中国环保产业发展政策及技术创新

对于环境产业的称谓，我国一般称之为环境保护产业，简称为环保产业，对此，徐嵩龄认为[1]，“环保产业”一词，即Environmental Protection Industry，仅在其早期或特定的产业内容条件下（主要是污染防治意义上）部分地使用过。“环境产业”可一般化地定义为“满足用户的环境需求并从而创造出经济价值的产业”。透视“环保产业”与“环境产业”之间的概念差异可以发现，前者是防止环境破坏来满足用户的环境需求的，而后者不仅包括防止环境破坏问题，而且包括发挥和利用正面环境效能的问题。更准确地说，“环境产业”概念将环境视为“资源”，因而，不仅有保护问题，而且有开发和利用问题。由此得出的结论是，“环保产业”一词不能全面地反映“环境产业”概念的内容，规范的使用术语是“环境产业”（Environmental Industry）。从国外的实际应用情况来看，大部分国家也都对该类产业称为环境产业。因此，本文以“环境产业”作为对该类型产业的称谓。

国际上对环境产业有多种称谓，反映出各国环境产业范围的不同。但从总体上来说，环境产业的概念可分为“狭义”和“广义”两种。“狭义的环境产业”，是针对污染的末端治理，即为环境污染控制与减排、污染清理以及废物处理处置等提供产品和技术服务的活动。“广义的环境产业”是针对整个生态和环境而言的，除了包括狭义内容外，还包括一切能为改善、保护生态与环境提供产品和技术服务的活动。一般认为，狭义定义是目前环境产业的核心内容，广义定义是未来环境产业的发展方向。环境产业这种广泛的产业渗透性和产业边界的模糊性，给环境产业的定义工作和国民经济管理中的分类计量，以及地区间、国际间的比较工作带来了一定的困难。在经济合作与发展组织（OECD）中，德国、意大利、挪威等欧洲国家基本上采用狭义的定义，日本、加拿大等国家采用广义的定义，美国则居于两者之间。

美国的环境产业由三大类构成：服务、设备和资源。第一类包括：分析服务；固体废弃物管理；危险废弃物管理；化学废弃物管理、修复/工业服务；咨询与工程。第二类包括：水处理设备和化学药品；大气污染治理、过程与预防技术；废弃物管理设备；环境仪器仪表制造。第三类包括：公共用水、资源恢复、环境能源来源。

加拿大环境产业由下列七大部分组成：固体废弃物处理与治理；大气污染治理技术；供水与污水处理；土地管理与资源保护；环境健康与安全；绿色产品与服务；能源选择和能源保护。

德国环境产业包括以保护环境为目的的设备生产厂家及提供相关商业服务的厂家（例如工程和开发）。而废弃物管理、循环利用、污染土壤及危险废弃物处理、环境保护设备的咨询与维护均不作为环境产业的组成部分。

意大利环境产业是以特定的环境保护为目的的生产、设施和设备建设。它们包括下列几部分：工业和城市排放物的清除；大气污染排放物的减少；城市和工业固体废弃物处理和处置；土地开垦；噪声减少。

挪威的环境产业包括五个主要的环境处理设备制造：水污染和排放物处理设备；大气污染治理设备；海洋环境与安全，其中包括石油泄漏处理设备；监测和地理信息系统；废弃物管理和循环设备。此外，还有咨询公司与研究院所为本部门提供的服务。能源增效节约设备与服务不包括在环境产业内。

日本经济产业省将“生态商务”（Eco－business）广义地定义为“潜在的有助于减少环境负担的产业部门”。这一部门应促进与环境保护相一致的工业开发。按照环境产业的依托对象，日本将环境产业分为以下两类：基于先进的工业技术的技术系环境产业，基于社会、经济、人类行为的人文系环境产业。技术系环境产业包括以下五个组成部分：污染防治技术、废弃物的适当处理、生物材料、环境调和型设施、清洁能源。人文系环境产业包括以下六个组成部分：环境咨询、环境影响评价、环境教育和情报信息服务、流通、金融、物流。

1996年，OECD的“科学、技术与工业理事会”提出，环境产业包括三方面内容，即环保装备、环保服务、清洁技术与清洁产品，并进一步将其划分为八大领域：水及水污染物处理、废弃物管理与再循环、大气污染控制、消除噪声、事故处置/消费活动、环境评价与监测、环境服务、能源与城市环境舒适性[2]。

我国对环境产业的界定，始见于1990年国务院《关于积极发展环保产业的若干意见》，其中明确了环境产业是指国民经济结构中以防治环境污染、改善生态环境、保护自然资源为目的所进行的技术开发、商业流通、资源利用、信息服务、工程承包、自然保护开发等活动的总称，是防治环境污染和保护生态环境的技术保障和物质技术基础。

2005年发布的《2004年全国环境保护相关产业公报》中将环境产业的范围概括为国民经济结构中为环境污染防治、生态保护与恢复、有效利用资源、满足人民环境需求，为社会、经济可持续发展提供产品和服务支持的产业。不仅包括污染控制与减排、污染清理及废物处理等方面提供产品与技术服务的狭义内涵，还包括涉及产品生命周期过程中对环境友好的技术与产品、节能技术、生态设计及与环境相关的服务等。并将环境产业分成环境保护产品、资源综合利用、环境保护服务和清洁产品四类。

环境保护产品指用于防治环境污染、保护生态环境的设备、材料和药剂、环境监测专用仪器仪表。包括水污染治理设备、空气污染治理设备、固体废物处理处置与回收利用设备、噪声与振动控制设备、放射性与电磁波污染防护设备、污染治理专用药剂和材料、环境监测仪器等。

资源综合利用指对废弃资源和废旧材料的加工处理，利用废弃物生产各种产品。主要包括：在矿产资源开采过程中对共生、伴生矿进行综合开发与合理利用；对生产过程中产生的废渣、废水（液）、废气、余热、余压等进行回收和合理利用；对社会生产和消费过程中产生的各种废旧物资进行回收和再生利用。

环境保护服务指与环境相关的服务贸易活动。主要包括环境技术与产品的研发、环境工程设计与施工、环境监测、环境咨询、污染治理设施运营、环境贸易与金融服务等。

清洁产品指在产品的整个生命周期内（包括新产品的生产、消费及使用后的回收与再利用）对环境友好的产品。这类产品既具有一般商品的特性，又在生产、使用和处理处置过程中符合特定的环境保护要求，与同类产品相比，具有低毒少害、节约资源的环境功能。

从以上分类可以看出，我国的环境产业概念倾向于广义上的概念。

（一）我国环境产业发展的历史

我国环境产业萌芽于20世纪70年代。1973年第一次全国环保工作会议的召开，开创了中国环境保护事业，提出了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的工作方针和防治环境污染的八项制度，为我国环境产业的发展奠定了基础。这期间主要以“三废”治理为重点，所用的污染处理设备基本上是从原苏联与主体设备一起引进的，作为单独的环境技术引进，主要是电除尘及袋除尘设备。

1981年以后，我国开始了排污收费，用经济手段和法律手段、行政手段相结合的方式进行环境行政管理，从而加大了环境污染治理的投资力度，一些排污企业为减免排污费而进行污染治理，也增加了对环保技术设备的需求量，随着排污收费政策的实施以及其他环保投资渠道的落实，环保投资逐年增长，从而使环保市场不断扩大。1988年6月，宋健明确提出了发展“环保产业”，这一新概念很快就引起了社会多方面的关注并产生了广泛而积极的影响，环境产业因此迅速地兴起发展起来。1990年11月发布了《关于积极发展环境保护产业的若干规定》，首次提出对环境产业发展提供政策支持，从而为我国环境产业的发展奠定了政策基础。

90年代初以来，党中央、国务院对发展环境产业高度重视，颁布实施了一系列环境保护法规、标准，加大了对环境污染的治理力度，制定了鼓励和扶持环境产业发展的政策措施。1992年4月，国务院环境保护委员会委托国家环保局召开了全国第一次环保产业会议，明确了我国环境产业发展的指导思想与基本方向。政府的重视和环保市场的潜在需求明显促进了对环境保护的投资力度，从而促进了我国环境产业的快速发展。“十五”期间，国家加大了环境保护基础设施的建设投资，有力地拉动了环境产业的市场需求，产业总体规模迅速扩大、领域不断拓展、结构逐步调整、水平明显提升，为防治环境污染、保护自然资源、改善生态环境、维护社会可持续发展发挥了重要作用，环境产业已成为国民经济结构的重要组成部分。

我国环境产业大型统计调查工作有5次，分别是在1989、1994、1998、2001、2005年，分别以1988、1993、1997、2000、2004年为统计基年，主要的统计数据如表6－1所示。

