陕西人民生活水平实现跃升

二、陕西人民生活水平上台阶

（一）陕西人民生活水平与质量现状评估

1．“十一五”以来陕西人民生活变化纵向分析

（1）城乡居民生活水平明显改善，收入分配差距呈扩大趋势

改革开放以来，随着经济社会的发展，陕西人民群众的生活水平稳步提高，生活质量进一步改善。实现了从温饱不足到总体小康的历史性跨越。2010年，城镇居民人均可支配收入15695元，比“十五”末增加7423元，增长高达89.7％，人均生活消费支出11822元，增长77.6％。农村居民人均纯收入4105元，比“十五”末增加2053元，收入增长翻了一番，人均生活消费支出达3794元，增长翻倍。同时，消费结构加快转型升级，城乡恩格尔系数在微小波动中趋于稳定。城乡恩格尔系数差距逐渐缩小。值得注意的是，2010年城镇恩格尔系数37.1，城镇恩格尔系数有微小上升的表现，这可能与物价的上涨有直接关系。另外，住房条件明显改善。城乡居民住房发生了很大变化。在城镇，居民的居住面积不断扩大，2010年全省城镇居民人均住房使用面积达到28平方米，人们已经不仅仅满足于居住面积的扩大，而且追求舒适、宽敞和美观。在农村，2010年农民人均住房面积31.7平方米。2010年，全国城镇、农村人均住房面积分别为30平方米和33.6平方米。

图4　陕西城乡收支变化情况

可见，与全国平均收入水平比，陕西城乡居民收入较低，近年来不仅差距未见缩小反而继续扩大。根据对近年来的数据进行分析，目前陕西城乡显性差距已经达到五倍多，国际上公认的贫富差距警戒线是基尼系数为0.4，形势十分严峻。陕西收入差距不仅表现在城乡之间，城镇居民收入差距更呈现扩大趋势，且陕西城镇居民收入差距高于全国城镇居民收入差距。不同地区、行业、所有制单位之间的收入差距不断扩大是分配领域中存在的突出矛盾。

（2）就业渠道呈现多元化，就业压力依然较大

就业是民生之本，和谐之基。为稳定和扩大就业，陕西多措并举、多管齐下，全方位扩大就业。先后制定和实施了30多个政策法规和具体措施，以三类群体就业为重点，重点抓好高校毕业生就业工作，进一步扩大农民工转移就业规模，继续抓好就业困难人员帮扶工作。取得了一定的成效。2010年，城镇新增就业人数38.9万人，下岗失业人员实现再就业人数16.59万人，城镇登记失业率3.85％，各项就业指标均较往年有所提高，稳定和扩大就业呈向好发展趋势。尽管如此，“十一五”期间，城镇居民家庭每户就业人口在1.45上下波动，农村居民家庭每户整、半劳动力位置在2.8左右，每一农村劳动力负担人数在1.5左右，每一城镇就业者负担人数在2左右，平均来看民家庭负担没有明显减轻。由于国有企业改制仍在继续，城镇国有经济单位从业人员仍然持续减少。而非公有制经济不断发展壮大，占到半壁江山，充满了生机和活力，从业人员增加明显。“十一五”期间，城镇私营、个体经济和其他各种形式灵活就业仍然成为促进就业、减轻就业压力的主要渠道。另外，由于经济社会发展中产业结构不合理、城乡区域发展不平衡、资源环境制约、就业岗位缺口较大、就业规模有限、供需矛盾突出等原因，整体来看，陕西就业压力仍然很大。

（3）社会保障事业深入推进，保障制度有待进一步完善

在“十五”初步建立社会保障制度的基础上，全省社会保障工作“十五”期间的重点放在扩大养老、失业、医疗保险的覆盖面及落实保险待遇和完善社会保障体系上。进一步完善社会保险参保政策，扩大社会保障的覆盖面，重点推动事业单位和外商投资企业、私营企业参加失业保险，尝试将非公有制企业、灵活就业人员和进城务工人员逐步纳入社会保险范围，逐步把国有企业下岗职工基本生活保障纳入失业保险；健全了城镇职工基本医疗保险制度，同时还发挥商业保险对社会保障的补充作用。截至2010年，城镇居民最低生活保障86.4万人，参加失业保险职工人数335.97万人，参加养老保险职工人数357.38万人，参加医疗保险的职工人数474.16万人，所有区县建立了城市医疗救助制度，实现了城乡医疗救助的全覆盖，医疗救助制度进一步完善，资金规模不断扩大，共实施医疗救助68万人次，人均救助1110元。陕西城乡各项社会保障参保人数是逐年增长的，说明社会保障制度改革是取得一定成果的。

表4　城乡社会保障状况表　（单位：万人）

但是随着体制改革的深入，以及人口总量的持续增加和老龄人口比重上升，社会保障压力不断增大。目前，陕西保险保障覆盖面较窄、社会保障给付水平偏低的现状与经济的快速发展是极不相称的。同时，由于住房、教育、医疗等制度的改革，再加上这些服务价格的不断上涨，使城乡居民的收入水平更显得捉襟见肘，并进一步影响了消费潜力。

