陕西生态环境保护取得显著成果

三、陕西生态环境保护上台阶

转变发展方式、调整经济结构的目的，是以最小的资源环境代价换取最大的经济和社会效益，实现又好又快发展。因此，把环境保护作为转变发展方式的重要抓手，就抓住了转变发展方式、调整经济结构的核心和要害，就找到了转变发展方式、调整经济结构的根本出路。

（一）陕西生态保护现状评估

1．“十一五”陕西生态文明建设成就

（1）“一山两河”综合治理成效显著

以“一山两河”为重点的综合整治力度加大，关中、陕北县级污水和垃圾处理设施基本建成，陕南28个县区全部进入国家生态补偿范围，汉江、丹江水质保持良好，渭河干流水质明显改善。《陕西省秦岭生态环境保护条例》颁布实施三年来，省委、省政府及有关部门和市县，对秦岭生态环境保护工作十分重视，生态保护工作力度明显加大，开发秩序逐步规范，秦岭生态环境保护工作总体推进顺利。近年来，在省委的领导和省政府的高度重视下，我省各级政府和秦岭山区广大干部群众采取多种措施，全力保护秦岭生态功能，秦岭生态环境保护和治理取得了一定成效，秦岭区域无序开发状况得到基本遏制，生态环境得到明显改善。“十一五”期间，在省委、省政府的重视下，加大了投入和工作力度，这些重点项目进展很快，特别是渭河流域基本实现全流域建成污水处理厂，有可能提前实现建设目标，渭河水质今年有75％左右的时段由过去的劣五类进入五类水，这些都是让人十分振奋的，比预期的目标要好。在渭河流域，淘汰关闭占污染负荷60％以上的造纸业，为发展其他产业腾出了环境空间。2005年12月，国务院批复了《渭河流域重点治理规划》后，我省加快渭河综合治理步伐，提出将渭河建成全省最长、最大的“生态走廊”。自2008年启动以来，已治理水土流失面积181平方公里，新建加固淤地坝29座，治理区年增产粮食0.64亿公斤，群众年均收入增加800元以上。同时，西安市坚持“建设绿色西安，营造秦岭生态绿色长廊”，在秦岭北麓周至、户县、长安、临潼、蓝田形成了集中连片的立体治理模式。渭河水质初步改善，水环境得到修复，水体生态功能开始恢复。陕南抓紧推进丹江口库区及上游水土保持工程，全力保护南水北调中线水源区水质，保障“一江清水送北京”。工程自2007年10月启动以来，已治理水土流失面积6491平方公里，治理小流域294条，完成总投资16.55亿元。2010年对全省10个设区市27个集中式饮用水源地进行了水质监测，水质总体良好，水质达标率为100％。

（2）节能减排成效显著

节能减排目标如期完成，单位工业增加值用水量低于全国平均水平，淘汰落后产能力度加大，关小上大取得明显成效。

环境保护部对我省2010年及“十一五”主要污染物总量减排核定结果显示，“十一五”我省主要污染物总量控制目标任务全面完成。2010年，全省二氧化硫排放量为77.86万吨，比2009年下降3.20％，削减幅度列全国第6位；相对2005年削减15.55％，超额29.6％，完成率列全国第11位。2010年，全省化学需氧量排放量为30.77万吨，比2009年下降3.25％；相对2005年削减12.18％，超额21.8％，完成率列全国第10位。

治污设施全面建成，污染治理能力显著提高。全省各地积极推广BOT、TOT建设运营模式，截至目前，全省已建成的污水处理厂由2005年的8座增加到73座，日处理能力达到254.25万吨，是2005年处理能力的4.6倍。渭河流域关中五市各县均建成污水处理厂，城市污水处理率达到70％以上。

全省火电装机容量达到2236.1万千瓦，其中10万千瓦以上共50台燃煤机组建成脱硫设施，占总装机容量的93.3％，是2005年的17.4倍。其中华能秦岭电厂等三家共9台233万千瓦机组实现脱硫设施不设旁路或取消旁路运行，46台机组脱硫设施旁路烟道铅封，铅封率达到100％。大唐宝鸡热电厂和渭河热电厂同步建设了脱硝装置。部分“十一五”新建机组脱硫设施增容提标改造项目提前开工建设。

落后产能大量退出，产业结构进一步优化。“十一五”期间，共淘汰小火电155万千瓦、落后产能5596万吨标准煤，产业结构进一步优化，并呈现出区域产业特色。陕南各市深入探索发展循环经济，形成陕南循环经济产业聚集区；陕北、渭南等地区通过“关小上大”、“总量替换”等模式，培育了一批循环经济型和生态工业型示范企业。特别是府谷县短短几年实现从“黑三角”到“金三角”的大跨越，被环保部作为国家资源富集区探索中国特色环保新道路的典型进行推广。

（3）植树造林成果显著

退耕还林面积稳居全国第一，巩固成果工程顺利实施，治理水土流失面积3.1万平方公里。“十一五”期间，我省共完成林业投资204.8亿元，完成造林2461万亩，森林面积由1.15亿亩增加到1.28亿亩，森林覆盖率由37.26％提高到41.42％，活立木蓄积量由3.61亿立方米增长到4.24亿立方米。全省森林生态服务功能价值量合计每年超过2680亿元，相当于全省国内生产总值的近1／3。林业的快速健康发展和森林植被的明显改善，为我省经济社会可持续发展奠定了良好的生态基础。

（4）空气质量改善显著

2008年以来，设区市空气质量良好天数连年超过300天，绿色成为三秦大地主色调。2010年空气质量日报显示，全省11个设区市空气质量日报优良率范围在83.3％～97.8％之间，平均优良率为89.3％，与上年基本持平。其中，铜川、安康、商洛、汉中和榆林五个城市空气质量日报优良率达到90％以上；西安、渭南、咸阳、宝鸡、延安五个城市空气质量日报优良率达到80％以上。