表6－1　我国环境产业发展

说明：关于我国环境产业现状的数据，目前最新的还是2004年，此后尚无系统数据发表，因此本文多采用2004年。
数据来源：根据相应年份环境保护相关产业统计公报整理。

（二）我国环境产业发展的现状

1.产业规模

2004年，我国环境产业从业单位11623个，全国环境产业年末生产经营用固定资产原值为23902.1亿元，年内新增固定资产投资1313.1亿元。全国环境产业从业人员159.5万人，全国环境产业收入总额4572.1亿元，实现利润393.9亿元，应交税金总额343.6亿元，进出口合同总额62.3亿美元。我国环境产业历年收入与利润情况如图6－1所示。

图6－1　我国环境产业历年收入与利润总额

2.产品结构

我国将环境产业分为环境保护产品、资源综合利用、环境保护服务和清洁产品四部分，2004年我国环境产业各领域构成见表6－2。

表6－2　2004年全国环境产业结构

注：a从业单位中有部分单位同时从事多个领域的活动，故本表中的从业单位数、从业人数的合计值与各领域相应数据值之和不等。
数据来源：根据2004年中国环境保护相关产业统计公报整理。

①环境保护产品。全国从事环境保护产品生产的企事业单位1867个，从业人员总数16.8万人，当年实现销售产值358.0亿元，销售收入341.9亿元，销售利润37.0亿元，出口合同额1.9亿美元。我国环境保护产品以水污染治理设备和空气污染治理设备为主，两类产品的销售产值之和占环境保护产品销售总值的69.0%。各类环境保护产品销售产值分布见图6－2。

与2000年相比，我国环境保护产品年销售产值和销售收入分别增长了45.8%和44.3%。2000～2004年，我国环境保护产品销售产值和销售收入年均增长率分别为9.8%和9.6%。

从总体上看，我国环境保护产品品种比较齐全，具有一定的生产配套能力，基本可以满足目前一般环境污染治理的要求。但核心产品的技术水平和可靠性与发达国家相比仍有较大差距。

图6－2　环境保护产品销售产值分布

资料来源：根据2004年中国环境保护相关产业统计公报整理。

②资源综合利用。全国从事资源综合利用的单位有6105个，从业人数为95.9万人，当年实现销售产值2866.2亿元，销售收入2787.4亿元，销售利润223.4亿元，出口合同额11.3亿美元。我国资源综合利用以再生资源回收利用和固体废物综合利用为主，两类产品的销售产值之和占资源综合利用产品销售总值的82.1%。各类资源综合利用产品销售产值分布见图6－3。

图6－3　资源综合利用产品销售产值分布

资料来源：根据2004年中国环境保护相关产业统计公报整理。

与2000年相比，我国资源综合利用中工业废物，包括固体废物、废水（液）、废气的回收利用的销售产值和销售收入分别增长了3.4倍和3.5倍。

③环境保护服务。全国环境保护服务业共有企事业单位3387个，从业人员17.0万人，收入总额264.1亿元，年利润总额26.2亿元。我国环境保护服务以环境工程设计与施工服务和污染治理设施运营服务为主，两类服务收入之和占环境保护服务收入总额的81.9%。各类服务年收入分布见图6－4。

图6－4　环境保护服务年收入分布

资料来源：根据2004年中国环境保护相关产业统计公报整理。

与2000年相比，我国环境保护服务年收入增长了144.5%（2000年为108.0亿元）。2000～2004年，我国环境保护服务收入年均增长率为25.1%。

我国环境服务业“十五”期间有了较大的发展，但总体来看，环境服务业的规模和在环境产业中所占比例与发达国家相比仍偏小，滞后于环境保护工作对环境服务业的需求。

④清洁产品。全国从事清洁产品生产的企事业单位947个，从业人员总数23.3万人，当年实现销售产值1213.7亿元，销售收入1178.7亿元，销售利润107.3亿元。我国清洁产品的生产以节能产品、低毒低害产品、低排放产品和有机食品为主，这四类产品的销售产值之和占清洁产品销售总值的72.9%。各类清洁产品销售产值分布见图6－5。

与2000年相比，我国清洁产品年销售产值和销售收入分别增长了约2.8倍和3.2倍。

3.企业结构

2004年，全国环境产业从业单位共有11623个。

环境产业按性质分类，企业单位9804个，事业单位1819个。

环境产业按专兼业分类，专业单位5389个，占单位总数的46.4%；兼业单位6234个，占单位总数的53.6%。

图6－5　清洁产品销售产值分布

资料来源：根据2004年中国环境保护相关产业统计公报整理。

环境产业按经济类型分类，有国有企业、有限责任公司、私营企业、港澳台投资企业、外商投资企业和其他企业。其中，内资企业10817个，占单位总数的93.1%；港澳台商投资企业312个；外商投资企业494个。内资企业中，国有企业占26.8%；有限责任公司占38.4%；私营企业占16.1%；其他企业占18.7%。其中，通过ISO9000系列认证的企业3923个，通过ISO14000系列认证的企业846个，上市公司249个。

环境产业按规模分类，以中小型企事业单位为主。固定资产为1500万元以下的小型规模经济单位7954个，1500万～5000万元的中型规模经济单位1899个，5000万元以上的大型规模经济单位1770个，分别占环保企事业单位总数的68.4%、16.3%和15.3%。

4.地域结构

我国的环境产业主要集中在东部沿海、沿长江以及中部经济较发达的地区。其中，江苏、浙江、广东3省环境产业年收入总额均达500亿元以上；山东、辽宁、上海、福建、河南、安徽、四川、湖北、贵州9省市环境产业年收入总额均达100亿～500亿元；河北、山西、广西、天津、重庆、云南、北京、湖南8省市环境产业年收入总额均达50亿～100亿元。

2004年各省、自治区、直辖市环境产业概况见表6－3。

表6－3　2004年我国环境产业分省比较

数据来源：根据2004年中国环境保护相关产业统计公报整理。

（一）环境产业技术水平低，研发能力不足

目前世界上普遍将环境产业视为高科技产业之一，而我国的环境产业技术总体水平不高，与先进国家相比还有不小差距。目前我国环保产品主要为常规产品，技术含量低。如水处理主要为一般工业废水处理技术和产品，大气污染治理主要是除尘设备，在大型燃煤电厂烟气脱硫、城市垃圾资源化、城市生活污水处理和高浓度有机废水治理以及工业废气净化装置等重点领域的一些关键产品还没有自己的制造技术。我国环保产品的总体水平相当于国际20世纪80年代的水平，大多数产品落后发达国家20年左右。

与此相对应的是我国的环境技术研发能力不足。我国绝大多数环境企业的科研、设计力量薄弱，技术开发力量主要分布在大专院校、研究院所，而且技术开发的投入不足，尚未形成以企业为主体的技术开发和创新体系。环保科技成果转化机制不健全，科技成果转化率不高。对此，我国应该加大对环境技术研发的支持力度，产学研结合，使企业在环境技术研发中处于核心地位。

（二）环境产业投资不足

我国的环境产业投资主体分为三部分，首先是政府投资，其次是金融机构和私人部门的投资，最后是企业自身的投资。我国的环境产业的投资主体是政府。我国的环境投资规模明显不足，虽然我国环境保护投资总量由1986年的74亿元增加到2005年的2388亿元，年平均增长速度为20.1%，占GDP的比例也由1986年的0.76%上升到2005年的1.30%，且按照国际经验，当环保投资占国民生产总值的1%～1.5%时，可以控制环境恶化的趋势，当该比例达到2%～3%时，环境质量才有所改善。但对于我国这样一个环境总体正在急剧恶化，投资效率不高的国家来说，这一比例在我国现有体制下可能要求更高，这样的投入规模和比例总体来说都还是低的。

（三）产业结构不合理

我国的环境产业结构不合理。主要表现在三个方面：一是企业的规模结构不合理。截至2004年，我国的5000万元以上的大型规模经济单位1770个，仅占环保企事业单位总数的15.3%。固定资产为1500万元以下的小型规模经济单位占68.4%。二是环保产品结构不合理。就目前我国环境保护产品的生产来说，其主要集中在水污染治理设备和空气污染治理设备，两类产品2004年的销售产值之和占当年环境保护产品销售总产值的69.0%，而固体废弃物处理处置设备与噪声振动控制设备的销售产值仅占当年环境保护产品销售总产值的9.4%，难以满足市场需求。三是我国环境产业的地区分布不合理。从区域发展上看，我国环境产业主要集中在东部沿海、沿长江以及中部经济较发达的地区。仅江苏、浙江、广东、山东、辽宁五省的环境产业产值就占到全国的60.4%。