（4）科教资源较为丰富， 医疗卫生服务水平有待提高

改革开放以来，陕西教育得到快速发展，义务教育、高中教育、高等教育、职业教育、民办教育规模不断扩大；区域内人口素质大大提高；学校服务社会能力进一步增强。2009年，高等教育77所，在校大学生89.37万人；中等职业教育680所，在校学生89.91万人；普通中学2509所，在校学生274.68万人；普通小学11583所，在小学生271.44万人。从城乡居民家庭医疗保障指出比重来看，2005年，城镇居民家庭医疗保健支出比重为9.1％，农村居民家庭医疗保健支出比重为8.7％；2010年，城镇居民家庭医疗保健支出比重为7.9％，农村居民家庭医疗保健支出比重为9.9％。显然，城乡居民医疗支出家庭负担较重，并且支出比重没有明显下降的趋势，农村居民家庭医疗支出比重反而增加，可见，医疗卫生事业的改革没有从根本上改变城乡居民家庭的医疗支出负担，医疗卫生的总体服务水平较低，有待进一步提高质量。

表5　陕西城乡居民家庭保健支出比重变化

（5）统筹城乡发展有所突破，城乡二元结构失衡局面亟待改变

统筹城乡发展是实现富民强省目标的重大挑战。“十一五”期间，陕西坚持统筹城乡发展，在安排各项工作中，真正把“三农”工作排在了重中之重的位置，在推进改革城乡一体化方面进行了一系列探索，取得了一定的成绩，积累了丰富的经验。城乡二元结构有所好转。从城乡居民收入比来看，由2005年的4.03变化到2010年的3.82；从居民人均消费支出来看，由2005年的3.51缩小到2010年的3.12；从恩格尔系数看，由2005年的0.84变化到2010年的1.08；显示出农村地区的生活消费也正在由生存性向质量型转变。然而，城镇与农村居民收入增长率比例仍高达1.9左右，说明，城乡差距的微小变化还是不足以改变目前二元的失衡局面，因此，提高农民收入，缩小城乡居民收入和生活差距，对陕西来说，还是显得尤为迫切。

图5　陕西城乡统筹指标统计图

2．陕西人民生活与中等发达省份横向对比分析

2010年，沪京津三个直辖市，人均GDP超过1万美元；江苏、浙江、内蒙古、广东、辽宁、山东、福建、吉林、河北、湖北、重庆等11个省份，人均GDP超过4000美元。根据世行标准，人均GDP突破了1万美元便意味着该地区从发展中状态进入发达状态；一个地区的人均GDP超出4000美元，便意味着这个地区步入中等发达地区门槛。本节试图从城乡居民收入与支出、就业与社会保障、健康与教育，以及城乡统筹发展等几方面，把陕西与江苏、浙江等11个中等发达省份进行比较，以期找出陕西向中等发达省份迈进所存在的差距。文中东部中等发达省份为江苏、浙江、广东、山东、福建和河北省；中部中等发达省份为湖北省；西部中等发达省份为内蒙古、重庆；东北中等发达省份为辽宁、吉林。

（1）城乡居民收入与支出方面：差距十分明显

2010年，东部中等发达省份城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入的平均水平分别为22032元和8114元；陕西与此相比，分别相差6337元和4009元。其中，陕西与东部中等发达省份的最高水平浙江省相比，分别相差11664元和7198元。

2010年，中部中等发达省份湖北省城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入分别为16058元和5832元；陕西与此相比，分别相差363元和1727元。

2010年，西部中等发达省份城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入的平均水平分别为17289元和6294.5元；陕西与此相比，分别相差1594元和2189.5元。

2010年，东北地区中等发达省份城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入的平均水平分别为16562元和6573元；陕西与此相比，分别相差867元和2468元。

可见，（1）在居民收入上，陕西与中等发达省份还存在很大的差距，特别是与东部中等发达省份相比，很大悬殊。

图6　陕西与中等发达省份的城乡居民收入对比

尽管在城乡居民消费支出上，2010年，陕西略高于吉林，但是总体上与中等发达省份差距仍较大。2010年，东部中等发达省份城镇居民消费支出、农村居民消费支出的平均水平分别为13913元和5896元；陕西与此相比，分别相差2091元和2102元。2010年，西部中等发达省份城镇居民消费支出、农村居民消费支出的平均水平分别为13058.5元和4358元；陕西与此相比，分别相差1236.5元和564元。

图7　陕西与部分中等发达省份的城乡居民人均消费支出

（2）就业与社会保障方面：就业压力较大，社会保障支出水平高于部分中等发达省份

2010年，东部中等发达省份城镇登记失业率为3.31％，陕西为3.85％。尽管城镇登记失业率不足以反映就业环境的全貌，但是在相同的统计口径下，陕西失业率高仍能反映出我省就业环境更不容乐观。

