中国古代地方职官制度的发展与演变

2023-11-28 理论教育版权反馈

【摘要】：三国时期，虽然仍然采取前代的州、郡、县三级地方官员制度，但中央官员的职权被剥夺，而地方官员权力日渐膨胀。晋朝时期，地方官制有郡、国两种。同时，全国九品以上的官员必须由中央任命，吏部考核，任期三年，且不得连任。

二、中国古代地方职官制度发展演变

中国有着几千年文明史，在漫长的历史发展过程中，历代统治者为了加强自己的统治地位，都非常重视官员的选拔和考核，建立了一套完善的官员管理制度。

公元前221年，秦朝建立以后，为了加强对地方的控制，改原来的分封制为郡县制。在全国设立三十六个郡，郡设郡守，为一郡之长。“郡守秦置，掌治其郡，秩二千石，有丞，边郡又有长史，掌兵马，秩皆六百石。”^[2]郡守拥有很大的权力，除了县令、长由中央任命外，郡吏通常由郡守任命。郡下设县。县设县令与长，掌管一个县的各方面事务。秦朝按县的人口多寡，万人以上的县置县令、万人以下的县置县长。县令铜印黑绶、秩千石至六百石，县长铜印黄绶、秩六百石至五百石。县令与县长都是县的行政长官。“县令长，皆秦置，掌治其县，万户以上为令，秩千石至六百石，是为长吏。减万户为长，秩五百石至三百石，是为长吏。皆有丞、尉、秩四百石至三百石，是为长吏。皆有丞、尉、秩四百石至三百石，是为长吏，百石以下有斗食、佐吏之秩，是为少吏。”^[3]县令、长均由中央任命。县丞帮助县令、长处理县行政事务；尉统领全县的甲兵并负责一县治安；丞尉是一县之长吏，斗食、佐史称为少吏。其吏属还有：主吏，又称功曹，负责选用县之少吏和考绩；令吏，主管文书；狱掾，主管监狱；厮驺，掌管一县之车马事宜；仓吏，主管仓储；狱吏，又叫治狱吏，监狱差役。县下面的组织是乡，乡以下设亭，亭下面是里。据《汉书·百官公卿表》：“大率十里一亭，亭有长，十亭一乡，乡有三老，有秩，啬夫，游徼。”^[4]

汉承秦制，实行郡县制和分封制相结合。在郡县制方面，郡的组织相当于丞相，郡尉相当于太尉，监御史相当于御史大夫。郡守的任务是，“掌治民、进贤、劝功、决狱、检奸。”^[5]此外，郡守主要负责郡内的一切行政事务，在郡守下面设立郡丞或者长吏。王莽时期，把县令长改称为县宰。

东汉时期，为了加强中央集权，在地方上实行州、郡、县三级制度。东汉时期，全国共分为十二个州，每州设刺史一人。据《后汉书·百官志》记载，“外十二州，每州刺史一名，六百石，……成帝更为州牧，秩二千石。建武十八年，复为刺史，十二人，各主一州。其一州属司隶校尉。”灵帝中平五年（188年），改刺史为州牧，郡设太守一名。郡下设县，大县置县令一人，千石，其次置长，四百石，小者置长，三百石。县令长的职能如同前代，负责掌治其民、劝善惩恶、处理诉讼和治安管理。县以下设乡，大乡由郡任命有秩一人，小乡由县任命啬夫一人。乡以下设亭，亭下设里。

三国时期，虽然仍然采取前代的州、郡、县三级地方官员制度，但中央官员的职权被剥夺，而地方官员权力日渐膨胀。魏在各州置刺史，掌治州事；各郡置太守，第五品，加“将军”名号；郡下置县，大县置令，第六品，丞一人，第八品；次县也置令，第七品，有丞、尉各一人，第九品；小县置长，第八品，有丞、尉各一人，第九品；县下设乡。蜀有盖州、凉州，置司吏校尉，督察京畿，单独设益州刺史。州下设郡，郡置太守、都尉，郡下设县，制度和魏大致相同。吴置州牧或刺史，郡设太守，县制度和魏、蜀相同。

晋朝时期，地方官制有郡、国两种。晋武帝灭吴以后，实行五等爵位制，与郡县制并行，但实际上制度仍然是郡县制度。郡置刺史、别驾、治中从事、诸曹从事等员。郡置太守，郡国户不满五千者，置职吏五十人，散吏十三人；五千户以上，置职吏六十三人，散吏二十一人；万户以上，职吏六十九人，散吏三十九人。郡下设县，大县为令，小县为长。县下设乡，五百户以上设一乡，三千户以上设二乡，五千户以上设三乡，万户以上设四乡，每乡置啬夫一人。