（四）市场环境混乱，社会化服务体系落后

由于环境产业内涵广泛，跨行业和部门分布，各个行业主管部门只能对所属环境企业进行领导，因此在管理上各个行业条块分割，各个地区各自为政，缺乏一个统一的协调机构，从而导致市场混乱，缺乏公平竞争的市场环境。我国环境产业信息匮乏，仍存在低水平重复建设和盲目发展的现象。此外，我国的社会化服务体系不健全。环境服务也相对落后，不能适应发展的需要，社会化、专业化程度低，造成环境治理设施运行效率低。信息咨询业的规模和技术水平低，还远远不能满足市场需求。

根据我国环境产业中各个部门的发展历史，如表6－4所示，结合国际环境产业的发展经验，可以得出以下我国环境产业的发展趋势。

表6－4　我国环境产业分时间、分行业比较

续表

注：a应加上废旧物资回收利用的出口合同额；b应减去废旧物资回收利用出口合同额。
数据来源：中国环保产业协会.中国环保产业潜在市场及转化为现实市场的政策研究.第14页以及2001年及2000年和2004年全国环境保护相关产业状况公报。

（一）产业领域不断扩大，企业规模不断壮大

我国环境产业的产业领域由最初集中于环境保护产品生产和资源综合利用这样的狭义的环境产业逐步扩展到包括清洁产品在内的广义的环境产业，并且有不断扩大的趋势；企业规模不断壮大，平均单个企业产值由1998年的150万元增加到2004年的3934万元，人均产值由1998年的1.19万元增加到2004年的28.67万元，企业规模和人均产值都有了大幅度的提高。因此，在未来随着环境企业的不断壮大，兼并合作将不断升级，最终会出现超大型企业。

（二）资源综合利用产业将会高速成长，最终成为支柱产业

我国是一个资源匮乏的国家，但我国主要资源的回收利用率很低。在发达国家，废钢铁、废铜、废橡胶回收利用率都达到了90%，而我国废钢铁回收利用率仅为45%，废铜回收利用率为30%，废橡胶回收利用率为40%[3]。我国资源综合利用行业虽然起步较早，发展广泛，并构成中国环境产业的主体力量，但仍有很大的发展前景。

（三）环境服务业将迅速发展、形成巨大的产业力量

由于环境保护及其环境产业对国民经济的推进作用，环境产业也必须做到结构合理，其各行各业也应协调发展。我国正处于新老体制交会阶段，改革的动力必将支持第三方机构的涌现，促进环境服务业的发展，也将显示其巨大的市场发展前景。主要发展方向有：

（1）环境监测业将朝着社会化、市场化和企业化的方向发展，其广阔的市场空间不可忽视，对我国生态环境保护工作将产生积极的促进作用。

（2）环境咨询业发展前景极其光明。其覆盖范围包括：环境认证咨询、环境管理咨询、环境技术咨询和环境工程咨询等多个方面。

（3）环境信息业是支持政府行政管理、企业生产经营、研发机构科研、服务机构开展业务，以及公众环境教育的基础，必须积极扶植发展。

（一）环境规制政策

1.环境标准制度

我国第一部综合性环境标准即《工业“三废”排放试行标准》制定于1973年，现在已经初步形成了以国家环境质量标准、国家污染物排放标准为主体，国家环境监测方法标准、国家环境标准样品标准、国家环境基础标准和国家环境保护行业标准相配套的国家环境保护标准体系。一些省级人民政府也根据环境管理工作的需要，批准发布了数十项地方环境质量标准和污染物排放标准。国家和地方制定的环境标准作为环境影响评价、污染源治理、排污收费等各项环境管理以及环境执法的重要技术依据，在我国环境保护工作中发挥着重要的基础性作用。有关的综合性环境标准立法主要包括《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国标准化法》和1999年国家环境保护总局通过并发布实施的《环境标准管理办法》等法律法规。截至2006年8月，各类国家环境保护标准总数已达到886项[4]，初步建立起国家环境保护标准体系。根据环保总局制定并发布的《“十一五”国家环境保护标准制修订规划》，“十一五”期间计划制定修订标准近1400项[5]。

我国环境标准的制定是以保护人体健康和改善环境质量为目标，促进环境效益、经济效益和社会效益的统一，并与国家的技术水平与社会经济承受能力相适应。由于多重目标的存在，就必然导致标准的制定并不能够实现环境的最优。

我国的环境标准制度虽然对我国的环境保护起到了基础性的作用，但是随着经济和环保事业的发展，仍然暴露出不少问题。主要表现在以下几个方面：一是现行的污染物排放标准体系不完善，行业针对性不强，综合排放标准难以控制一些行业重点污染物的排放，有的标准使用时间过长，宽严尺度不合理，执行困难；二是有些环境标准的制定原则和依据不充分，缺乏统一认识，致使标准不合理，难以实施；三是随着我国加入世界贸易组织，我国的环境标准与国际的环境标准仍然有着很大的差距，这样就会导致越来越多的非关税性贸易壁垒。

2.排污许可证制度

我国推行排污许可证制度是在第三次全国环境保护工作会议提出的，《中华人民共和国环境保护法》第二十七条明确规定：“排放污染的企事业单位必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记”等，这都为有效地控制排污总量，加强环境治理提供法律依据。我国从1988年开始试行水污染物排放许可证制度，当时只在全国18个大中城市试点。从1994年开始国家环保总局在所有城市推广该制度，到1996年全国地级以上城市普遍实行了排放水污染物许可证制度。1990年又在17个城市试行大气污染物排污许可证制度。

我国的排污许可制度的实施步骤为：①申报登记及审核。《中华人民共和国环境保护法》第二十七条明确规定：“排放污染的企事业单位必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记。”一切排污单位必须如实申报，不得拒报、谎报、虚报。对申报登记的企业进行系统的审核、比较和分析，为污染防治和发放排污许可证做准备。②总量核算及分配。根据各区域环境容量确定区域污染物排放总量，然后按照当地环境、企业、经济效益、污染程度、治理方案等综合因素，以及以前的情况来核算出该区域的污染物总量削减指标，并将削减的总量分配到各企事业单位，达到全面的、有计划的、有目的地改善和控制环境质量，实现保护环境的目的。③排污许可证的年审。开展排污许可证年审制度是实施排污许可证制度的重要环节，可以通过年审了解企业的动态变化及执行情况。对达到排污总量控制指标和限制条件的排污单位颁发排污许可证；对超出排污总量控制指标的排污单位颁发临时排放许可证，并限期削减排放量。④日常监督管理。日常监督管理是排污许可证制度能否贯彻实施的关键所在。排污单位持证后，要自觉承担起治理污染的职责，按照排污许可证管理规定，规范生产和达标排放，而且应随时接受环保部门的日常监督管理，不能将排污许可证作为“护身符”。环保部门应加强监督管理，确保排污许可证制度的顺利实施。

通过多年来的工作实践，排污许可证制度作为一项环境管理的规范化制度已逐渐被企业认同，也使得环保部门的工作趋于完善和规范。当然，也应该看到，在实际工作中，排污许可证制度的执行情况还不容乐观，暴露出的一些问题，严重阻碍和影响了正常的环境管理。

一是目前还没有法律明确排污许可证制度实施的程度和规定，在实施时只能依据一些细则和地方性法规，致使具体操作中无法把握。二是对排污许可证制度的认识不足。由于排污许可证工作舆论宣传不够，使得排污单位普遍存在一些错误认识，对申报污染物的排放量不能做到实事求是，出现瞒报和谎报的较多，有些企业认为环保部门进行申报登记就是为了以后足额征收排污费，所以在申报中时而会出现申报数据不属实的情况，不能真正完全落实排污许可证制度。三是忽视排污许可证的严肃性。由于当前排污许可证制度尚未纳入法律之中，缺乏有力的法律地位，使企业对排污许可证的重视程度不够，有证无证一个样，不按照许可证的规定排放污染物，甚至更改排泄污染物方式和排放去向，排放污染物情况发生变更后又不及时提出申请变更，甚至不参与年审，不办理排污许可证。

3.环保禁令

我国的环保禁令还是很多的，从行政层次上分为三种，第一种是国际协议。如根据1987年《蒙特利尔协议》规定，我国必须在2000年结束生产氟利昂，冰箱制冷必须采用新方法。第二种是国家禁令。如2003年，国家环境保护总局与国家发展和改革委员会、建设部、科学技术部、商务部联合发布了《废电池污染防治技术政策》，提出“禁止生产和销售汞含量大于电池质量0.025%的锌锰及碱性锌锰电池；2005年1月1日起停止生产含汞量大于0.0001%的碱性锌锰电池”。又如国家经贸委发布的于2000年12月31日在全国各直辖市和重点省会城市禁止生产和使用一次性发泡塑料餐具。第三种是地区禁令。如2001年4月12日，陕西省在全国率先决定从当年6月1日起禁止生产和使用一次性木筷，并明令对违规行为进行严厉处罚。