不仅如此，陕西非农就业率还偏低。非农就业率是反映农村劳动力转移程度和劳动力层次与效率的重要指标。2008年，陕西非农就业率为53.2％，东部中等发达省份的非农就业率平均达70.55％，中部湖北省为64.6％，西部中等发达省份也达56.2％。事实上，除内蒙古由于其独特的产业结构其非农就业率偏低外，非农就业率低是中等发达省份的共同特征之一。非农就业率低意味着，更多的劳动力仍然从事生产效率相对较低的农业产业。

社会保障支出占GDP的比重和人均社会保障支出两个指标通常被用来反映社会保障水平的高低，即社会成员享受社会保障经济待遇的高低程度（杨翠迎、何文炯，2004）。

2008年，社会保障财政支出占GDP的比重，陕西为3.58％；东部六省平均值为1.01％；中部湖北省为2.48％；西部二省平均值为2.92％；东北二省平均值为3.3％。可见，社会保障支出占GDP的比重，陕西总体高于中等发达省份。2008年，人均社会保障财政支出，陕西为625.73元，东部六省平均值为325元；中部湖北省为493元，西部二省平均值为700元，东北二省平均值为910元。可见，在人均社会保障财政支出上，陕西高于东部、中部中等发达省份，而低于西部、东北部中等发达省份。

表6　陕西与中等发达省份的社会保障水平状况

数据来源：《中国统计年鉴》2009年。

可见，①陕西加大了对城乡居民社会保障的投入，其地方财政投入力度超过了大多数中等发达省份，人均财政社会保障水平上也高于东、中部中等发达省份。②陕西社会保障财政支出占GDP的比重较大，在一定程度上反映了居民自身保障能力还较弱。③由于社会保障水平的发展轨迹，是随经济发展而呈现倒U型曲线，因而从财政当前支出角度看，陕西社会保障水平高于东、中部中等发达省份，并不意味着陕西居民生活水平、生活质量必然高于东、中部中等发达省份。

（3）健康与教育方面：医疗条件与中、西部中等发达省份相当，保健支出水平低；教育投入较大，仅低于东部省份

每千人口卫生技术人员数在一定程度上反映了地区的医疗条件状况。2008年，每千人口拥有的卫生技术人员、执业（助理）医师、注册护士，陕西省为：3.89人、1.53人、1.23人；东部六省的平均水平为：4.03人、1.67人、1.34人；中部湖北省为：3.83人、1.51人、1.32人；西部二省的平均水平为3.61人、1.62人、1.06人；东北二省的平均水平为4.93人、2.13人、1.71人。可见，在每千人口卫生技术人员数上，东部六省、东北二省的平均水平高于陕西，中部湖北省和西部二省的平均水平，大体与陕西相当。

表7　陕西与中等发达省份的每千人拥有的卫生技术人员状况　(单位:人)

续表

数据来源：《中国统计年鉴》（2009）。

2008年，农村居民人均医疗保健支出、医疗保健支出占总支出的比重：陕西为251.23元和8.43％；东部六省的平均水平为296.61元和6％；中部湖北省为210.36元和5.76％；西部二省的平均水平为258.89元和7.85％，东北二省的平均水平为332.04元和9.24％。可见，陕西农村居民医疗保健支出的比重高于东部、中部、西部中等发达省份，仅略低于东北二省的平均水平；但是在绝对值上，陕西仅高于中部湖北省，低于东部、西部及东北地区的中等发达省份。

表8　农村居民人均保健支出及其所占比重

数据来源：《中国统计年鉴》（2009）。

教育水平的提高离不开一定的投入。我们从预算内教育经费及其占财政支出的比重和农村居民文教娱乐用品及服务支出及其占比方面，比较陕西与中等发达省份的教育投入状况。

2009年，预算内教育经费及其占财政支出的比重：陕西为340.18亿元和18.47％；东部六省的平均水平为590.97亿元和19.95％；中部湖北省为332.29亿元和15.89％；西部二省的平均水平为248.02亿元和15.81％；东北二省的平均水平为317.85亿元和15.42％。可见，在预算内教育经费支出及其在财政支出的比重上，陕西低于东部六省的平均水平，但是高于中、西及东北部的中等发达省份。

表9　陕西与中等发达省份的预算内教育经费及其占财政支出的比重

资料来源：2009年《教育统计公报》。

2008年，农村居民文教娱乐用品及服务支出及其占总支出的比重：陕西为351.99元和11.81％；东部六省的平均水平为465.1元和9.25％；中部湖北省为267.13元和7.31％，；西部二省的平均水平为305.59元和9.19％；东北二省的平均水平为364.84元和10.25％。可见，陕西农村居民文教娱乐用品及服务支出低于东部、东北中等发达省份的平均水平，但高于中部、西部中等发达省份的平均水平；在消费支出的比重上，陕西省仅低于江苏省（13.39％），高于其他中等发达省份的水平，表明陕西农村居民文教娱乐支出在财政支出占据了较大的比重。