表12　城市环境空气质量优良天数　　　　　 单位：天

2．与中等发达省份生态环保绩效比较

（1）与东部代表省份的比较

——主要污染物减排绩效比较

江苏2010年，化学需氧量（COD）和二氧化硫（SOB2B）排放量分别比上年削减4.1％和2.2％，连续五年超额完成国家下达的年度减排任务，化学需氧量（COD）和二氧化硫（SOB2B）累计分别减排17.86万吨和32.27万吨，比2005年净削减18.5％和23.5％，完成“十一五”减排总目标的122％和131％，位列全国第一方阵。

“十一五”期间，山东先后建成主要污染物减排项目2100余个，化学需氧量和二氧化硫排放量累计削减率分别为19.4％和23.1％，分别完成国家下达减排任务的130％和116％，降幅分别居全国第3位和第4位。

福建全省上下继续大力推进工程减排、结构减排、监管减排、政策减排、责任减排。2010年，全省化学需氧量（COD）比2009年减排0.82％，比2005年减排5.44％；二氧化硫（SOB2B）比2009年减排2.46％，比2005年减排11.2％，超额完成了“十一五”化学需氧量减排4.8％、二氧化硫减排8％的目标任务。

2010年，陕西二氧化硫排放量为77.86万吨，比2009年下降3.20％，削减幅度列全国第6位；相对2005年削减15.55％，超额29.6％，完成率列全国第11位。2010年，全省化学需氧量排放量为30.77万吨，比2009年下降3.25％；相对2005年削减12.18％，超额21.8％，完成率列全国第10位。

——空气质量比较

“十一五”江苏省环境空气质量有一定程度的改善。全省空气质量优良天数比例较“十五”末上升了3.6个百分点，空气中二氧化硫和可吸入颗粒物年均浓度分别下降18.2％和7.6％。全省城市空气中二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物等三项主要污染物平均浓度均达到国家《环境空气质量标准》（GB3095—1996）二级标准。13个省辖城市中有11个达标，占84.6％；南京、盐城两市受可吸入颗粒物影响，环境空气质量处于三级。采用基于二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物三项污染物浓度的空气污染指数法（API）评价空气质量，各市优良天数比例在76.5％～93.4％之间，全省平均优良天数比例为88.9％。

2010年，山东城市环境空气中主要污染物为可吸入颗粒物 (PM10)，占污染负荷的42.4％；其次为二氧化硫和二氧化氮，分别占36.9％和20.7％。全省可吸入颗粒物、二氧化硫和二氧化氮年均浓度分别为0.152毫克/立方米、0.086毫克/立方米和0.047毫克/立方米。

福建省城市环境空气质量仍保持优、良的水平，23个城市空气质量均达到或优于国家环境空气质量二级标准，较上年提高了4.3个百分点，其中武夷山市环境空气质量为一级。根据全省九个设区城市发布的环境空气质量日报结果统计，各城市空气污染指数（API）年平均值范围为55—71，优、良天数比例为96.9％，较上年下降了0.6个百分点。宁德、莆田、泉州、南平、漳州、福州、厦门和龙岩的优、良天数比例均大于95％，三明优、良天数比例为90.2％。

空气质量日报显示，陕西11个设区市空气质量日报优良率范围在83.3％～97.8％之间，平均优良率为89.3％，与上年基本持平。其中，铜川、安康、商洛、汉中和榆林五个城市空气质量日报优良率达到90％以上；西安、渭南、咸阳、宝鸡、延安五个城市空气质量日报优良率达到80％以上。2010年16个省控市（县、区）中，宝鸡、铜川、咸阳、汉中、安康、商洛、榆林和三原达到国家环境空气质量二级年均值标准（居住区标准）；西安、渭南、延安、耀州、华阴、韩城、兴平达到国家环境空气质量三级年均值标准（特定工业区标准）；略阳超过国家三级年均值标准。与2009年相比，空气质量达到国家二级年均值标准的地区数增加1个。

——水环境质量比较

“十一五”期间，江苏省扎实推进太湖、淮河、长江等重点流域的水环境综合整治，水环境质量较“十五”末有一定程度的改善。全省符合Ⅲ类水质的断面占比上升，劣于Ⅴ类水质断面占比下降；水环境功能区水质达标率稳步提高；集中式饮用水源地水质基本保持良好。2010年全省地表水环境质量总体仍处于轻度污染。依据《地表水环境质量标准》（GB3838—2002）评价，124个国控断面中，水质较好的Ⅰ－Ⅲ类水质断面占36.4％，较2009年提高3.9个百分点；劣于Ⅴ类水质断面占24.0％，较2009年下降4.5个百分点。

2010年，山东省控河流监测断面中，水质符合I－Ⅲ类的34个，占32.7％；Ⅳ类的17个，占16.3％；Ⅴ类的14个，占13.5％；劣于Ⅴ类的39个，占37.5％。其中化学需氧量年均浓度为34.8毫克/升，氨氮年均值为2.3毫克/升。与2009年相比，在全省生产总值增长12.5％的背景下，省控重点河流化学需氧量年均值同比下降12.4％ ，氨氮同比下降20.6％，继续呈持续改善趋势。2010年，全省17设区城市共监测51处城市生活饮用水水源地，监测项目年均值均不超标，地表水和地下水水源地水质良好。

2010年，福建省水环境质量保持良好。主要水系和集中式生活饮用水源地水质保持优良；城市内河和城市地下水水质有所改善；主要湖泊水库和近岸海域海水水质基本保持稳定。全省12条主要水系共设置135个省控水质监测断面，其中行政区间交界断面49个。按《地表水环境质量标准》（GB3838－2002）评价，水质状况为优。水域功能达标率为97.1％，较上年提高了1.2个百分点；Ⅰ－Ⅲ类水质所占比例为95.6％，较上年提高了1.8个百分点。

2010年陕西六大水系中，汉江、丹江、嘉陵江水质优，延河、无定河水质轻度污染，渭河水质重度污染。11条支流中，金陵河水质良好；黑河、沣河、涝河、榆溪河属轻度污染；沋河属中度污染；皂河、临河、灞河、漆水河和北洛河属重度污染。在全省六大水系56个断面中，符合相应功能水质标准的有30个断面，I类、Ⅱ类、Ⅲ类、Ⅳ类、Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面分别占7.1％、23.2％、16.1％、25.0％、3.6％、25.0％。