我国大部分产品禁令还是能够成功实施的，但仍然存在一些产品禁令无法彻底实施的问题，如虽然国家规定禁用一次性发泡塑料饭盒，但直到现在仍然屡见不鲜，原因在于：首先，禁止使用的产品没有成本接近的替代品；其次，法规执行不力，缺乏有效的监督；最后，公民的环保意识和忧患意识还不到位。

（二）环境经济政策

1.排污收费

我国的排污收费发展经历了三个阶段：

第一阶段（1978～1981年），是我国排污收费的提出与试行阶段。1978年12月，原国家环境保护领导小组在《环境保护工作汇报要点》中首次提出实行排污收费的设想；1979年9月颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》中规定了按照数量和浓度收取超标排污费，从而从法律上确立了我国的排污收费制度；1979年，我国的排污收费试点工作在苏州率先实行，到1981年，已将试点工作扩展到了全国。

第二阶段（1982～1990年），是我国排污收费的建立与实施阶段。1982年，国务院发布了《征收排污收费暂行办法》对实施排污收费的目的、排污费的征收、管理和使用做出了明确的规定，标志着我国的排污收费制度的正式建立，从此排污收费在全国全面展开。

第三阶段（1991年至今），是我国排污收费不断完善发展的阶段。1991年，《超标污水排污费征收标准》和《超标噪声排污费征收标准》颁布。1992年，《征收工业燃煤SO2排污费试点方案》开始在贵州省和广东省两省以及重庆、宜宾、南宁、桂林、柳州、宜昌、青岛、杭州、长沙九个城市开展试点，到1995年扩展到其他省市。

现在，我国已经对水、大气、固体废弃物和噪声污染进行收费[6]，以多因子数量收费为主，实施“排污收费，超标处罚”的原则，严格实行“收支两条线”管理，明确排污费用于污染防治。仅2007年，收费额就达到173.6亿元[7]。

表6－5　我国排污收费的发展历史

资料来源：根据武亚军、范晓伟：《环境税经济理论及对中国的应用分析》，经济科学出版社，2002年10月第181～182页，以及王金南、陆新元、杨金田：《中国与OECD的环境经济政策》，中国环境科学出版社，1997年9月第2～3页整理。

应该说，排污收费制度对减少排污，保持环境和经济的协调发展起到了一定的作用，但目前我国排污收费仍然存在着一些问题。首先，排污收费标准过低。排污收费起作用的条件是收费标准至少等于企业的边际削减成本，而我国的收费标准一直很低，我国排污收费标准仅为污染治理设施运行成本的50%左右，某些项目的收费甚至不到污染治理成本的10%，易误导排污单位“缴排污费，买排污权”，而不愿意上设备治理污染，失去了排污收费的经济杠杆作用，这也是多年来我国环境质量状况得不到根本好转的重要原因之一[8]。其次，收费范围较小。我国排污收费的范围仅仅是生产领域内，对于消费过程中产生的污染很少涉及。如2006年的污水排放中，生活污水的排放量占到总排放量的55.3%[9]。再次，在排污费的征收上存在一些问题。如一些企业拒交或少交，一些地方政府将排污费减免作为招商引资的优惠项目，环保部门没有切实履行职责。最后，没有完全做到收支两条线。目前，一些环保局的费用仍有一部分是来自于排污费，这就使得环保局会出现以罚代收，多罚多收来维持收入，这样就背离了制度设立的初衷。

2.排污权交易

我国的排污权交易制度始于1985年在全国11个大、中城市进行的排放许可证交易试点[10]，1993年3月国家环保局开始在包头市、柳州市、太原市、平顶山市、贵阳市和开远市试行SO2和烟尘的排污权交易政策。1999年，国家环保总局与美国环保局在我国合作利用市场机制来控制SO2排放量，并于2000年在山东、山西、江苏、河南、上海、天津、柳州七省市进行了试点。2001年由美国未来公司和中国环境科学院共同承担的“二氧化硫排污交易制”项目在太原市试行，太原市的26家二氧化硫排放严重的企业参与示范。江苏省2002年推出了《江苏省二氧化硫排污权交易管理暂行办法》，在江苏省全面推行SO2排污权交易。可以说，我国的排污权交易正处于由试点向全面实施的过渡阶段。

目前我国排污权交易的实施步骤是：首先由环保部门规定各个企业的排污量并发放排污许可证，有了排污许可证的企业可以申请进行排污权交易。

表6－6　我国排污许可证与排污权交易的发展历史

资料来源：根据武亚军、范晓伟：《环境税经济理论及对中国的应用分析》，经济科学出版社，2002年10月第181～182页，以及王金南、陆新元、杨金田：《中国与OECD的环境经济政策》，中国环境科学出版社，1997年9月第2～3页整理。

我国目前排污权交易存在的问题是政府干预过多[11]。排污权交易是利用市场机制运作，政府只需建立一套公平的规则即可，但在有些地方，企业之间的排污权交易往往需要政府来确定并审批，并且企业出售排污权的收入由环保部门控制，企业使用需申请，因此增加了企业的交易成本，挫伤了企业的交易积极性，并且影响了排污权交易的公平、公正和公开性。

3.押金—返还制度

我国目前尚无押金—返还制度的实践，曾经有个别城市做过一些这方面的尝试，但都未能成功。2004年，我国修订的《固体废物污染环境防治法》中规定了“国家对固体废物污染环境的防治，实行减少固体废物的产生量和危害性、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物的原则，促进清洁生产和循环经济发展”，“国家采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施，对固体废物实行充分回收和合理利用”。新法虽未直接提出建立押金—返还制度，但已经包含了这方面的思想，与押金—返还制度的特点是完全吻合的。

（三）宣传劝说政策

1.自愿协议

我国目前还没有详细的自愿协议的规定。2003年1月1日的《清洁生产促进法》第二十九条规定：“企业在污染物排放达到国家和地方规定的排放标准的基础上，可以自愿与有管辖权的经济贸易行政主管部门和环境保护行政主管部门签订进一步节约资源、削减污染物排放量的协议。该经济贸易行政主管部门和环境保护行政主管部门应当在当地主要媒体上公布该企业的名称以及节约资源、防治污染的成果。”

我国的自愿协议项目是中国可持续能源项目——“建立中国节能法规基础体系项目”的子项目，它得到了美国能源基金会中国可持续能源项目的资助，得到了美国劳伦斯伯克利实验室的技术支持，由国家经贸委与美国派克德基金会/能源基金会共同实施，由中国节能协会具体组织。该项目自1999年10月开始实施，到2003年4月22日签署协议，项目正式完成。2003年4月22日，我国第一个节能自愿协议于山东省经贸委与济钢、莱钢签署，正式揭开了自愿协议在我国试点的序幕。两家企业承诺三年内节能100万吨标准煤，比企业原来设定的目标多节约能源14.5万吨。总的来说，我国的自愿协议还仅仅处于试点阶段，试点范围小，试点项目仅限在节能方面，并且相关的法律法规还没有建立起来。

2.公众的环境教育和参与

对于对公众的环境教育，我国还没有专门的环境教育法，地方性法规、规章中也鲜有这方面的内容。我国《环境保护法》第五条规定：“国家鼓励环境保护科学教育事业的发展，加强环境保护科学技术的研究和开发，提高环境保护科学技术水平，普及环境保护的科学知识。”1996年国家环保总局、国家教育委员会、中宣部联合颁布了《全国环境宣传教育行动纲要（1996～2010年）》，2001年6月中宣部、国家环保总局、教育部联合印发《2001～2005年全国环境宣传教育工作纲要》。2001年开始实施的第四个五年普法规划，把环境保护法律法规的宣传教育作为全民法制宣传教育的重要内容，并把环境保护法律法规纳入年度法制教育计划。在一年一度的“6·5”世界环境日开展全国性环境宣传教育活动。开展了绿色社区、绿色学校、绿色家庭创建活动，目前全国有2348个社区参加了绿色社区创建活动，25000多所中小学校、中等职业学校及幼儿园参加了绿色学校创建活动，100个绿色家庭受到表彰；通过“保护母亲河”、“绿色承诺”、“天天环保”、“生态监护”等实践活动，对广大青少年进行生态环境道德教育，增强他们的环境保护意识；举办绿色中国论坛、中国环境文化节等活动，进行环境知识培训，引导公众参与讨论环境问题，形成“人人参与、共创绿色家园”的社会氛围。尽管如此，我国目前环境教育就全国而言，尚无环境教育工作规范化建设的统一标准。从国家到地方，各级环境宣传教育工作的职责、机构、队伍、经费渠道、设备配置和工作机制不够统一，工作水平、工作质量和工作效率也有很大差距。环境教育工作的理论指导和实践效果明显滞后于环境保护事业发展的需要。