表10　陕西与中等发达省份的农村居民文教娱乐支出及其占总支出的比重

（4）城乡统筹发展方面：城乡差距更为突出

尽管陕西为促进城乡统筹发展做了不懈的努力，但与中等发达省份相比，城乡差距仍然十分突出。

2010年，城乡居民收入之比，陕西为3.82:1；东部六省的平均水平为2.71:1，其中，广东最高为3.02:1，浙江最低为2.42:1；中部湖北省为2.75:1；西部二省的平均水平为2.75:1，内蒙古自治区较高为3.2:1，重庆较低为2.39:1；东北二省的平均不平为2.52:1，辽宁为2.56:1，重庆为2.47:1。可见，陕西城乡居民收入差距大于所有中等发达省份。

2010年，城乡居民人均消费之比，陕西为3.12:1；东部江苏、浙江、山东、河北四省的平均水平为2.43:1；西部二省的平均水平为2.99:1；东北吉林省为2.82:1。尽管从省份对比看，内蒙古为3.14:1，略高于陕西，但是中等发达省区总体低于陕西。

图8　陕西与部分中等发达省份城乡居民收入比与城乡人均消费比

总之，在城乡居民收入与支出、就业与社会保障、健康与教育，以及城乡统筹发展等方面，陕西与中等发达省份都存在不同程度的差距。特别是在城乡居民收入、城乡统筹发展方面，差距最大；在社会保障、健康与教育方面，陕西发展状况相对较好，甚至好于部分中等发达省份。

（二）陕西人民生活水平进入中等发达省份的条件与优势

1．面临良好的发展机遇

（1）西部大开发深入推进

陕西人民生活水平与质量的提升，离不开良好的宏观发展环境。人民生活水平与质量的提升，归根结底，是在经济、社会不断发展中得到提升的。当前，国家坚定不移地继续深入推进西部大开发。关中—天水经济区成为西部大开发的重点发展经济区。根据《国家主体功能区规划》，关中—天水地区被列为全国重点开发区域，西咸新区建设被提升到国家战略层面。与此同时，陕甘宁经济区也呼之欲出，陕北加快发展将迎来重大机遇。陕甘宁经济区与关中—天水经济区将实现互补发展、相得益彰。随着“西三角”发展格局的形成，陕南也将融入关中、成渝经济区，加快发展。

（2）进一步扩大国内需求

扩大内需成为保持经济增长最重要的推动力。为推动内需，国家出台了加快建设保障性安居工程，加快农村基础设施建设，加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设，加快医疗卫生、文化教育事业发展，加强生态环境建设，提高城乡居民收入等对策措施。而这些措施的实施无疑将极大地促进人民生活水平与质量的提高。

2．具有较好的基础条件

“十一五”以来，陕西城乡居民收入持续增长，民生事业不断改善和发展，城乡面貌大幅度改善，人民群众得到的实惠不断增多，已经为人民生活与质量上台阶奠定了基础条件。

尽管陕西城乡居民收入与中等发达省份尚存在较大差距，但是“十一五”以来，增长速度加快。“十一五”期间，陕西城镇居民人均可支配收入年均增长13.67％，超过全国年均增长12.74％的平均水平，也超过除内蒙古自治区和辽宁外的中等发达省份；农民人均纯收入年均增长14.88％，高于全国年均增长12.7％的平均水平，也超过所有中等发达省份。(www.chuimin.cn)

“十一五”期间陕西民生事业取得长足发展。民生事业投入大幅度增加，2007年达112亿元、2008年达330亿元、2009年达403.7亿元、2010年达420亿元。民生工程建设成效显著。义务教育“普九”目标提前实现，城乡居民医疗保险全面覆盖，最低收入保障实现应保尽保。“六到农家”取得明显成效，解决了1250万农村人口的饮水安全问题，325万人实现脱贫。中小学“蛋奶工程”、65岁以上老人免费体检、农村孕产妇免费住院分娩全面落实。就业规模持续扩展，农民工转移转化力度加大。 “十一五”时期是改革开放以来我省经济增长最快、发展质量最好、城乡面貌变化最大、人民群众得到实惠最多的五年。

3．已探索出一些可行的做法

“十一五”以来，陕西各地从实际出发，积极改善民生，创造性地开展工作，在提高人民生活水平与质量上探索出一些切实可行的做法。例如，在增加城乡居民收入上，从2008年开始实施农民增收七大工程，使农民人均纯收入由2005年的2052元，增加到2010年的4105元，年均增长达14.9％，高于全国平均水平2.2个百分点。在提高居民文化教育素质上，神木县、府谷县基于较雄厚的财力，实行12年免费教育。在提高居民医疗保健水平上，神木县实行全民免费医疗。在推进城乡统筹发展上，高陵县通过村企联建，极大地改善村民村庄面貌，拓宽了村民就业渠道，增加了农民收入。

尽管已有的做法与经验，具有一定的可适性，但是这些做法、经验无疑将起到积极的启发与借鉴作用。

（三）人民生活指标体系构建

1．指标体系的设计原则

切实改善民生，建设富民强省，是陕西全面贯彻落实以人为本，科学发展观的根本要求。对人民生活水平和质量的量化评价，必须有一个明确可量化的指标体系。构建人民生活水平和质量评价指标体系，涉及经济社会发展的方方面面，为保证体系的系统完整性和科学性，重点把握以下原则：