——固体废弃物处理比较

2010年，江苏省共产生工业固体废物9062.5万吨，其中75.8％为粉煤灰、炉渣、冶炼废渣等，1.5％为危险废物，工业固体废物的综合利用率达96.2％。全省城镇生活垃圾的清运量为1148万吨，全省共建成城镇生活垃圾处理设施79座，总处理能力4.8万吨/日，无害化年处理量约为975.8万吨，无害化处理率约85.0％。

2010年，山东工业固体废物产生量16038.5万吨，工业固体废物综合利用率94.7％。全省危险废物产生量289.3万吨，综合利用量269.8万吨。全省已建成城市生活垃圾无害化处理场76座，年处理量1065.1万吨，无害化处理率79.7％，较去年提高了5.4个百分点。

2010年福建全省工业固体废物年产生量为8042.36万吨，综合利用率82.78％，排放量3.58万吨。

——环保投入比较

江苏各级财政把环保投入作为支出的重点，进一步完善政府主导、市场运作、社会参与的多元投入机制，注重发挥财政资金的引导作用和使用效益。2010年，全省各级财政生态环保投入力度继续加大，其中省级财政投入超过60亿元，引导带动全社会投资。积极争取中央环保专项资金超过15亿元，重点用于流域水污染治理、农村环境连片整治、主要污染物减排“三大体系”能力建设、重金属污染防治等工作。

福建全省安排环境监管能力建设资金10951万元，其中争取中央资金3629万元、省级投入资金7322万元，环保自身基础能力得到了提升。全省已建成污染源在线监控中心25个（其中，省级1个、市级9个、县级15个）；为全省各级环境监察机构配备执法车46辆，调查取证设备1000件；正在建设省级辐射连续自动监测数据汇总中心和4个标准型、基本型辐射连续自动监测子站。

2010年，陕西中省共安排环保专项资金7.72亿元，其中中央资金3.51亿元，占投资的45.5％；省级资金4.21亿元，占投资的54.5％。社会投入约553.5亿元，其中省本级社会投入373.5亿元，市县社会投入180亿元。环保资金的安排重点支持污染减排三大体系建设、区域流域环境综合治理、饮用水源保护、农村环境保护及环境监管能力的提升。新建省环保厅陕北环境保护督查中心和30个县（区）污染源自动监控平台；为全省环境监察系统配备环境执法车辆99台，执法设备1162台（套），环境监管能力大大增强，环境执法系统、污染源在线监控系统、环境信息系统和应急指挥系统框架初步建立。

（2）与中部代表省份比较

湖北省节能降耗工作取得明显成效，单位GDP能耗继续保持下降态势，“十一五”单位GDP能耗共下降20％的目标可超额完成。化学需氧量和二氧化硫排放量分别下降0.58％和1.75％，均实现“十一五”主要污染物总量控制目标。长江干流水质总体较好，15个监测断面的水质Ⅰ—Ⅲ类的占100％。与上年相比，长江水质总体无明显变化。全省17个市、州、直管市、神农架林区中，按二氧化硫、二氧化氮、总悬浮颗粒物或可吸入颗粒物年均浓度综合评价，神农架林区空气质量符合国家一级标准，占重点城市的5.9％；12个城市符合国家二级标准，占重点城市的70.6％；4个城市符合国家三级标准，占重点城市的23.5％。全省达到一级、二级标准的城市占76.5％。

2010年，湖北省水环境监测网的各级环境监测站对全省49条主要河流的112个监测断面、11个湖泊、7座水库、5个城市内湖及6个纳污河渠监测断面进行了监测。主要河流监测断面中，水质良好符合Ⅰ—Ⅲ类标准的断面共计97个，占总监测断面数的86.6％，水质较差符合Ⅳ类、Ⅴ类标准的断面占8.0％，水质污染严重为劣Ⅴ类的断面占5.4％。全省重点城市空气日污染指数达到优良天数的平均百分率为92.7％，各重点城市除武汉市外，优良天数百分率均达到80％以上。17个重点城市日污染指数达优良的天数在284（武汉）—365天（神农架）范围，其中，神农架优良天数百分率为100％。

（3）与西部代表省份比较

2010年内蒙古全区监测的15个城市空气质量达到二级标准的14个，达到三级标准的1个。

2010年重庆环境保护取得新进展。为推进经济社会可持续发展，全区环境质量得到进一步改善。城区饮用水源水质达标率达100％；农村集中式饮用水源水质达标率达80.39％。基本无煤区创建成功，扬尘控制成效明显，城区环境空气质量进一步改善，提前17天完成全年310天蓝天目标任务。区域环境噪声稳定达到国家Ⅱ类标准，环境噪声达标区建设32.4平方公里，实现65％的噪声达标区覆盖率。“厦坤·天之韵花园”成功创建市级安静小区。

3．陕西生态环保存在的主要问题

陕西当前突出的环境问题是水、气、渣和农业面源污染。

（1）经济综合实力上台阶面临的主要资源环境问题

陕西经济综合实力上台阶面临的主要资源环境问题有两个：一是矿产资源的高速大规模开发导致的地面塌陷、地下水渗漏，以及由此引发的其他次生地质灾害；二是工业化处于重化工业阶段，产业结构的重型和高碳所带来的高耗能、高耗水、高污染问题。

（2）人民生活水平和质量上台阶面临的主要环境问题

陕西人民生活水平和质量上台阶面临的主要环境问题也有两个：一是农村为提高粮食、蔬菜和其他农作物产量施用化肥和农药产生的农村面源污染，以及蔬菜和水果库存保鲜使用的催熟和保鲜化学品，由此导致的全社会食品安全问题；二是城市汽车量剧增产生的尾气排放、可吸入颗粒物、噪声污染，以及餐饮垃圾处理不彻底导致的回用威胁人民健康问题。