对我国公众环境参与的原则性肯定是在《宪法》中，我国《宪法》第二条第3款明确规定：“人民依照法律规定，通过各种途径论建立解决环境冲突的公众参与机制和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”在1989年《环境保护法》中也规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这是公众参与环境保护的法律依据。1996年颁布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》中也规定了：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护的工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”2002年颁布的《环境影响评价法》要求对可能造成不良影响的规划或建设项目，应通过举行论证会、听证会或采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响评价报告书的意见。2006年2月，国家环保部门颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，详细规定公众参与环境影响评价的范围、程序、组织形式等内容。

我国的公众环境参与虽然已经初步提出，但事实上仍没有真正起步，存在很多的问题，主要体现在：第一，与公众环境参与相关的法律不健全，公众环境参与缺乏具体的法律保障，难以操作。我国至今还没有在法律中明确公众参与环境保护的权利，特别是知情权、参与决策权和参与环境救济权这样的程序性权利，现有的法律规定多流于形式。第二，我国的公众参与度不够。由于我国的公众参与以末端参与为主，是告知性参与，因此公众的环境建议无法得到真正的重视，这在一定程度上挫伤了公众的环境参与热情。第三，环保组织人员少，影响较小。我国的环保组织近几年虽然得到了很大的发展，目前有非政府环保组织1000余家[12]，但仍处于起步阶段，人员数量上很少，活动范围仅限于小区与小规模的环保活动，没有真正地参与到政府决策中，没有充分发挥非政府组织的职能。

3.环境信息披露制度

目前我国针对企业（尤其是上市公司）环境信息披露的法规非常少，一些法规仅限于公司首次发行股票时对环境信息披露的规定，如《中华人民共和国清洁生产促进法》、“关于发布公开发行股票公司信息披露的内容与格式准则《招股说明书的内容与格式》的通知”、“关于发布《公开发行股票公司信息披露的内容与格式准则（法律意见书的内容与格式）的通知》”、《上市公司治理准则》等；2003年9月起施行的《中华人民共和国环境影响评价法》，仅在总则中提及应建立必要的环境影响评价信息共享制度，而对于上市公司的定期报告很少有关于环境问题具体披露的要求，对于临时报告等其他形式的规定更是几乎不存在。国家环保总局在2003～2005年全国污染防治工作计划中提出了规范上市公司环境审查制度，并于2003年下发布了“关于对申请上市的企业和申请再融资的上市企业进行环境保护核查的通知”和“关于企业环境信息公开的公告”等文件，对企业环境信息披露的内容、形式等有了较具体的规定，并准备与中国证监会联合研究有关新上市公司环境审核的办法以及已上市公司环境信息披露的管理办法。

我国目前的企业环境信息披露制度存在的问题有：第一，环境信息披露比例不高，而且主要集中于一些重污染行业。统计显示[13]，2003年我国各行业上市公司环境信息披露的总体比例只有34.39%和36.99%，其中强污染行业的披露比例为50%～80%之间，重污染企业的总体披露比例为55.75%和61.60%，显然与行业特点不符。第二，披露内容不完整，披露方式不规范。披露的项目集中在环保投资、排污费、绿化、环境相关认证等内容上，而没有披露那些企业必须公开的环境信息，未能体现环境信息的重要性、明晰性；并且环境信息大多数是以报表附注和董事会报告的方式对外披露，缺乏固定、规范的形式，使所披露的信息在行业间缺乏可比性，比例的差距将更为悬殊。第三，有关环境信息披露的法规、准则不够完善。我国目前在上市公司环境信息披露方面的法规、准则显得尤为不足，现有的一些法规、准则也存在范围狭窄、内容空泛、可操作性差等问题。

4.环境标志认证

1993年3月31日，国家环保局发布文件《关于在我国开展环境标志工作的通知》，标志着中国环境标志计划的开始。同年，国家环保局正式向社会公布中国环境标志图形——十环标志。1994年5月17日，中国环境标志产品认证委员会成立。同年颁布了首批7类产品的技术要求。7～11月向首批2家企业颁发环境标志。到2003年5月，已有51类产品被纳入环境标志计划。

中国环境标志产品认证委员会秘书处从2002年2月开始，在全国范围内进行的大规模“中国公众绿色消费调查”活动显示[14]，35%的消费者看重产品的健康、环保特性。在关注产品的环保性能的被调查者中，69%的人是因为产品的环保性能关系到自己和家人的健康，有21%的人认识到产品的环保性能更加关系到周围环境和地球生态环境，还有极少数被调查者因为消费趋势的影响而关注环保；目前市场上真假环保产品鱼龙混杂的状况在调查中得到了充分的反映。有58%的被调查者表示只能分辨部分环保产品的真伪，27%的人则表示完全分辨不清什么是环保产品，而表示能够辨别真伪的只有15%。这说明我国的环境标志认证虽然对促进绿色消费有一定的作用，但由于宣传力度不够，操作不规范等原因，还没能完全起到应有的作用。

我国针对环境产业的产业政策出现的较晚，1990年，国务院办公厅转发了国家环委会《关于积极发展环境保护产业的若干意见》的文件，第一次正式地提出了对环境产业发展提供政策支持。到2001年5月31日，国家经济贸易委员会等八家部门联合印发了《关于加快发展环保产业的意见》的通知，比较具体地提出了加快发展环境产业的政策措施。这里主要根据上述两个文件来总结出我国环境产业的产业政策。

（一）产业组织政策

在《关于积极发展环境保护产业的若干意见》中，提出了运用市场机制对产品质量优良、效益好、符合发展方向的骨干企业及大中型通用环境工程设计、施工和设备安装单位予以扶持。

在《关于加快发展环保产业的意见》中，提出优化环保企业组织结构，实现环境产业规模化、集约化经营，提高专业化水平，增强环保企业的竞争力的总体目标，具体的政策措施是：①实施大企业和企业集团发展战略。充分发挥市场机制作用，通过上市、兼并、联合、重组等形式，形成一批拥有自主知识产权、核心能力强的大企业和企业集团，提高了环境产业的规模效益和市场竞争力。②培育具有系统设计、设备成套、工程施工、调试运行和管理一条龙服务的总承包公司，增强企业参与国际环保市场的竞争力。③积极引导中小型环保企业向专业化方向发展，为大企业和总承包公司提供专业化配套服务。

（二）产业结构政策

在《关于积极发展环境保护产业的若干意见》中提出了在产业结构调整中把环境产业列入优先发展领域，切实加强领导，在各方面创造条件，积极支持、引导环境产业的发展，并且提出了当前亟须发展的环境产业和产品目录。

（1）在投资方面提出多渠道筹集污染防治资金，加大环保投资力度。具体措施是：①各级政府和有关部门要把城市环保基础设施建设放在优先发展地位，纳入政府预算，确保各地方政府投资预算中用于环保方面投资占有一定的比例。②有条件的地区可设立环境产业发展专项资金，用于重点支持环境产业发展。③在基本建设和技术改造投资计划中，要优先安排当前国家急需发展的环境产业项目。在国家继续实施积极的财政政策中，利用国债资金安排城市环保基础设施建设、生态环境建设、重点流域污染治理和工业污染防治项目。④国家在税收政策上支持环境产业发展。对环境产业项目，各有关银行应积极给予贷款支持。

在《关于加快发展环保产业的意见》中提出了加快环境产业结构调整，促进结构优化和产业升级的目标。具体措施是：①调整和优化环保技术和产品结构。巩固和提高具有一定比较优势、国内市场需求量大的环保技术和产品；加快开发与国外先进水平差距较大或国内空白的急需的环保技术和产品；积极发展有一定比较优势、有出口创汇能力的环保技术和产品；依法淘汰设计不合理、性能落后、高耗低效、市场供大于求的生产技术、工艺和产品。②大力发展环境产业服务体系，要坚持社会化、专业化、市场化的原则，打破环境产业服务领域的垄断经营，放宽市场准入，引进竞争机制，鼓励服务企业优化组合。要推动建立以资金融通、工程建设、设施运营和技术咨询、信息服务、人才培训等为主要内容的环境产业服务体系，为环境产业发展提供多层次、多渠道、多功能、全方位的服务，提高环保服务业在环境产业中的比重。③进一步推进资源综合利用，拓宽废弃物资源化、减量化和无害化途径，提高资源综合利用水平。通过结构调整，尽快形成一批能够满足环境治理要求、具有竞争力的主导技术、主导产品和骨干企业，使环境产业的总体技术水平、布局结构、产业集中度达到一个新的水平，实现产业和产品升级。并且再次公布了当前国家优先发展的环境产业重点领域。