（1）综合性与系统性

民生是一个综合体系。它包括从传统农业过渡到现代工业；从农村社会过渡到城市社会；从不太完善的民主社会过渡到较发达的民主社会；从传统文明过渡到现代文明。不仅强调经济因素，也要强调社会转型、民主化进程的提高和文明层次的提升。因此，民生是一个广泛、综合、系统的范畴。人民生活标准必须体现这种综合性与系统性，各个指标之间，要形成有机、有序的联系，从多方面反映和谐社会建设的进展情况。

（2）以人为本

传统的发展观是把更多的注意力集中在物质财富的增加、速度增长等方面，以经济增长为中心。无疑，经济增长是重要的，但是，经济增长的目的是为了人的发展，为了提高人民的生活水平。发展是一个无限延续的、连续的过程，发展是多元的，既包括经济增长，又包括社会、科技、生态环境的建设与发展，它们互相促进，互相联系。归根结底，一切发展是为了人，评价民生建设进程情况的指标体系，必须体现以人为本的思想。

（3）可比性

构建人民生活评价指标体系，既要符合陕西省情，也要考虑能进行地区之间的和谐社会水平的比较，既可以纵向测算一个地区人民生活的历史进程，又可以横向比较不同地区人民生活水平的差异。

（4）可操作性

指标的本质在于给具体的事物以明确的规定性。度量人民生活的指标体系，应尽量简单明了，易于理解，便于操作；用尽量少的指标反映尽量多的内容，同时便于收集和计算分析。构建人民生活指标体系的基本目的，就是要把复杂的、模糊的和谐社会变为可以度量、计算、比较的数字，以便为制定民生建设的总体规划及方针政策提供定量化的依据。在建立评价指标体系过程中，所选择的评价指标不可能面面俱到，否则会使指标体系十分繁杂，不便操作，甚至操作失灵。因此，合理地、正确地选择有代表性、可比性、独立性、信息量大的指标是构建高效、系统的评价指标体系的关键。

（5）独立性

反映人民生活建设进程情况的指标较多，这些指标间彼此可能存在非常密切的关系，我们在挑选一组指标构成评价指标体系时要注意所选指标间的相关性问题，所选择的指标间的独立性要强。

2．指标体系的构建

在参考国内外有关研究成果、充分考虑陕西省情这一特定性要求的基础上，我们将人民生活水平和质量的要素归并为“收入与支出”、“就业和社会保障”、“健康与教育”、“城乡统筹”等四个方面。

收入与支出。主要包括城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入、城镇居民人均消费支出、农民人均生活消费支出、城镇居民家庭恩格尔系数、农村居民家庭恩格尔系数等方面。

就业和社会保障。主要包括城镇新增就业人数、城镇登记失业率、城乡三项医疗保险参保率、城乡居民基本养老保险参保率、城镇保障性安居工程建设、城镇居民平均每人住房使用面积、农村平均每人住房面积等方面。

健康与教育。主要包括人均预期寿命、国民平均受教育年限、城镇居民家庭医疗保健支出比重、农村居民家庭医疗保健支出比重、高中阶段教育毛入学率（％）、主要劳动力平均受教育年限（年）等方面。

城乡统筹。主要包括城乡居民收入比、城乡人均消费比、城乡恩格尔系数比、城乡家庭医疗支出比、城乡家庭教育文化娱乐支出比、城镇与农村居民收入增长率比例、城乡人均财政支出比等方面。

本研究以陕西纵向发展情况为参考背景，结合中等发达省份相关指标值，综合考虑东、中、西部中等发达省份人民生活指标值，拟确定陕西“十二五”末指标体系目标值，力争到“十二五”末，陕西人民生活水平和质量上一个新的台阶，人民生活水平和质量达到中等发达省份行列。

表11　人民生活水平和质量指标体系

续表

（四）陕西人民生活上台阶的基本思路

改革开放30多年来，陕西经济社会取得了较大的成绩，成功从生存型阶段进入了发展型新阶段，人均GDP接近中等发达省份的行列。从发展趋势看，未来10—15年，陕西有条件、也有可能进入中等发达省份行列。“十二五”时期，是陕西实现富民强省的关键时期，是转变经济方式、确立民富优先、初步形成消费主导的重要转型期。“十二五”期间，陕西要坚定不移的坚持科学发展观，坚持以人为本，明确经济发展的最终目的是提高全民福祉。更加关注民生，坚持民生优先，进一步保障和改善民生，使人民群众过上更加富足美好的生活，是一切工作的出发点和落脚点。

第一，坚持富民优先，把富民放在更加突出的位置上，以全面提高居民可支配收入为目标，在富民问题上谋求更大突破，通过全力实施居民收入倍增工程，以稳定和扩大就业增加居民工资性收入；进一步放开创业投资领域，创造条件增加居民经营性和财产性收入，形成居民收入增长与经济发展、消费增加之间的良性互动。