（二）陕西生态环境保护绩效评价指标体系

1．评价指标选取原则

立足于生态环境质量的实际，服务于全省综合经济实力上台阶、人民生活水平和质量上台阶的两大目标，对于陕西生态环境保护绩效评价指标的选取坚持代表性、全面性、综合性、简明性、方便性和适用性六项原则。

代表性原则：能够反映生态环境本质特征。

全面性原则：指标体系尽可能反映自然、生态和社会特征。

综合性原则：能够反映环境保护的整体性和综合性特征。

简明性原则：指标尽可能地少，评价方法尽可能地简单。

方便性原则：指标的数据易于获得和更新。

适用性原则：易于推广应用

2．生态环境保护绩效评价指标体系构建

参考上海、北京、天津、江苏、内蒙古、重庆和陕西等地“十二五”规划生态环境保护指标，拟选择以下指标体系作为陕西生态环境保护绩效评价的依据，2015年各项指标值均达到中等发达省份平均水平略偏上。省委、省政府要求我省“十二五”期间生态环境保护要再迈上新台阶，用生态环境保护上台阶来保障和支持经济综合实力和人民生活水平上台阶。环境竞争力的指标体系是对生态环境保护是不是真正实现上台阶的直观显现和量化考核，用这种量化和直观的数据来衡量生态环境保护的绩效。概括起来说，生态环境保护上台阶，就是要求环境竞争力在全国的位次要前移，有这样一个量化的体系，会帮助我们及时分析和找到弱点，加快整改，迎头赶上。

表13　陕西生态环境保护上台阶指标体系

省环保工作的长远目标是陕西的环保必须走在西部前列。在我们的未来图景中：城市二级及二级以上的天气应该都在300天以上，实现80％以上的蓝天白云。通过“十二五”努力，使陕西3800万人民都喝上放心水，吃上健康安全的食物，让“一山两水”重新焕发昔日的风采。目前我省森林覆盖率是40％多，经过“十二五”的努力力争达到43％，并实现均匀分布，使“八水绕长安，绿野千里”成为关中及关天经济区的美好画卷，绿色将成为陕西的主格调，陕西将成为一个生态良好、环境宜人，经济发展、安居乐业的地方。

（三）陕西环境保护形势分析

1．陕西“十二五”环保机遇分析

环保不是经济社会发展的“绊脚石”，是转变经济发展方式的重要抓手，是推动产业结构调整优化的催化剂，是不断优化经济发展的手段和工具。国家新一轮西部大开发投资的重点包括民生、“三农”、 基础设施、重点生态区、特色优势产业、重点区域开发、体制改革与开发等七大重点领域工作，为陕西积极争取国家扶持资金，调整优化产业结构，大力发展新能源和先进装备制造，降低工业发展对生态环境的破坏的威胁，改善城乡人居环境带来了重大机遇。陕西“十二五”规划提出实施生态环保“四大工程”——节能工程、循环经济工程、清洁生产及污染减排工程、生态建设工程。节能重点工程包括工业节能技改、区域热电联产、重大节能技术和产品应用、建筑节能、绿色交通、节能产品惠民工程、节能能力建设等方面的工程。循环经济重点工程包括尾矿资源综合利用、大宗固体废物资源化利用、“城市矿产”再生资源产业化、餐厨及农业废弃物资源化、产业园区循环化改造、循环经济产业链培育等方面的工程。清洁生产及污染减排重点工程包括清洁生产、水污染防治、空气污染防治、固体废物防治、农村面源污染防治、监管能力建设等方面的工程。生态建设重点工程包括退耕还林、巩固退耕还林成果、天然林保护、重点防护林建设、森林经营、生物多样性保护、水土流失综合治理、易灾地区生态环境综合治理等方面的工程。通过这“四大工程”的顺利推进，陕西生态环保上台阶定将指日可待。

2．陕西“十二五”环保挑战分析

关于“十二五”我省的环保工作，就当前而言，可以概括为新的起点、新的形势、新的要求。所谓新的起点，去年我省人均GDP超过4000美元，这标志着我省经济社会将逐渐由生存型社会进入发展型社会的新阶段，经济增长由数量型增长向质量型增长转变，经济发展模式将出现重大转型。但是，发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出，要素投入结构不合理，资源环境瓶颈制约明显加大，标志着我省环境保护进入了新的起点。所谓新的形势，“十二五”期间，随着工业化、城镇化和新农村建设进程加快，我省污染持续减排的压力、改善环境质量的压力、防范环境风险的压力、缓解资源环境瓶颈约束的压力都将进一步加大，可以说环保工作正处于艰难的负重爬坡阶段和优化经济增长的新阶段。所谓新的要求，在国家污染考核指标增多，考核更加严格的形势下，要实现省委、省政府“生态环境上大台阶”的要求，让经济发展和保护环境的成果惠及民生，对我省环境保护工作提出了更高的要求。

“十二五”我省经济将继续快速增长，这必然对环境保护带来更大的压力。一是污染减排的压力依然十分巨大，特别是在经济高速发展的情况下，环保部门必须把好项目准入关，如果我们稍有松懈，好不容易取得的减排成果有可能毁于一旦。二是农村环境问题越来越显现出来，从今年起，我省开始把农村环境保护列为重点来抓，但农村环保量大面广，资金投入不足，群众环境意识不高等问题仍然影响着农村环保工作的进程；三是随着污染事故高发期的到来，环境突发事件频发，无论是对环境还是对群众健康，都是很大的威胁，特别是环境安全还没有引起足够的重视，成为污染事故的最大敌人。

（四）实现生态环境保护上台阶的基本思路

陕西目前整体经济发展处于重化工业阶段，无论是“跨越式发展”，还是“弯道超车”，根据世界工业化发展的历史及其规律，重化工业阶段只能压缩而无法超越，发展中出现的资源环境问题只能采取疏导的办法加以解决，也就是用发展来解决“发展中的问题”，用资源来解决资源环境问题。环保是转变经济发展方式的重要抓手，是推动产业结构调整优化的催化剂，是不断优化经济发展的手段和工具。良好的发展方式是环境保护的终极目标，是我省生态环境保护是否上台阶的判断标准，生态环境保护可从以下几方面推进我省经济发展方式转变。