（2）在鼓励和扶持环境产业的快速发展方面提出了具体的优惠政策，主要有：①国家对环境产业实行鼓励和扶持政策。已发布的有关鼓励环境产业发展的优惠政策主要体现在以下文件：《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000年修订）》（国家计委、国家经贸委第7号令）；《中西部地区外商投资优势产业目录》（国家经贸委、国家计委、外经贸部第18号令）；《关于公布〈当前国家鼓励发展的环保产业设备（产品）目录〉（第一批）的通知》（国家经贸委、国家税务总局国经贸资源［2000］159号）；《国务院批转国家经贸委等部门〈关于进一步开展资源综合利用意见〉的通知》（国发［1996］36号）等。②国家将进一步研究制定鼓励环境产业发展的优惠政策。一是在产业政策方面，继续发布环境产业鼓励发展目录及配套政策，引导环境产业发展方向。二是在财税政策方面，进一步完善资源综合利用减免税的优惠政策，如综合利用产品减免增值税的优惠政策等。③各地区要结合本地区实际情况，制定地方性的优惠政策，促进环境产业的发展。要选择本地区具有比较优势和特色的重点领域，在政策、资金等方面给予积极支持。要加强对环境产业资金的管理，提高资金使用效率。④切实落实好优惠政策。要完善落实优惠政策的各项配套措施，加强对优惠政策落实情况的检查和抽查。对骗取优惠政策的，要严肃查处，并追究有关人员的责任。对经抽查、评估后确不具备条件的，取消享受优惠政策的资格。

其中公布的第一批《当前国家鼓励发展的环保产业设备（产品）目录》中包括水污染治理设备、空气污染治理设备、固体废弃物处理设备、噪声控制设备、环保监测设备、节能与可再生能源利用设备、资源综合利用与清洁生产设备、环保材料与药剂等八类，共六十二项。鼓励和扶持政策包括：企业技术改造项目凡使用目录中的国产设备，享受投资抵免企业所得税的优惠政策。企业使用目录中的国产设备，经企业提出申请，报主管税务机关批准后，可实行加速折旧办法；对专门生产目录内设备（产品）的企业（分厂、车间），在符合独立核算，能独立计算盈亏的条件下，其年度净收入在30万元（含30万元）以下的，暂免征收企业所得税，超过30万元的部分，依法缴纳企业所得税。

（三）产业布局政策

我国的产业布局政策有“三同时”制度。“三同时”制度是指一切新建、改建和扩建的基本建设项目以及自然开发项目和可能对环境造成损害的工程建设，其中防治污染和其他公害的设施及其他环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的法律制度。这一制度为我国首创，最早规定于1973年的《关于保护和改善环境的若干规定》中。到1992年以后，“三同时”的适用范围已从污染物的处理处置延伸至对废弃物的回收利用和再利用。

“三同时”制度对防治污染，促进我国的环境产业发展起到了积极的作用，但我国的“三同时”制度仍存在很多问题。首先，我国“三同时”制度的立法有待于进一步完善。在实践中，有的企业借口“大修理”或其他名目，原地扩大生产规模，以逃避“三同时”制度的审批。其次，“三同时”制度在执行过程中也没有做到严格执法，依法办事。最后，“三同时”制度也不利于环境产业的集约化发展。同每一家企业都有环境保护设施相比，集中的环境保护设施建设无疑更能节约资源，提高环保设施的利用率。

在《关于加快发展环保产业的意见》中提出了各地区要根据本地区的实际，合理布局，形成具有比较优势的产业和产品结构，避免结构雷同，防止重复建设。

同时我国也建设了一批生态工业区和环保产业园。首先，我国在工业集中地区积极发展生态工业，使上游企业的废物成为下游企业的原料，延长生产链条，做到废物产生量最小，实现“零排放”，并建设生态工业区，实现区域或企业群的资源最有效利用。目前，中国已建立了17个不同类型的生态工业园[15]。其次，我国也建成了一批环保产业园，其中国家环保科技产业园有苏州国家环保高新技术产业园、常州国家环保产业园、南海国家生态工业建设示范园区暨华南环保科技产业园、西安国家环保科技产业园、大连国家环保产业园、济南国家环保科技产业园、哈尔滨国家环保科技产业园和青岛国际环保产业园八家；国家环保产业基地包括沈阳市环保产业基地、国家环保产业发展重庆基地和武汉青山国家环保产业基地三家。

（四）产业技术政策

在《关于积极发展环境保护产业的若干意见》中提出发展环境产业，必须依靠科学技术进步。环境保护新技术、新工艺、新设备、新材料的研究和推广工作，应纳入科技攻关计划、“星火计划”、“火炬计划”；加强科研部门、高等院校和企业的环境技术开发力量，加强科研与生产的联合、协作；开拓环境技术市场，组织产品科研项目的招标，促使研究成果尽快转化为生产力。坚持对外开放的方针，开展多层次、多形式的国际经济技术合作和交流，引进和消化国外先进的污染防治技术和高效低耗的治理装备；广开门路，大力培养、吸收环保专业的大、中专毕业生和环境技术人员及其他专业人才，不断提高环境产业队伍的专业技术水平。

在《关于加快发展环保产业的意见》中提出要鼓励发展技术先进、经济、高效的环保技术装备与产品；限制相对落后的环境技术、工艺、设备和产品；淘汰落后生产技术、工艺和产品；制定能够满足环保要求、符合产业发展方向的技术政策。并且提出了要用要依靠技术进步，提高环保技术装备水平。具体的措施是：

（1）提高环保科技开发水平和创新能力，加速环保科技成果的转化和应用。一要紧紧围绕环境产业发展重点，加快环保科技开发，有关科技计划中要积极安排环境产业重大技术攻关课题；建立并完善环境保护类工程技术研究中心、国家重点实验室、环保科技产业基地。二要在以企业为中心的技术创新体系建设中，把环境技术的创新和提高作为重点领域予以支持，加快环境产业共性技术、关键技术的开发。三要进一步推动“产学研”结合，鼓励有条件的高等院校和科研院所与企业联办技术中心、试验基地，或通过联营、投资、参股等多种形式实现与企业的联合，形成多方参与、利益共享、风险共担的产学研合作机制，加速优秀环保科技成果的转化及其产业化。

（2）注重引进技术的消化吸收和创新，加快环保企业的技术改造，促进环保产品的升级换代。通过合资、合作、直接引进等多种形式引进国外先进环境技术，在消化吸收和创新的基础上，进行综合集成和应用开发，形成具有自主知识产权的核心技术和主导产品。加快用高新技术改造传统产业的步伐，通过技术改造，提高环保产品的技术含量，促进环保产品的升级换代。要加快对先进、成熟的环境技术的推广和应用。

（3）加快环境产业关键技术与装备国产化进程，提高环保装备标准化、系列化和成套化水平。加快烟气脱硫技术和成套设备、城市垃圾资源化利用与处理关键技术和设备、环境监测设备和仪器国产化进程。要加快组织实施国产化示范工程，掌握核心技术，提高设备制造水平和成套能力，降低工程造价。有关部门要继续加大对环保技术装备国产化的支持力度，对国家重点国产化项目给予财政贴息支持或补助，并研究制定有利于促进环保技术装备国产化的配套政策。

为此，在“十五”期间，国家组织实施了国家重大科技专项“水污染控制技术与治理工程”，开展了湖泊污染治理与生态修复、城市水环境质量改善、饮用水安全保障、新型废水处理等水污染控制技术的研发与示范，为中国水污染防治提供了切实可行的技术方案与配套技术体系。研制了一批环境监测技术与设备，多种技术与设备实现了业务化应用。开展了机动车排气净化、燃煤锅炉烟气脱硫、固体废弃物处理、重点行业清洁生产等关键技术研发与工程示范，开发了一批具有自主知识产权的高新技术与设备。在国家科技攻关计划中设立“重大环境问题对策与关键支撑技术研究”项目，在环境保护战略和技术政策、循环经济理论与生态工业技术、化学品控制技术、污染场地修复技术等方面开展研究，初步建立了中国绿色GDP核算体系框架。组织了西部生态系统综合评估、生态功能区划、脆弱生态区恢复与重建等研究，形成了多种西部生态脆弱区治理技术模式，实现了规模化示范推广。完成了全国外来入侵物种调查，建立起中国生物多样性数据库。制定了《国家环境与健康行动计划》，开展部分重点地区环境健康调查工作。积极开展全球环境变化研究工作，组织编制了《气候变化国家评估报告》，为国家制定应对全球环境变化政策和参加有关国际公约谈判提供了科学依据。