第二，谋求收入分配体制改革的新思路，实现经济总量导向向国民收入导向的转变，通过收入分配体制改革“分好蛋糕”和“共享蛋糕”，为进一步“做大蛋糕”创造有利的制度条件，有效缓解和缩小收入分配差距。同时，要特别注重加大对低收入群体的帮扶力度，提高居民的转移性收入；着力提高低收入群体的收入，积极缩小不同群体的收入差距。

第三，全力推进社会保障的健全与完善。社会保障是基本的民生，是社会发展的“稳定器”、经济运行的“减震器”、收入分配的“调节器”。社会保障具有公共物品的属性和显著的社会性特征，无论是加快社会保障体系建设、加大社会保障投入力度，还是建立健全养老保险和基本医疗保障制度以及完善失业、工伤、生育保险制度，都关系着民众的切身利益，事关发展全局。

第四，建立惠及民生的基本公务服务体系，逐步推进基本公共服务均等化。公共服务水平，正在成为展现竞争力的一项最引人关注的“指标”。必须在注重利民、提高公共服务水平上实现新的突破。以实现城乡、区域和群体间基本公共服务均等化为目标，以公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障等工作为重点，加大公共服务投入，创新公共服务体制，完善推进基本公共服务均等化的体制保障和配套措施。

（五）陕西人民生活上台阶的对策建议

1．提高居民收入，逐步实现以投资拉动向消费主导的发展模式转变

（1）逐步提高劳动者报酬在初次分配中的比重

从陕西现实情况来看，要提高居民收入，转变经济发展模式，扩大内需，首先要提高劳动者在初次分配中的比重。这就要求在市场机制调节的基础上，深化收入分配体制改革，建立健全职工工资正常增长机制，使职工收入增长速度不低于劳动生产率提高速度，不低于物价上涨速度，与企业效益增长保持基本同步。为群众拥有更多的财产和财产性收入提供经济基础，逐步提高劳动者报酬在初次分配中的比重，提高居民收入占GDP的比重。

（2）建立并完善居民财产性收入保障

提高居民财产性收入，一要保护公民财产不受侵犯，保障城镇居民的财产权益，保障农民的土地权益；二要规范和完善资本市场，积极完善资本市场，建设法制环境，为百姓提供公平、健康的投资理财环境。三要把土地作为农民财产性收入的主要来源。赋予农民物权性质的土地产权，进而实现农地产权的商品化、货币化，促进土地流转。针对城市化进程中保护失地农民财产权益的紧迫性，重要的是要提高农民在土地交易过程中的谈判地位。

（3）依据经济发展水平建立工资增长长效机制

在陕西省级财政收入继续增长的基础上，挤出部分财力用于进步提高财政供养人员的工资和工资性补贴，以带动其他行业增加职工的工资性收入。每年根据经济发展、劳动生产率水平和新增财力情况以及单位自筹经费能力，确定机关事业单位人员工资性收入增长幅度。实现政府管理企业工资收入分配方式的四个转变：一是调控方式由直接调控向间接调控转变；二是调控目标由总量调控向水平调控转变；三是调控手段由行政手段向法律、经济手段转变；四是调控范围由单国有企业向所有企业转变。同时继续加强工资指导线、劳动力市场工资指导价位、工人成本预测预警和最低工资四项制度建设。

2．积极促进就业，健全和完善社会保障体系

（1）千方百计稳定和促进就业

进一步完善就业相关政策。以贯彻实施《陕西省就业促进条例》为契机，进一步完善和落实现有各项就业政策，充分发挥就业政策的促进效应。以三类就业群体为重点对象，切实加大就业扶持力度。

一是突出抓好高校毕业生就业工作。充分发挥市场作用，增强就业服务的针对性，扎实做好高校毕业生的就业服务，引导高校毕业生自主就业。加快实施高校毕业生就业项目，继续加大“农村基层人才队伍振兴计划”、“高校毕业生到村任职计划”、“大学生志愿服务西部计划”和“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”的落实力度，鼓励高校毕业生到城乡基层、中小企业就业。建立高校毕业生见习工作机制和见习绩效评估办法，做好见习与就业工作的配套衔接，落实各项见习政策，从而增强高校毕业生就业能力。

二是进一步扩大农民工转移就业规模。对农村贫困劳动力转移实行免培训费、职业介绍费、技能鉴定费和单程交通费，并给予一次性生活补贴的扶持政策；积极建设县域工业园区，做好农民工就近就地转移就业工作；切实加强农民工转移就业服务，提高农民工职业技能和创业能力，加大对农民工权益的维护力度，让农民工“体面”劳动，享有“尊严”。

三是继续抓好就业困难人员就业帮扶工作。以就业困难人员为重点帮扶对象，进一步完善就业援助制度，建立“一对一”的就业帮扶机制，扎实做好就业困难人员和零就业家庭的就业援助工作。建立高效的劳动力市场体系，完善劳动力市场运转效率。不断加强街道、乡镇和社区、村的公共就业平台，拓展公共就业服务功能，改进就业服务方式，健全公共就业服务体系，做到就业服务专项活动与重点帮助人群相结合，与政策落实相结合，与绩效考核相结合，进一步提高就业服务质量和效果。积极开展职业介绍和就业指导，疏通劳动力供给方和需求方的信息障碍，为求职者提供实时就业信息，为失业者真正实现“市场就业”提供条件，使劳动力资源得到更有效地利用。大力发展第三产业，推进社区就业。不断拓展社区服务、餐饮、商贸等服务业就业领域。社区就业所涉及的工商、税务、计划、劳动保障、城管、卫生等管理机构在合理分工的基础上，应协调配合，简化手续，为符合要求的经济实体提供方便。