1．污染减排是促进发展方式转变的中心工作

污染物的高强度排放，会导致经济发展超过环境承载能力，导致发展战略性新兴产业失去了空间和潜力。我省前三年的减排成效表明，污染减排作为一种倒逼机制，在促进经济发展方式转变中发挥着重要作用。只有毫不松懈地持续推进污染减排，才能腾出环境容量、扩大发展空间，为发展方式走向先进和高端提供保障。要在继续实施工程减排、结构减排、管理减排三大措施的同时，坚持把污染减排与转变发展方式结合起来，与优化区域布局结合起来，与优化产业结构结合起来，使转变发展方式沿着科学发展的方向有序推进，这样才能击破制约转变发展方式的瓶颈，才能推动整个社会走上生产发展、生态良好的文明发展道路。

2．环保科技创新是促进发展方式转变的有力支撑

许多环境问题的解决到了一定程度必须依赖于科技的发展，因此提高环境科技创新能力是保障环境治理工作顺利进行的必要条件，同时也是解决环境问题、建设环境友好型社会、破解资源环境瓶颈的重要手段。不依靠环保科技创新，我们就一直走不出末端治理的圈子，在传统的治理模式上“打转”，就无法克服产业转型过程中的技术不足，就不能从根本上解决环境问题，也会使转变发展方式受阻。(www.chuimin.cn)

3．加快发展环保产业是促进发展方式转变的载体

随着产业结构调整力度的加大，一些传统的高耗能、高污染的产业将会逐步萎缩，而环保产业将随着节能环保技术的大量开发成为新的经济增长点。环保产业是一个大产业，涉及环境基础设施建设、环保设备制造、环保服务等多个领域。把环保产业作为战略性新兴产业来发展，不仅是长远发展的重要抉择，而且是调整结构的现实任务。随着气候变化问题进一步引起国际社会广泛关注，发展绿色经济、低碳经济、循环经济已成为全球的趋势。我们要抓住机遇，迎接挑战，在加大节能减排力度的同时，积极发展循环经济、低碳经济，促进环保产业加快发展，积极参与国际竞争，抢占未来发展制高点。

4．提高环境执法水平是促进发展方式转变的保障

环保部门把握着建设项目入门的第一关口，行使着建设项目运行的监督管理权，在经济结构战略性调整中抓手作用十分重要，要不断提高环境执法水平，在转变发展方式中发挥更加主动有效的作用。要主动介入切实抓好规划环评和战略环评，从源头上防止落后产能进入；深化建设项目环评，坚持“疏”、“堵”结合，对符合产业政策和环保准入要求的民生项目、保增长项目、基础设施项目，加快审批，开辟“绿色通道”，对高耗能、高排放及产能过剩行业的项目把好“闸门”，严格限制；强化建设项目环境监管，坚持关口前移。积极推进施工期间环境监理，完善环保验收管理程序，严把“三同时”验收审批关。

（五）陕西生态环境保护上台阶的路径选择

1．在目标指向上，从侧重解决突出环境问题、削减排污总量向总量约束与质量引导并重、更加注重改善人居环境转变

（1）加快推进城乡环卫一体化

更加突出垃圾处理在村庄整治中的重中之重位置，努力从根本上解决农村环境卫生问题，为农村居民创造干净整洁的生活环境。加大连线成片环境综合整治力度，提升环境整治整体效果；进一步整合部门力量，解决多头管理问题，做到一把扫帚扫到底；不断强化考核督查，建立城乡一体的环卫长效管理机制。

（2）加快推进城乡绿化一体化

制定村庄绿化规划，以房前屋后、进村道路、村庄四周为重点，按照“树成林、草成片、花成型”的要求，连线成片推进村庄绿化工作，力争在三年内50％以上的村达到省、市级绿化示范村标准，逐步形成“村在树林中、房在绿荫下、人在花丛里”的绿化效果。

（3）加快推进水环境整治城乡一体化

继续加大生活污水治理力度，加强截污管网等基础设施建设；加强河沟池塘疏浚，保持河道整洁畅通，推进河道整治长效管理。

2．在行业上，要从侧重工业污染防治向工业、农业和生活面源污染防治并重转变

采取有力措施，抓好农村工业污染防治。强化农村工业企业污染减排监管，严格执行工业企业污染物达标排放和污染物排放总量控制制度。推进污染集中治理，根据区域环境承载能力和生产力布局，调整优化农村工业布局，引导企业向小城镇、工业小区适当集中，对污染实行集中控制。严格执行国家产业政策和环保标准，淘汰污染严重的生产项目、工艺、设备，防止城市污染严重的企业向农村地区转移。我们要在继续推进养殖业发展的同时加大污染治理力度。合理规划畜禽养殖业发展，科学划定畜禽养殖禁养区、限养区、宜养区。对污染严重的畜禽养殖场实行限期治理，逾期未完成治理任务的，责令其停产整治。加强源头控制，对新建、改建、扩建的规模化畜禽养殖场必须严格环保审批。对严重污染水体的水产养殖场所进行全面清理、整顿，坚决取缔密度过大的水产养殖，严格控制水库、湖泊、河流网箱养殖规模。要有针对性地采取措施加强面源污染控制，积极引导农民科学使用化肥和农药，严格控制粮食主产区和蔬菜生产基地的污水灌溉，确保农产品质量安全。开展污染土壤修复试点，加强对主要农产品产地、污灌区、工矿废弃地等区域的土壤污染监测和修复示范。要努力做好农村生活污染治理工作。对农业集约化地区、重要饮用水水源地、重要湖泊水域和南方河网地区等水环境敏感地区，制定并颁布污染物排放及治理技术标准。大力研究、开发和推广农村生活污水和垃圾处理、畜禽和水产养殖污染防治、废弃物综合利用等实用技术，选择典型区域进行示范，逐步推广。支持小城镇和规模较大的村庄建设污水处理设施，城市周边村镇的污水可纳入城市污水收集管网。逐步推广城乡一体化垃圾处理模式，提高垃圾无害化处理水平。