西晋灭亡以后，中原各大士族纷纷南迁，政治上相当混乱，地方政权也是如此。到了南北朝时期，南朝的地方官制，沿袭西晋时期的地方官制，实行州、郡、县三级的地方政治制度。北朝时期的地方官制也大致同于前朝，但北魏的县级职官分为上县令，六品；中县令，七品；下县令，八品。北齐仍然实行州、郡、县三级地方官制，但把各级地方官员分为九等。县也分为九等，分别为上上县，有县令一人，属官有县丞，中正官，光迎功曹，光迎主簿，功曹，主簿、录事及西曹、户曹、金曹、租曹、并曹等员共有属员五十四人；上中县，减上县五人、上下县，减上中县五人；中上县减上下县六人，中中县减中上县五人，中下县减中中县一人，下上县减中下县一人，下中县减下上县一人，下下县减下中县一人。北周也是实行三级制，但以户数多少来确定命官的高低。七千户以上的县为五命县，四千户以上的县为正四命县，二千户以上的县为四命县，五百户以上的县为正三命县，不满五百户的县为三命县。^[6]

隋朝初期，由于地方行政机构过于膨胀，出现了“民少官多，十羊九牧”的情况。隋文帝杨坚接受了杨尚希的建议，对地方机构进行精简，改过去的州、郡、县三级制度为州、县二级制度，州直接统领县。州设刺史，县设县令。县以下五家为保，五保为闾，四闾为族，设立保长、闾正和族正，强化对地方的管理。同时，全国九品以上的官员必须由中央任命，吏部考核，任期三年，且不得连任。隋炀帝时期，改州为郡，仍然实行二级地方官制。(www.chuimin.cn)

唐朝时期的官制，基本沿袭隋朝。“唐之官制，其名号禄秩虽因时增损，而大抵皆沿隋故。”^[7]据《旧唐书·地理志》记载，贞观十三年（公元639年）全国有358个州，1551个县。根据户数的多少和经济水平的高低，分为上州，三万户以上；中州，二万户以上；下州，二万户以下。五千户以上的县为上县，二千户以上为中县，一千户以上为中下县，其余为下县。

州的长官为刺史，唐玄宗天宝元年（公元742年），改州为郡，改刺史为太守。县的长官为县令，佐官包括县丞、主簿和县尉等。县令统领一县所有军政事务，并负责司法和刑狱，是一县权力核心。据《新唐书·百官志》载，县令总揽一县的所有事宜。“县令掌导风化，察冤滞，听狱讼。凡民田收授、县令给之。每岁季终，行乡饮酒礼，籍帐、传驿、仓库、盗窃、堤道，虽有专官，皆通知。”

此外，与前代相比，唐朝地方州府的判司以及县的主簿和县尉，虽然职务不高，但通常都是进士及第后的起家之官，如果有上级官员提携，很快就能得到升迁，所以唐朝时期官员基本素质还是相对比较高的。唐朝许多著名的官员都曾经有基层工作的经历。

与唐朝地方州县制度并行的还有边疆的都护府以及节度使和观察使制度，这种地方制度的存在为唐朝后期的地方割据埋下了隐患。此外，唐朝地方政治中还存在凌驾于州县以上的地方行政机关，叫方镇，也称为“道”。贞观时期，全国划分为10个道，到了唐朝后期，全国出现了四十多个道，实际上形成了道、州、县三级地方政治制度。

五代十国时期的地方官制，沿袭唐代，并一直持续到宋朝初年，采取州、县二级制度。宋朝建立以后，把全国分为若干路，形成路、州、县三级地方行政管理制度。宋代的县设县令、县尉作为一县的长官，大县还设主簿一人。开宝三年（公元970年）规定县官的定制，“县千户以上，依旧置令、尉、主簿凡三员；户不满千，止县令、尉各一人，县令兼主簿事；不满四百，止置主簿、县尉，以主簿兼知县事；不满二百，止置主簿，兼县尉事。”同时，为了加强对地方的管辖，有时候皇帝会任命京官去专管一县之政。^[8]此外，宋代地方官的一个明显特点就是三年一任，任期结束就离开，同时禁止本地人在本地做官，因此地方官员很难熟悉所任地区的事务。

元朝建立以后，国土面积广大，因此设立了“行中书省”管理地方事务，其官员的品衔和中央的中书省大致相同，且权力很大，负责处理全省的政治、经济、刑律诉讼、官员升迁和赋税征收等一切事宜。行省下面设“路”，各“路”一般设万户府、总管府，规定十万户以上的为上路，十万户以下的为下路。路下有府，但元代的府有点乱，有的属于行省管辖，有的属于中书省管辖。路、府之下设州，州根据人口的多少分为上、中、下州，州设知州、同知等官。州下设县，分为上县、中县、下县。各县设县尹、县丞、典尉、典史、巡检等官。此外，元朝时期对地方进行管理的特殊的官员是由蒙古人担任的职官，被称为“达鲁花赤”，他们既是地方机构的检察官，又是实际最大的行政长官，是蒙古人特权的表现。

明朝时期，地方区域划分，最高的地方统治机构是布政司，由元朝的中书省演变而来。是一省的行政长官，下设提刑按察使、都指挥使司、都御史等。省下设府，府分为三等，粮二十万石以上的为上府，知府秩从三品；二十万石以下为中府，知府正四品；十万以下为下府，知府从四品。府下设县，也分为上县、中县和下县。每县设知县一人，掌一县之政。知县之下设县丞一人，主簿一人等相关人员。

清朝的地方官制沿袭明朝。但把全国划分为若干大区，每区设总督一人。在各省设巡抚，为一省的行政长官。在县一级的行政设置大体等同于明朝。

中国古代地方职官制度的发展与演变

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