自2000年以来，国家环保总局直属科研机构基本建设累计完成投资3170万元，落实基础条件改善、设备更新改造等专项经费超过4980万元，2004年落实国家科技攻关科研经费5000万元。近3年来，年均科研经费已超过亿元。已建成的7个部级重点实验室（工程中心）获得的实验仪器设备更新投资超过8000万元，科研基础设施、科研条件和科研环境得到明显改善[16]。

（一）环境规制政策方面

1.健全环境法律法规，提高环境标准(www.chuimin.cn)

完善国家环境法律法规建设。现今我国的环境法律还不健全，一些法律缺少必要的配套法规，可操作性不强，环境执法力度不够。对此，有关部门应加快各项环境立法，将环境法律细化，使之易于操作。同时，很多已有的环境法律对环境标准的制定水平偏低，对污染的惩罚力度不足，因此，随着环境技术的进步和经济水平的提高，应逐步提高环境标准，加大惩罚力度。

2.完善排污许可证制度

首先，国家应尽快将排污许可证制度纳入法律之中，使之更好地为污染防治，保护环境服务。其次，加强排污许可证的监督力度。应加强县级基层环保能力的建设，建立企业污染源动态管理档案，并掌握企业动态变化，以满足实际工作需要，以保证排污申报企业数据的准确性、及时性。最后，建立达标排放收费制度。通过环境立法确立以排放标准为判别排污行为适法与否的直接依据后，排污收费方式才改变为“达标收费”方式，才能充分体现“污染者付费”的原则，才能真正明确排污收费的补偿属性。

（二）环境经济政策方面

1.排污收费方面

我国排污收费总的改革方向应该是改为环境税。环境税的性质，决定了其对环境污染的有效调节作用。我国在开征环境税上，可以分两步走：第一，对我国现有的一些税种进行改革，加强环境保护的目的；第二，在科学调查的基础上，解决税种设计的技术难题，适时开征环境税。

遵守“谁污染，谁纳税”的原则。环境保护税的纳税人应为：从事有害环境的应税产品的生产和存在应税排污行为的企事业单位及其他生产经营者。考虑到可操作性以及征收成本等因素，可暂不对个人征收。对个人污染环境的消费行为，主要是通过对企业生产有害环境的产品征收环境保护税和消费税，提高其生产成本，进而提高个人消费成本，通过价格信号引导人们使用或消费绿色产品、无公害产品，从而达到环境保护的目的。在环境保护税的税率设计上，应根据污染物的特点实行差别税率，对环境危害程度大的污染物及其有害成分的税率应高于对环境危害程度小的污染物及其成分的税率。根据“专款专用”的原则，环境保护税收入应当作为政府的专项基金，全部用于环境保护方面的开支，并加强对其用途的审计监督，防止被挤占挪用。环境保护税的具体税种应包括：

排污税。主要是对工业企业在生产过程中排放的污染物及其工业垃圾征收的一种税。应根据不同的污染物种类设置税目，以污染物的实际排放量为计税依据。视其对环境的污染程度设计高低不同的税率。对同一种类的污染物，也应按照其有害成分的不同含量确定不同的税率档次。

空气污染税。是对企事业单位及其他生产经营者生产经营活动中排放的烟尘和有害气体为课税对象征收的一种税。在计税方法上，应以烟尘和有害气体的排放量为计税依据，根据烟尘排放量及有害气体的浓度设计累进税率，从量课征。

噪声税。是对企事业单位及其他生产经营者在生产经营过程中造成的噪声污染征收的一种税。应以噪声音量超过人或动物的一般承受能力的分贝值为标准确定起征点，在起征点以上按照噪声的分贝值的高低设计不同的税率。

产品税。主要是对工业企业生产的有害环境的产品征收的一种税，如含磷洗衣粉、洗涤剂，一次性泡沫餐具、塑料包装袋、有害环境的灭鼠药、杀虫剂、剧毒农药、烟花爆竹、毒性化学品等。应以产品产量为计税依据，按其对环境的危害大小并考虑自然界的降解和自净能力设计不同的税率。

资源税。一是扩大征收范围，在现行对7种矿藏品征收资源税的基础上，将那些必须加以保护性开发和利用的资源列入征收范围，如森林、草原、海洋、名贵中药材和淡水等自然资源。二是调整计税依据，由现行的以销售量和自用数量为计税依据调整为以产量为计税依据，并提高单位税额，对非再生性、非替代性、稀缺性资源课以重税，以此限制掠夺性开采与开发。

燃油税。是指对汽车、摩托车、拖拉机、轮船、飞机等使用燃油的交通工具按燃油的消费量征收的一种税。从环境保护的角度看，征收燃油税，一方面有利于从经济利益上制约对石油资源的消耗；另一方面也可以鼓励人们使用环保交通工具，或使用清洁的替代能源，从而减少燃油对大气的污染。我国目前开征燃油税的时机已经成熟，应尽早推出此税。

2.排污权交易制度

我国的排污权交易制度还处于试点向全面展开的过渡阶段，这一阶段应采取的措施是：①完善排污权发放总量控制标准，实现从目标总量控制到容量总量控制的过渡。②制定相关的法律法规来细化排污许可证的种类和单位排污权的标准，以此来规范排污权交易。③采取措施规范排污权交易市场行为，促进排污权交易信息的透明度，尽可能降低交易费用，提高排污权交易制度的实际效率。④区别不同地区适用不同控制标准，以免污染跨区域转移。⑤通过宣传教育是公众正确理解该制度，并鼓励公众直接加入到排污权交易中来。由于排污权交易并不像排污收费那样对主管部门具有直接的利益驱动，因此排污权交易的实行必须有中央政府的强有力支持，一旦让地方自己决定，将迅速瓦解。

3.押金—返还制度

针对当前我国资源回收利用率低的特点，应尽快建立起押金—返还制度，具体的实施步骤是：①确定押金—返还制度适用的产品范围。需符合四个条件：固体形态；具有潜在污染性；使用后没有或有很少价值；分散型。符合这些条件的产品有各种瓶装产品、电池、汽车等。②确定收取押金的标准。需考虑两个因素：一是可能产生的污染后果；二是押金额对使用者交回物品所产生的经济刺激。污染后果越重，产生的经济刺激越大，所需押金额越高。③押金的收取。押金的收取应有各级环保部门负责，考虑到收取押金的便利性，押金的收取方式可以在生产者销售该产品时集中收取，并随物品的销售转移给消费者。④押金的返还。返还的方式可以有两种：第一种是建立完善的资源回收系统，接收已收取过押金的废旧物品，并负责返还押金；第二种是由原来的产品销售商代为回收返还。⑤回收物品的处置。回收的物品首先应进行集中，然后进行科学的分类处理。⑥押金的使用。由于押金从收取到返还有一定的时间差，并且也不可能全部回收，因此环保部门就获得一笔稳定的资金。资金可以用于污染的治理，但要遵守收支两条线，避免出现小金库。

（三）宣传劝说政策方面

1.自愿协议

针对我国目前试点范围小和试点项目仅限在节能方面的特点，对此应加大自愿协议的试点范围和试点领域。首先，有关部门应结合《节能法》和《清洁生产促进法》的有关规定，制定节能和减排自愿协议的实施方案，以规范和引导自愿协议的开展；其次，在鼓励企业参加自愿协议的同时，要注重加强服务体系的建设，为参加自愿协议的企业提供细致、周到、全面的服务，对不参加的企业应加强环境执法力度，以保证公平性；最后，应尽快完善与自愿协议相配套的政策措施，如信息披露、各项优惠措施、公众的环境教育和参与等，以促进企业主动地加入到自愿协议中来。

2.公众的环境教育和参与

这几年我国对公众的环境教育工作有了较大进展，但仍有待于进一步完善，具体措施是：首先，制定相应的法律和目标规划。应加快制定《国家环境教育法》，将环境教育纳入法制范畴，根据“十一五”规划制定相应的环境教育规划，明确目标和措施。其次，建立相应的环境教育职能机构。应建立相应的实施机构，根据环境教育工作任务和职责的需要，确定各级环境教育机构的性质、名称、布局、级别和规模，解决环境教育工作究竟应当由什么样的机构来做的问题。最后，加强环境教育的调查和信息储备工作。定期对公众的环境意识进行调查，根据调查结果制定相应的措施，建立环境教育资料库和专家库，加强环境教育的信息储备。

在促进公众的环境参与方面，需要从以下几个方面入手：首先，赋予公众完全的环境权，包括知情权、参与决策权和参与环境救济权，这样公众才有参与环境管理的积极性。其次，进一步明确参与程序。就参与过程中的参与人、参与方式、参与时间和地点、参与层次等都应进一步完善。最后，采取措施促进环保组织的建设。扶持建立环保组织，对环保组织开展环保活动应给以支持，鼓励他们参与环境监督管理。