3．在区域上，从侧重城市环境整治向统筹推进城市、农村、城乡结合部环境整治转变

加大对城镇背街小巷、城乡结合部和农村旧村的改造力度，治理部分城乡居民出行难、居住环境差问题；按照路通、灯明、排水畅、环境整洁的要求，积极改造街巷道路、公厕、两侧建筑外观，配套基础设施，推进农村旧村改造和新村建设工作，为邻里和谐共处提供物质条件。各市、区（县）都应建立污水处理设施和生活垃圾处理设施；加强已建成设施的日常运行和管理，严格实行相关规范和标准，污水处理厂要提高收集率，确保达标排放；加快在建设施的建设进度，确保按时建成投入使用；要提高生活垃圾无害化处理水平，做好资源化综合利用工作；镇（乡）和农村的生活污水处理设施建设，要坚持区域统筹、因地制宜、分类指导、技术可靠、经济适用原则，有序推进。城市要在开展管线综合规划的基础上，对新建管线全部实施地埋，原有的架空管线要制订计划、落实经费，逐步实施管线下地；县城的主要城区和主要街道管线要全部下地，县城的其他城区以及镇、乡和村庄的管线布置应当规范有序。城区机动车和非机动车停车场要加快建设，确保各繁华地段建筑和住宅区的原有停车场按设计功能使用，并积极推进立体停车空间的开发与利用。实施环境保护民生工程，抓好城市污水收集率达标工作，推进治污减排，完成治污减排目标任务。加强农村沼气化粪池建设，大力推广普及沼气利用技术，整治村庄和农村庭院环境卫生，引导农民实施改厨、改厕、改圈，建设农业生态园区，治理农村面源污染和白色污染，加强水源地的保护。

4．在环境要素上，从侧重治理水体污染向水、大气、土壤等综合污染防治转变

环境污染综合防治是与单项治理相对的概念。从对象上说，它综合考虑大气、水体、土壤等各种环境要素，而不是着眼于其中某一个环境要素；从目标上说，它综合考虑资源、经济、生态和人类健康等方面，而不是局限于其中某个单一目标。对于各种不同的环境污染问题应采取各种不同的综合防治措施。

（1）技术和经济相结合

制定综合防治方案，除考虑技术上的先进性外，还必须考虑经济上的合理性。方案中应包括相应的经济分析。

（2）防治结合，以防为主

在“防”的方面，着重加强环境规划和管理；在“治”的方面，着重考虑各种治理技术措施的综合运用。

（3）人工治理和自然净化相结合

为了节省环境治理费用，应充分利用自然净化能力，如依据地区环境中大气、水体、土壤的自然净化能力，确定经济合理的排污标准和排放方式。

（4）发展生产和保护环境相结合

生产部门应在发展生产的同时加强资源管理，防止资源浪费，并通过改革工艺、综合利用，实行企业内部的环境综合治理措施，减少污染物的排放量和处理量。

（六）陕西生态环保实现上台阶的对策建议

1．我省是资源大省，煤炭、石油、天然气、金属等矿藏十分丰富，随着工业化进程的加速，对资源的大规模开发与利用，造成了地表植被破坏、地面塌陷、地下水沉降和渗漏，以及由此引发的次生地质灾害等的生态破坏现象，这些环保问题需得到有效解决已刻不容缓

随着中央、省、市生态补偿制度的逐步完善，加强废弃矿场综合治理，清理生态环保历史欠账的任务已提到各级政府的议事日程。例如秦岭北麓废弃采石场生态治理的问题。秦岭北麓涉及西安、宝鸡、渭南三市16个县、78个乡镇，面积约1.45万平方公里，占秦岭山地总面积的25％，是矿藏资源的集中地，分布有潼关小秦岭金矿区、凤县矿区、太白金矿区、金堆城钼矿区等众多矿区。秦岭北麓的石碴开采在20世纪70年代已悄然兴起，至90年代末形成高潮，开采企业无证、证照不全、非法开采、乱采滥挖、破坏资源、破坏生态环境现象普遍存在。对矿产资源的无序开发，盲目发展，对秦岭生态环境造成了较大的破坏。自2008年《陕西省秦岭生态环境保护条例》（以下简称条例）实施以来，秦岭北麓矿产资源无序开发的状况得到遏止，沿山市县普遍开始实施矿山地质环境保证金制度。这项措施对于现在的矿山企业边生产边治理有了一定的资金来源，但以前几大矿区的众多采石场环境治理则面临着资金短缺问题。针对我省秦岭北麓生态环境历史欠账和矿山地质环境保护与恢复治理资金不足问题，特提出以下建议：

（1）尽快成立秦岭北麓废弃采石场综合治理领导机构

建议由省、市、县三级政府有关部门负责人牵头，协调相关职能部门，成立秦岭北麓废弃采石场综合治理领导协调小组，落实管理职责，明确管理任务，订立具体的考核标准，建立长效管理机制。

（2）科学编制秦岭北麓废弃采石场综合治理规划方案

建议省、市、县三级政府有关部门，尽快组织专家开展对我省秦岭北麓现有废弃采石场的地质地貌状况的详细调查，科学编制现有废弃采石场的综合治理规划方案，以指导生态环境治理工作。

（3）多渠道落实秦岭北麓废弃采石场综合治理资金

第一，向国家有关部门积极申请废弃采石场综合治理专项资金，省、市、县三级配套资金。第二，适度提高矿山企业矿山地质环境保证金缴纳标准，提高的部分用来补充废弃采石场综合治理资金的不足。采矿权人开采石矿、黏土矿，应按每平方米20元标准缴纳保证金。第三，从矿产资源补偿费、采矿权价款、探矿权价款的地方分成部分抽取废弃采石场综合治理专项资金。第四，从个人或企业开采违法性行为的罚没收入中提取矿山地质环境保护与恢复治理资金。

2．调整和优化产业结构，坚决淘汰污染严重的落后生产工艺和企业

要继续深入开展环保专项行动，并结合国家产业政策，对国家明令禁止、淘汰的落后生产工艺和产品以及已关闭的死灰复燃的“土小”企业坚决予以取缔。在招商引资过程中，要严格按照产业政策和环保政策要求，避免引进污染重、能耗高的项目，积极扶持和发展低污染、无污染的新技术产业综合整治的扎实开展；强化建设项目从预审批、建设监理到验收的全过程监督，坚决制止重污染企业向农村转移，控制新污染源的产生。

