的合理化建议活动蒙上一层阴影，开始走下坡路。

上述问题产生的原因是多方面的，最主要的原因是人们对市场经济体制下的合理化建议活动存在认识上的误区。

在工厂制向公司制转变的过程中，某些企业经营者认为，今后企业的一切经济活动都由市场来调节，毋需职工提合理化建议。其实，这是一个误解。一些市场经济成熟国家的经验证明，职工群众参与企业管理的意识及其参与活动的积极性是企业发展的重要动力源。因此，一些发达资本主义国家越来越重视职工群众对企业发展的参与，采取多种形式，加大职工参与的力度。日本企业广泛开展的“改善提案”活动即是一例。它与中国企业开展的合理化建议活动的内容和形式大体一致，同属一种性质。它在日本企业的蓬勃发展充分说明，市场经济体制下的合理化建议仍然具有旺盛的生命力。这对在改制中放弃职工合理化建议活动的某些中国企业的经营者，或许是一个极好的提醒。如果说仅此个案还不足以使这些企业经营者清醒的话，那么，从深层次上说，中国职工合理化建议活动的本质属性决定了计划经济体制需要它，市场经济体制同样需要它。

什么是合理化建议？《条例》规定：“有关改进和完善企业、事业单位生产技术和经营者管理方面的办法和措施”都是合理化建议。合理化建议有哪些质的规定性？《细则》规定：合理化建议必须“同时具有进步性、可行性和效益性。”为什么要开展合理化建议活动？《条例》指出：为了“推动技术进步，改善经营管理，增强企业内部活力，促进国民经济发展。”合理化建议活动的这些本质属性使之具有强大的生命力。因为“促进国民经济发展”是永久性的社会需要。在市场经济体制下，企业的生产技术和经营管理同样需要不断地“改进和完善”，这种“改进和完善”是永无止境的，所以合理化建议活动有着永不衰竭的生命力。

另一方面，随着经济的发展和社会的进步，越来越多的经营者认识到，单纯科学管理还不够，需要把科学管理同民主管理相结合，调动广大劳动者的积极性，提高劳动者的素质，以增强企业的凝聚力和向心力。职工群众合理化建议活动恰好适应了这种需要，20世纪下半叶，日本和其他一些发达资本主义国家相继开展的“改善提案”等类似的合理化建议活动就是这样应运而生的。它与计划经济体制下的合理化建议活动是不同源而同流。

我曾在《合理化建议活动的兴起》（刘功成编著，大连理工大学出版社，1993）一书的《跋》中指出：“中国的合理化建议活动不是苏联合理化建议活动的流，而有自己的源，是异源同流。这正如同一些大江大河之源不只一个，而其流则有合有分的情形是一样的。即使没有苏联的合理化建议活动在先，但只要有共产党的群众路线和工作方法，只要工人群众成了新社会的主人，树立了新的劳动态度，在改变旧世界建设新世界的生产中必然出现合理化建议，共产党领导的工会必然组织工人群众开展合理化建议活动，这也是一个不以人们的意志为转移的客观规律。”这个规律再加上现代企业的科学管理与民主管理相结合的规律，决定了社会主义市场经济体制下的职工群众合理化建议活动的客观必然性。

在现阶段，组织职工开展合理化建议活动的实质，是贯彻中国共产党的全心全意依靠工人阶级的根本方针，是让职工群众当家做主，办好企业。实践证明，职工的合理化建议内容大多数是企业的热点问题。这些热点问题的解决，能使职工欢心、放心、尽心尽力，极大地增强企业内部活力。我们只有把职工群众的合理化建议活动定位在这个基点上，从企业内部机制的链条上看问题，才能走出对市场经济体制下合理化建议活动认识的误区，坚定不移地开展合理化建议活动。

那么，怎样才能搞好社会主义市场经济体制下的合理化建议活动呢？结合我国当前企业改制的实际，我认为必须首先解决好如下三个问题。

一、把合理化建议工作机构纳入企业行政机构的序列，加强组织建设

我国各个不同发展时期的企业职工合理化建议活动的组织机构设置状况不同。中国的第一个合理化建议条例，即1948年10月旅大职工第二次代表大会通过、旅大行政公署颁布的《发明、改进、合理化建议奖励条例》规定：“合理化建议委员会的组织，是在厂长领导和工会监督下执行工作，凡是有500人以上的工厂均得设立此组织，其委员会的名额根据工作人员之多寡设3人至15人，委员会的产生是由行政、工会提出名单，经工人大多数同意组成之，委员会应包括总技师、技术科长、合理化技师、工会生产委员及技术特别熟练的工人参加。”这个规定对20世纪40年代末至50年代初的大连职工合理化建议活动起到很好的组织上的保证作用。