（2）推进社会保障制度完善，增加社保类转移支出

通过社会保障对收入实行再分配，既可保证社会收入的公平，又可促进劳动力在全社会的合理流动，以配合结构优化和产业升级的需要，还可以有效调节社会消费结构和总量，有助于解决长期困扰陕西经济的最终消费不足问题。虽然近年来陕西省政府支出更加重视教育、社会保障等“隐性基础设施”建设，但总体来看，该类支出不足，这已经严重阻碍了社会福利的提高与和谐社会建设。其中当前的焦点仍然是基本医疗保障、教育投入、基本住房保障等密切关系民生的领域。省政府要不断扩大社会保险覆盖面，推进以养老保险为龙头的其他各费征收工作，依法将应参加社会保险的单位和职工逐步纳入社会统筹；要进一步加大投入，扩大社保基金的资金来源，积极发挥公共财政的支持作用，在财政收入逐年增长的同时，相应提高对社保资金的投入，加强对资金运转的分析预测和对基金的管理，确保基金运行安全；要逐步完善社会救助体系，研究建立扶持重特大病人的医疗救助机制；要落实就业、再就业扶持政策，采取社保补贴、岗位补贴、自谋职业补贴和实施机关部门腾岗、政府花钱买岗、单位结对供岗等办法开展再就业援助，进一步完善市场化就业机制，鼓励失业人员自谋职业、自主创业。健全最低生活保障制度。制定符合各地实际情况的低保标准，公开低保申报程序，把符合条件的困难群众全部纳入到保障范围，做到应保尽保，应补尽补，为家庭人均收入低于低保标准的困难群众筑起一道生活防线。

3．加快推进教育改革发展，全面提高城乡居民文化素质

（1）大力发展学前教育，幼儿教育回归公益性

一是加大政府投入，大力创建、改扩建公办幼儿园，使幼儿教育逐渐向公益性回归。在城市，以新建、扩建为主；在农村，以改扩建为主，充分利用农村闲置校舍进行建设。

二是合理布局幼儿园，在城市，集中建设于在人员密集区，特别是外来人口聚集区；在县域，集中于县城、乡镇政府驻地、中心镇等人口集中居住区。

三是调控幼儿园收费标准，确保中、低收入家庭有能力支付。

四是加大对幼儿教师工资待遇的财政投入与保障力度，合理增加幼儿教师编制，特别是农村幼儿园教师编制。

（2）加大义务教育均衡发展力度，创新发展模式

一是加大对县级政府义务教育均衡发展的督导评估力度，落实教育优先发展奖惩制度。

二是在城区，推进优质校与薄弱校联合办学，共享优质教育资源；保障进城务工人员随迁子女市民子女享有同等的受教育权利。三是在农村，按照“县城办高中，乡镇办初中、小学”的基本原则，利用原有校舍，新建、改建、扩建寄宿制学校。

四是推进城乡结对帮互助，地级市各区选择一个薄弱县开展结对帮扶，在教育教学、师资培训、学校管理、校园文化等方面进行帮扶。

此外，要以就业为中心，优化职业教育。积极推进企业集团办职教，推行工学结合、校企合作、顶岗实习等职业教育模式。

4．坚持城乡统筹，着力促进城乡协调发展

（1）建立健全统筹城乡的长效机制，推进新农村建设

一是加快建立以工促农、以城带乡的长效机制。顺应经济社会发展阶段性变化规律和建设社会主义新农村的要求，把基础设施建设的重点转向农村。不断扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制。将提高耕地占用税税率所新增的税收主要用于“三农”。依法严格收缴土地出让金和新增建设用地有偿使用费，不断提高土地出让金收益用于农业生产的比例。进一步加大支农资金整合力度，提高资金使用效率。

二是深化城乡财政体制改革，探索构建财政新体制。加大省管县体制推进力度，赋予人口吸纳能力强的小城镇更大的行政管理权限。深化乡镇政府职能转型，强化公共服务和社会管理职责。按照事权与财权对等原则，调整财政收入比例，保证县、乡（镇）级政府支配的财力能够基本满足所承担职责的需要。改革财政转移支付制度，促进地区之间协调发展。

三是加快发展现代农业，促进农民增加收入。坚持因地制宜，强化科技支撑，用工业化的思维谋划现代农业发展，加大结构调整力度，努力转变农业增长方式，大力发展现代设施农业，不断提高农产品质量，推动传统农业向现代农业转变。坚持农村基本经营制度，健全土地承包经营权流转机制，推进传统农业向现代农业转变。坚持农村基本经营制度，健全土地承包经营权流转机制，推进农业适度规模经营。大力发展设施农业，推进标准化生产，建设一批标准化设施农业示范区和生态循环农业示范园。抓好农业基础设施建设，改善农业生产条件，为农业增产、农民增收奠定基础。