3．积极推进清洁生产，减少污染物排放

通过推进清洁生产，使企业尽快改变经济发展模式，走新型工业化道路，促进企业由末端治理向生产全过程管理转变，实现节能、降耗、减污、增效。对企业原料使用、资源消耗、资源利用以及污染物产生与处置等进行论证，确保企业优先采用资源利用率高、污染物产量少的清洁生产技术及工艺，最大限度减少企业污染物排放甚至实现“零”排放，逐步实现资源的循环使用。

4．转变农村经济发展方式，全面开展农村污染防治

“十二五”期间，认真落实国家“以奖促治、以创促治、以减促治、以考促治”的各项政策措施，全面开展农村污染防治。一是认真筛选申报农村治污项目，积极争取国家专项资金，深入推进农村治污项目建设。二是积极引导扶持生态农业园等生态项目的创建，推动农业循环经济发展模式的发展。三是以城乡环境综合整治为契机，推动农村污染减排计划实施，对污染较重的畜禽养殖及农村工业企业，依法予以限期治理，对达不到治理要求的依法关闭；开展农业面源污染防治和水源地保护区内的污染源整治行动，减少农村污染物排放。三是推动 “以考促治”的环保工作目标责任制的落实，确保农村环境保护工作的顺利开展，农村环境质量有效改善。

5．加大监督力度 巩固减排成果

“十一五”期间我省水污染防治成果显著，“十二五”期间，要切实管好用好污水处理设施，发挥好设施处理效能，毫不放松地抓好管理运行，确保外排水稳定达标，进一步巩固“十一五”治理成果，同时将污染物排放总量指标逐级下达到各污染企业，并明确工作责任、完成时限等，确保“十二五”污染减排目标的顺利实现。对通过治理能稳定达标的要强化现场监督，对超标排放者要依法限期治理，对达不到新排放要求又治污无望的要坚决予以关停，确保四河水质持续改善，稳定达到南水北调水质标准，同时环境质量明显改善。“十二五”时期，随着关中—天水经济区及陕北国家级能源基地的建设，全省水资源的供需矛盾将更趋凸显，水环境的改善需求迫在眉睫。尽管通过南水北调中线工程（陕西境内）可暂时缓解关中及陕北部分地区的用水紧张，但是从长远角度考虑，为落实陕西“十二五”规划中建设“两型社会”的战略目标，提升城市水资源的循环经济利用水平刻不容缓。尤其是从实现陕西“十二五”规划中提出的经济社会发展与资源环境“三个上台阶”的目标看，未来陕西的城市化进程将加快，其城市产业结构的优化与调整、城乡居民生活质量的改善与提升，都对区内水资源的供给和水环境的改善提出了更高要求。

目前陕西在城市水资源循环经济利用过程中存在着诸如：“污废水处理能力不足、配套设施建设迟缓、部分污废水处理设施的运行能力发挥不够、污废水运营收费标准偏低、企业运营成本较高、污泥处理与处置相对滞后所形成的二次污染、排污权与水权交易市场尚未建立影响水资源的利用效率”等突出问题。鉴于此，课题组提出以下建议：

（1）合理布局新增污水处理设施，提升工业废水的预处理能力

根据各市县区的经济社会发展和人口增长的现实情况和发展趋势，建议依照经济社会发展规划、土地利用规划、城市总体规划等，合理布局新增污废水处理设施。同时，建议加强对工业企业尤其是重点行业的工业企业污废水处理、排放的监管力度，督促企业提升工业废水的预处理能力。

（2）加快污废水配套管网的建设步伐，提高城镇污废水收集率

针对部分地区污废水配套管网的建设步伐滞后的情况，建议通过财政补贴、银行贷款、企业投资等多种融资方式，与城镇污废水处理设施雨污分流和再生水回用工程等配套实施，提高城镇污废水的收集率。

（3）合理确定污废水处理费的收费标准，确保污废水处理设施的有效正常运转

针对污水处理成本较高，现有收费标准偏低的实情，建议政府适时组织召开由污废水运营企业与公众代表参加的座谈会、听证会等多种交流方式，合理调整污废水处理费的收费标准。

（4）加强对污泥处理处置的监管，鼓励处理后的污泥综合利用

针对城镇污水和工业废水处理后产生的各类污泥，应按照“减量化、无害化、资源化”的原则，通过公开招标和招商引资等形式，引进安全可靠、技术成熟、运作规范的专业企业妥善处理和最终安全处置。同时，在确保对环境友好、生态安全、生物无害的前提下，通过制定一系列激励办法，鼓励和推广污泥资源化综合利用。

（5）充分挖掘再生水的收集和利用能力，提升城市的水资源支撑保障能力

建议研究和制定再生水资源综合利用的相关法律法规，督促有关职能部门尽快统筹规划再生水的收集、利用体系，统筹建设再生水的集中式与分布式收集、利用系统；并通过财政补贴和表彰奖励等形式，鼓励全市的企业、社区和市民对再生水的收集和优先利用。

（6）深入推进排污权交易试点，积极探索水权交易市场建设

在全省重点行业中深入推进污水排污权交易试点工作，针对COD、BOD、氨氮等主要污染物控制指标，将污染物排放定额允许通过市场交易在企业之间通过流转污染物排放量配额，引导污染物排放配额实现合理分配；并积极推进市场条件下的水权交易试点，将水资源的开采、利用、保护与水环境的保护统筹考虑，按照生活、生产、生态用水分类并兼顾用户间的差异合理分配初始水权，允许初始水权在一级市场进行交易。