1950年8月，中华人民共和国政务院颁布的《关于奖励有关生产的发明、技术改进及合理化建议的决定》规定：“规模较大的公营企业主管人应指定本企业适当的专门机构”负责合理化建议工作。1956年我国生产资料所有制社会主义改造基本完成之前，各企业根据这个规定设置合理化建议工作机构。有相当数量的国有企业在工厂管理委员会内设置专门机构，负责合理化建议活动。当时，工厂管理委员会作为企业的最高权力机构，对合理化建议活动的领导是有力的，推动了全国职工合理化建议活动高潮的形成。1957年之后随着职工代表大会制度取代工厂管理委员会制度，企业职工合理化建议活动组织发生变化，大都改在工会内设立工作机构。直至“文化大革命”之前，基本上都是由工会负责合理化建议活动。在“文化大革命”中，企业职工合理化建议活动失去组织领导。(www.chuimin.cn)

70年代末期，中国职工合理化建议活动逐步恢复。为了加强对这项工作的组织领导，1982年3月16日，国务院发布《合理化建议和技术改进奖励条例》，规定：“企、事业单位应有相应的机构或人员负责合理化建议和技术改进的审查、实施、奖励工作。”但“相应的机构或人员”是什么部门什么人，《条例》没有明确规定，因而各企业的做法不一。

1985年4月30日，中华全国总工会、国家经济委员会、国家科学技术委员会、共青团中央委员会联合发出《关于积极组织职工群众开展合理化建议和技术革新活动的联合通知》，要求：“各大中型企事业可由行政和工会牵头，吸收共青团、科协和技术业务科室参加，组成合理化建议和技术革新评审委员会。小型企业事业可组成评审小组或由专人负责。”《通知》要求的由“行政和工会牵头”负责合理化建议活动，比1982年《条例》提出的“相应的机构或人员”负责合理化建议活动是一个进步。但两家牵头，在一些企业形成多头领导，相互推诿，进而演变成无领导的状态。针对这个问题，1986年，国务院修订发布的《条例》规定：“企业、事业单位应当建立合理化建议和技术改进项目评审委员会或者评审小组，由行政负责，吸收工会等有关部门的人员参加，负责合理化建议和技术改进项目的评议审定工作。”这是国家第一个明确规定由行政负责企业合理化建议活动的《条例》，是总结了中国近40年合理化建议活动历史经验的结晶，是非常正确的。但一些企业习惯于旧的做法，一些工会组织不舍得放弃“牵头”地位，因而《条例》的规定没有得到很好的落实。

1987年2月16日，中华全国总工会、国家经济委员会联合发出《关于加强合理化建议和技术改进活动领导的通知》，规定：“鉴于长期以来的历史传统和工作基础，议定仍由工会负责这一活动的组织发动和日常领导工作，并在工会内设立办事机构或负责人，经委系统将指导这项活动的重点方向，完善和督促落实奖励以及在建议和革新项目的采纳、实施等方面密切配合，协同工作。”《通知》对《条例》规定的行政和工会的职责及机构设置等做了“换位”处理。根据《通知》的要求，近10年来的中国职工合理化建议活动基本上是由工会负责，企业行政处于可管可不管，可多管亦可少管的“指导”、“督促”者的超脱地位。随着精简机构，减员增效工作的开展，企业工会一般只有几个人组成，大多砍掉合理化建议的工作机构或专门人员；加上企业改制，责、权、利发生变化，工会担负不了对合理化建议活动的“日常领导工作”，特别是无法领导行政部门对职工合理化建议的采纳实施工作，这不能不严重影响合理化建议活动的开展。

令人欣喜的是，在中国职工合理化建议活动发源地——大连，有相当数量的企业从实际出发，摆正党政工三者关系的格局，加强对合理化建议活动的组织领导；其具体做法是：由行政负责这项工作，机构设置归属行政序列，工会在党委的领导下，配合行政，组织和发动职工提合理化建议，并利用企业行政向职工代表大会报告工作的制度，监督职工合理化建议被采纳、实施的情况。倘若工会与行政发生争议，党委作为“缓冲带”，从中调解。这样构建的党政工组织齐抓共管的格局，一方面保证行政将职工合理化建议的采纳、实施纳入企业生产、经营的正常运作之中，一方面保证了工会对这项活动的全程参与、监督，使职工群众的合理化建议活动蓬蓬勃勃地开展。否则，在工会相对于行政处于弱势的情况下，工会搞“单出头”（牵头）、唱“独角戏”（领导日常工作），职工群众的合理化建议难于被实施，甚至变成一纸空文。笔者认为，上述的大连一些企业加强合理化建议活动组织建设的做法，代表一种发展趋势，值得推广。

二、把合理化建议活动纳入企业制度之中，建立起日常运作机制

社会主义市场经济体制下的职工合理化建议活动是一种企业行为，应作为一种企业制度，建立日常运作机制。这是大连的一些合理化建议活动开展得好的企业在近几年中创造的一条新鲜经验。

为什么必须把合理化建议活动纳入企业制度之中，建立起日常运作机制呢？这是由市场经济体制下的合理化建议活动的特点决定的。我国计划经济体制下的合理化建议活动领域局限于生产过程，具有目的单一性的特点，即《中华人民共和国工会法》总则规定的：“提高劳动生产率和经济效益，发展社会生产力。”在活动形式上，基本上是采取“群众运动”的方法。企业遇到困难，工会发动群众献计献策，突击一阵子，困难解决了，便鸣金收兵；或在节日、纪念日之前掀起一个活动高潮，如纪念五一国际劳动节或“十一”国庆节，搞一个合理化建议活动月，一月完了，告一段落。直到今天，有不少地方，仍然习惯于这样做。这种做法的最大好处是大张旗鼓，轰轰烈烈，有时也确能解决一些问题，战胜一些困难。但其最大不足是没有日常运作机制，一曝十寒。在市场经济体制下，作为一种补充手段，这样搞是可以的，有时也是必要的，但只有“运动式”和“突击式”，那就远远不够了。