（2）统筹城乡产业发展，加快新型城镇化进程

统筹发展需要雄厚的实力，没有强大的经济实力作支撑，统筹城乡发展就是一句空话。因此，做强做大主导产业，迅速提升经济实力是统筹城乡发展的当务之急。要大力发展县域经济，增强地方经济实力。要不间断提升农业产业化、标准化、区域化水平，推动农民持续增收。坚持走新型工业化道路，瞄准产业链高端，强化专业化分工协作，优化资源要素配置，加强技术创新，完善产业公共服务平台和支撑体系建设，构建现代产业体系。同时，要从省情出发，坚持城镇化和社会主义新农村建设的“双轮驱动”，把城镇化作为解决“三农”问题的强大动力。要着力建设综合实力强、对外关系密切、产业密集度高、人口聚居密度大、经济辐射力强的中心城市，在更高层次、更大范围优化资源。完善城镇功能，增强大城镇产业带动和就业吸纳能力。加快产业和人口积聚，以增强城镇综合承载能力为重点，力争通过城镇化的快速发展，把更多的农村纳入城市，让更多的农民融入城市。

（3）深化城乡土地制度、户籍制度改革，推动城乡要素市场协调发展

一是积极探索农村土地制度改革。要进一步明确农民土地承包经营权的权利范围，探索建立土地承包经营权流转市场，完善土地流转的合同、登记、备案制度，促进土地规范流转。继续推进土地征用制度改革，规范土地征用程序，提高土地征用补偿标准，积极推进土地征用地段差价试点，让农民分享土地增值的利益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，可以通过有形的土地市场，与国有土地享有平等的权益。进一步落实物权法，确保农民宅基地、房屋等的合法权益不受侵害。鼓励企业参与村庄土地整理，加快推进农民集中居住区建设。进一步强化农村集体土地建设项目管理，允许农民依法通过多种方式参与开发和经营。

二是逐步建立城乡统一的就业制度。政府要在做好城镇就业的同时，更加重视农村劳动力转移就业。要尽快建立健全农村劳动力转移支持保障体系，消除对农村劳动力的各种歧视性政策与措施。大力扶持劳动密集型产业发展，通过产业吸纳和劳务输出让青壮年农民走出农村，进而提高农村中农民的人均资源拥有量，为统筹城乡发展奠定基础。

三是深化户籍管理制度改革。要加大户籍制度改革力度，对有合法固定住所、稳定职业或生活来源的进城农民提供落户便利。实行城乡统一的户口登记管理制度，放宽户口迁移限制，引导人口的合理有序流动。实行以实际居住地登记户口。简化农民跨地区就业的各种手续，建立城乡统一的就业市场，创造城乡劳动力平等就业的良好环境。加强农民工权益保护，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇。

（4）城乡社会事业发展，加快农村富余劳动力转移

一是统筹城乡公共服务。要大幅提高财政在农村社会事业的投入比例，促进城乡教育、医疗、卫生、文化、社会保障等均衡发展。进一步加大对农村中小学的投入力度，改善办学条件，整合城乡教育资源，积极开展城市中小学教师到农村学校“支教”和课改带头人“送教下乡”活动，加大城乡之间教育交流力度，实现城乡基础教育的均衡化发展。进一步优化城乡卫生资源配置，建立城市医疗机构对口支援农村乡镇卫生院制度，选派有经验的技术人员到乡镇卫生院挂职锻炼，积极开展卫生下乡活动。

二是健全城乡社会保障体系。要通过不断扩大新型农村合作医疗制度的覆盖范围和保障能力，减少农民因病致贫现象的发生。逐步探索建立以个人缴费为主、政府补贴为辅的新型农村养老保险制度，增强农村养老保险保障能力。加强失地农民的就业保障力度，使失地农即征即包保。加快构建多层次的城市住房供应体系，增加经济适用房和廉租房供给，对低收入困难家庭住房实施公积金贷款贴息和廉租房租金补贴。

三是加大农村富余劳动力转移力度。要在减少农民过程中富裕农民，大力实施农村劳动力转移培训，增强农民外出就业能力和外出适应能力，通过增强对外出务工农民的指导、服务和管理，不断提高农民就业的组织化程度。

（5）村民自治制度，促进城乡繁荣发展

要继续扩大村民自治范围，探索建立服务三农的社会组织，实现政府管理和基层群众自治的良性互动。不断健全和完善民主选举、民主决策、民主监督制度，依法保障农民权益。加大农村矛盾纠纷排查力度，完善人民调解、行政调解、司法调解的矛盾纠纷调解工作机制，及时、妥善解决农村出现的各种矛盾和问题。要建立健全领导接访、入户下访的长效机制，解决好土地承包、征地补偿、权益保护等农民反映强烈的问题。要通过和谐乡村的建设，促进城乡各项事业的繁荣发展。（此部分由王晓娟、赖作莲执笔）