6．加大生态建设力度，改善生态环境

以生态责任书为抓手，深入推动生态环境工程建设，确保部分地区生态环境质量有所改善，重点生态功能保护区的生态功能基本稳定。继续开展创建生态乡镇、绿色社区、绿色学校等活动，落实创建主体责任，加强分类指导，提升达标覆盖率。加强资源开发利用与保护，各类重点资源开发活动严格按规划进行，到“十二五”末，基本消除矿产开发对生态环境的影响，确保矿产资源采掘区域恢复治理率达到90％以上，基本实现秀美山川，自然生态系统良好循环。

7．采取有效防治措施，提高城市环境质量

加大管理力度，逐渐减少城镇直接燃用煤的用量，扩大城区烟控区面积，通过改造除尘治理设施，减少道路和施工扬尘；进一步发挥县垃圾处理厂的功能，提高城市垃圾无害化处置水平，减少污染负荷；严格落实危险废物申报登记制度，对危险废物进行从生产、收集、运输、利用、处理、存放、处置等各个环节的全过程监督，确保城市环境安全。

8．加强环境突发事件防范，确保环境安全

立足预防为主，推进环境应急全过程管理；强化综合协调，加快全国环境应急管理体系建设；推进制度建设，提高环境应急管理水平；充分利用市场机制，促进企业加强环境风险管理；加强基础能力建设，科学处置各类突发环境事件；增强环境风险意识，确保环境安全。省级、市级突发环境事件预案体系基本健全；重点行业环境风险源数据库基本建立；环境应急管理人才队伍初具规模，专业水平明显提升；环境应急平台基本建成；环境应急管理基本实现法制化、信息化、专业化。全面推进环境应急全过程管理，积极防范和妥善应对各类突发环境事件。

（1）推进环境应急全过程管理

重点加强环境影响评价审批和建设项目竣工环境保护验收工作中的环境风险评价和风险防范措施的落实。继续严格控制和限期淘汰高耗能、高污染、高环境风险产品及生产工艺。在环保规划管理、排污许可证管理、限期治理、区域（行业）限批、上市企业环保核查、环境执法检查、环境监测等各项环境管理制度中，全面落实防范环境风险的责任和要求，构建全防全控的环境应急管理体系。

（2）加强监测预警，建立健全环境风险防范体系

加强地表水跨界断面水质监测、污染源特征污染物监测，重点加强重金属等有毒有害物质的监测和能力建设，及时发现环境污染问题。加强大气环境风险源集中区域的大气环境监测，建立大气环境监测预警网络。开展与应急管理特点相适应的环境应急监测规范研究，加强特殊污染物监测方法的技术储备和标准方法的研究，为环境应急管理提供数据支持。充分发挥卫星遥感、移动监测等新技术的作用，健全全方位的动态立体监测预警体系。

（3）全面掌握环境风险源信息，加强隐患整改

各地要全面开展环境风险源调查，建立本辖区环境风险源档案和数据库，并纳入环境应急平台体系建设。建立环境风险源评估制度，实现分级分类动态管理。制定《企业环境风险隐患排查治理规定》，督促企业落实环境风险隐患排查和治理的责任。重点加强对涉重金属和“双高”企业的日常监管和后督察，监督、指导企业落实综合防范和处置措施，对隐患突出又未能有效整改的，要依法实行停产整治或予以关闭。

（4）加强应急值守，完善环境应急接警制度

进一步增强政治敏锐性和责任感，建立健全环境应急值守制度，落实各项责任，严格管理，认真做好人员、车辆、物资、仪器设备等方面的应急准备，确保通讯畅通。进一步完善全国12369环保举报热线网络，认真办理群众举报、投诉，接到突发环境事件报警后，详细、准确记录有关信息，按有关要求做好信息调度和报告工作。

（5）全力做好突发环境事件应急响应工作，加强信息报送和信息发布

突发环境事件发生后，各级环保部门要在当地政府的统一领导下，按照预案的要求立即采取相应措施，科学处置，最大限度地降低突发环境事件造成的危害和影响。严格执行突发环境事件信息报送制度，畅通信息报送渠道，对迟报、漏报甚至瞒报、谎报行为要依法追究责任。协助政府及时发布准确、权威的环境信息，充分发挥新闻舆论的导向作用，为积极稳妥地处置突发环境事件营造良好的舆论环境。

（6）落实责任追究，加强事件调查、分析、评估和总结

按照“事件原因没有查清不放过，事件责任者没有严肃处理不放过，整改措施没有落实不放过”的原则，认真做好突发环境事件调查和处置。建立突发环境事件典型案例分析制度和处置后评估制度，及时总结事件防范及处置工作的经验教训，积极完善各项管理制度和措施。健全突发环境事件的统计分析和定期报告制度，加强考核和工作指导。

9．要进一步完善环境保护制度体系

要进一步完善环境保护制度体系，完善环境资源有偿使用制度，逐步建立反映资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制，大力研究和推广排污权交易、生态补偿、绿色信贷、绿色保险等经济政策，要进一步加强能力建设，着力形成环保工作的持续动力。不断加强科技支撑体系、基础保障体系、执法监管体系和公众参与体系，全面提升污染防治能力、监测监控能力、科技支撑能力、制度保障能力和行政监管能力。要强化减排刚性，严格考核问责，与党政领导干部政绩考核、生态文明建设综合考评紧密结合。着眼完善生态补偿机制，公平发展权，形成保护建设的源头活力。这方面，我省已经进行了较为成功的实践，并在主要水系源头地区实行了生态补偿。今后，在生态补偿的制度设计上，要按照“谁保护、谁受益”，“谁改善、谁得益”，“谁贡献大、谁得益多”的原则，健全生态补偿机制。要继续深化排污权有偿使用和交易试点，完善跨界断面水量水质目标考核与生态补偿结合的办法，逐步开展饮用水水源保护补偿，积极探索发达地区对不发达地区、城市对乡村、下游对上游、受益方对受损方的生态补偿机制，尽快完善矿山开采与生态修复补偿办法，把利用市场机制与实现权利公平和优化发展结合起来，实现生态保护与发展双赢。

（此部分由郭普松执笔）

【注释】

[1] 此研究为2011年陕西经济社会发展重大问题研究课题。课题负责人：裴成荣；成员：王晓娟、郭普松、李冰、赖作莲、付永洲、于宁锴、周宾。