社会主义市场经济体制下的合理化建议活动的领域由产品的生产过程扩展到生产经营的全过程，具有目的多元性的特点。它所追求的不仅是经济效益，还有环境效益和社会效益，即把“提高劳动生产率和经济效益”作为基本目的，把增强职工之间的团结协作精神和对企业的凝聚力向心力，提高职工队伍素质和企业整体素质，作为合理化建议活动的首要目的。日本企业的“改善提案”活动便特别注重这后一点。

市场经济体制下的合理化建议活动内容的多样性，领域的广阔性，目的的多元性，决定了它必须建立起日常运作机制，并纳入企业制度之中。在这一方面，日本企业的“改善提案”活动的做法极具操作性。他们每月对职工提案进行一次评审，公布结果，给予表奖，年终发布优秀提案，给予重奖。作为一项企业制度，其日常活动在基层和领导层不间断地有序地运作。大连的一些日资企业、中日合资企业也采取日本本土企业的这种做法，收到很好的效果，值得我们的国有企业、集体企业和各种不同所有制企业学习和借鉴。

三、制订新的奖励标准，实施具有激励机制的合理化建议奖励政策

合理化建议活动的激励机制，除荣誉或精神鼓励的规定之外，还有物质奖励政策。

中国第一合理化建议奖励条例——旅大行政公署1949年颁布的《发明、改进、合理化建议奖励条例》规定，对合理化建议分6个级别给予奖励，最高额是从其一年的节约金额中提取0.5%，另附加5500元（关东币，与人民币的比值为351.85∶1）；最低额是从其一年的节约金额中奖励12%，但不得少于100元。1954年政务院公布的《有关生产的发明、技术改进及合理化建议的奖励暂行条例》规定，合理化建议的奖励分9个等级，最高额是从其一年的节约金额中提取0.25%，另附加435.5万元（人民币旧币，与人民币的比值为10000∶1），但最高不得超过1亿元；最低额是从其一年的节约金额中奖励10%，但最低额不得少于5万元。1982年，国务院发布的《合理化建议和技术改进奖励条例》规定，合理化建议的奖励分为4个等级，最高等奖金2000元，最低等奖金200元以下。1986年，国务院修订发布的《条例》规定，合理化建议的奖励分5个等级，最高等奖4000元，最低等奖300元以下。《细则》对5个等级作了细化，但各等级的标准，包括最高奖金额和最低奖金额都没有变化，只是规定年节约或创造价值1万元以下，可按年节约或创造价值的3%计发奖金。目前各企业基本上都是执行这个奖励标准。

从历史上看，我国合理化建议奖励标准，除去物价上涨的因素，近50年间没有提高。总趋势不是上升而是下降，特别是其最低额（这是最大量的，涉及广大职工的切身利益）由12%降到3%，下降幅度是很大的。最初，中国职工合理化建议的奖励是上不封顶下保底，后来改为上封顶下不保底，这个变化也是很大的。从客观效果上看，由于奖励金额与创造价值金额，即职工的收益同国家或集体的收益比例偏低，不合理，不符合经济规律，挫伤了职工群众提合理化建议的积极性。这已成为目前影响合理化建议活动广泛深入开展的一个突出的问题。大连的一些企业从实际出发，突破《条例》和《细则》规定的奖励标准，最高奖金金额超万元的已不在少数。笔者认为，提高合理化建议奖励标准，使之趋于合理，势在必行，亟须施行。现行的合理化建议奖励的等级划分没有科学依据，亦无必要。可参照历史上的合理化建议奖励的比例和物价活动规律，将合理化建议的奖励不分等级，一律按其年创效益的10%计发，上不封顶下保底，最低奖100元，并给予奖状等精神鼓励；对未被采纳的合理化建议，企业可酌情给予精神鼓励或物质奖励。这样，个人与国家或集体的利益关系较合理，较符合市场经济体制下的价值规律，亦便于操作。有关部门还应对《条例》和《细则》加以修改、完善，由全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国合理化建议和技术改进法》，使合理化建议的奖励及其组织、制度等规定具有法律效力，这是广泛深入持久地开展合理化建议活动的最有力的保证。

综上所述，笔者认为，将合理化建议工作机构纳入企业行政机构的序列，建立起党政工组织齐抓共管的格局；将合理化建议活动作为一项企业制度，建立起日常运作机制；制订和实施新的具有激励机制的合理化建议奖励政策；通过立法的形式，依法保证合理化建议活动的开展，是社会主义市场经济体制下的中国职工合理化建议活动的必由之路。

［原载刘功成主编：《市场经济体制下的合理化建议活动》，辽宁人民出版社，1997］