3.环境信息披露制度

对于我国的环境信息披露制度，应从以下几方面予以建立和完善：首先，健全环境法律、法规，制定环境会计准则和会计制度，加大企业披露环境信息的强制力度，以法律、法规的形式确定环境信息的地位和作用，使环境信息披露有法可依，并为环境信息披露提供统一的标准；其次，设立专门的环境信息审计机构，对上市公司所披露环境信息进行审查，以确保其披露信息的准确性；最后，在促进企业开展信息披露的同时，国家应确定一批重污染产业及重污染企业名单，对其环境信息进行监控，并定期向社会公布。

4.环境标志认证

对于环境标志认证制度，需要采取的措施是：首先，加大环境标志的宣传力度。针对目前公众对环境标志认识模糊的特点，应通过各种媒体加大对环境标志的宣传力度，使公众对环境标志有充分的了解。其次，不断改进认证标准。随着环境技术发展和对环境的要求不断提高，应不断改进认证标准，以适应新的环境要求。最后，加大对环境标志产品的宣传力度。通过举办各种形式的展会和政府通过媒体进行宣传来促进环境标志产品的知名度，以此来促进更多的企业参与环境标志认证。

（一）产业组织政策方面

1.完善市场的进入和退出机制

要塑造合理的产业组织结构，必须首先调整环境产业的壁垒状况。基本思路应该是对进入进行管制，降低退出壁垒。对于进入壁垒，具体措施是：制定最低经济规模标准，对厂商规模进行限制，严格控制新投产企业的规模水平，从而达到控制整个产业规模水平的目的；制定各种规模的环保企业所应达到的技术水平标准，以法律的形式限制新进入企业的技术水平，从而达到杜绝技术落后、质量低劣的企业进入；制定并严格实施环保产品的标准，这一方面有利于环保产业的发展，同时也有利于各种类型的环保企业之间的平等竞争。市场退出壁垒包括技术性壁垒和制度性壁垒，我国多为制度性壁垒。对环保企业来说，由于资产的专用性，使得正常退出面临极大的困难，因而需要对环保企业退出实施援助，降低退出壁垒。目前应解决的主要问题有：企业职员的再就业问题和退休职工的养老保险问题，克服地方保护主义造成的障碍，破除市场分割，建立全国统一市场，让市场功能充分发挥作用；建立健全产权交易市场，促进市场条件下自由的产权转移。

2.鼓励企业扩大规模，提高市场集中度

政府应当鼓励环保企业扩大规模，加快提高企业经济规模水平，加速产业集中。重点扶植规模较大的环保企业，支持环保企业间的改组、联合与兼并，培育有国际竞争力的环保大企业，提高它们在产业中的带动作用和辐射作用，与此同时，对一些科技水平低、成本畸高、长期亏损、扭亏无望的企业，应采取相应措施，使其顺利退出市场，以提高环境产业总体上的资源配置效率。并且积极发展中介组织，推动广大中小企业向集约化和专业化协作方向发展。在大、中、小环保企业间形成分工协作体系，共享规模经济。并通过专利保护、政府订购、进口限制等措施，促进形成生产集中，从而扩大环保产业的市场集中度。

3.规范企业行为，维护市场秩序

确保环境产业竞争性市场结构，引导环保企业的价格竞争行为、非价格竞争行为和企业组织改进行为的规范化、有序化。首先，市场的条块分割和统一有效的市场竞争规则的缺乏限制了环境产业的集中，因此提高环境产业的绩效水平，必须打破市场条块分割，建立统一的全国大市场，使经济资源在市场内自由流动。其次，确立环保企业独立的商品生产者和经营者的地位，割断企业同各级行政管理部门之间存在的依附关系，使之成为市场的平等竞争者。再次，加强对环保产品质量监督管理，尽快形成有利于企业公平竞争的市场环境。最后，对环保企业的某些企业行为进行控制和监督。比如，禁止和限制竞争者的共谋、卡特尔及不正当的价格歧视，对卖方价格、质量进行监督，对欺骗、行贿、中伤竞争者的各种行为进行控制等。

（二）产业结构政策方面

1.采取各种措施大力发展环境产业

可以采取的措施有：①发挥财政、税收政策的导向作用。环保产品中的共用品具有社会效益，能直接减少重大环境损失，财政应为具有共用品性质的环境治理项目和环保产品提供所得税、增值税、进出口关税等税收优惠政策和财政补贴。②鼓励和扩大企业投资并提供银行信贷支持。对于技术先进、经济效益较好、具有市场需求的环保产品，包括城市垃圾集中处理设施、城市污水集中处理设备、节水灌溉设备等，可建立环保专项贷款，与世界银行等国际金融机构合作，建立国际间合作贷款机制，提高资金使用效益。③建立环境保护专项基金，发行环保财政债券等，支持财政投资及其他非财政投资。④实行政府绿色采购政策，建立政府绿色采购目录，推动环境产业的发展。⑤投资信贷优惠政策。⑥应更多地通过资本市场直接融资，鼓励更多的环保企业发行债券、股票，以吸引民间投资者，扩大投资。

2.大力优化各种类型环保企业的比例

首先，把发展环境保护服务业放在首位，优化产业内部结构。环境保护服务业的快速发展，将带动环境产业企业的重组和结构调整，极有利于提高我国环境产业的规模效益和优化产业结构，使我国环境产业分工更加明确，使一些非环保企业能将其业务外包给专职的环保企业，从而促进环境保护服务业的专业化发展。其次，推进环境产业结构升级。政府应作适当的指导，引导企业按照客观实际进行结构的升级转化，优化产品品种和品质结构，向生产的深度和广度进行调整。最后，也要注意把结构调整与发挥企业优势、解决实际问题结合起来，努力搞好劳动密集型、资金密集型、技术密集型和知识密集型环保企业的合理搭配。一方面把技术水平搞上去，另一方面创造更多的就业机会。

3.提升企业作为结构调整主体的各种能力

结构调整最终要靠微观企业来落实，环保企业是否有活力对于结构调整目标的实现至关重要。因此，一方面要抓紧进行环保企业改革、改组和改造，建立规范的现代企业制度；另一方面要支持、鼓励和引导私营、个体企业尤其是科技型中小企业的健康发展，为环保企业的发展创造平等竞争的环境。

（三）产业布局政策方面

1.合理布局全国环境产业分布

首先，针对当前我国环境产业分布不均衡，集中在东部地区的现状，应采取优惠措施鼓励中西部地区的环境产业发展，同时鼓励东部地区有实力的环保企业投资西部，实现环境技术和产业的良性转移，弥补地区之间的产业差距。其次，因地制宜，不同的地区应发展不同类型的环境产业，避免产业趋同。西北地区要将生态恢复和建设放在首位，要有连续的政策和资金投入，保证在开发中的植被恢复、生态保护和资源综合利用。在经济比较发达、技术力量比较强的地区，要打破条块分割，实行企业优化组合，组建环保产业集团，向专业化方向发展，带动国内环保产业向高水平发展。

2.大力发展环保产业园，发挥环境产业的集聚效应和扩散效应

加快环保产业园发展。组织建设一批优质高效的环保产业园，通过创造良好的投资环境，吸引国内外资金、技术、人才到环保产业园，从事环境信息、环境教育、环境服务、环境管理等活动，逐步形成环境技术中心、环境信息中心、环境教育中心和环境服务中心，实现环境产业的市场化和国际化。

3.改革“三同时”制度，实现环境产业的规模化和专业化经营

对我国当前的“三同时”政策应作适当修改，将“同时设计、同时施工、同时投产”转变成可以在“同时设计、同时施工、同时投产”与“工程设计与联系环境服务企业同步、工程施工与签订委托处理协议同步、工程投产与委托处理实行同步”之间进行选择，相对于前者，更应鼓励企业通过与专业环境服务企业签订协议，通过委托环境治理的方式，来实现环境产业的规模化和专业化经营。

（四）产业技术政策方面

1.制定国家环境技术创新战略

根据不同发展时期的技术需求特点，制定不同的环境技术创新规划。当前我国重点发展的环境技术有：大气污染控制技术、水污染控制技术、固体废物污染控制技术、噪声与振动污染控制技术。

2.重视环境科技人才的培养

随着环境产业的发展，企业需要越来越多的高素质的环境技术人才。要制定相应的政策，增强各个层次的环境科技人才培养力度，吸引更多的专业人员到环境产业中来，抓好人员的培训，吸引优秀科技人员进入环境科技新体系，调动他们的积极性，把他们的巨大潜能释放出来，激励他们为环保事业创造出更多的成果和财富。

3.加大政府的研发和产业化投入

健全各种保障机制，用法律、法规、政策来保障环境科技投入的不断增长、机构队伍的稳定和职能的正常运行。国家应适当增加对环境科技的投入，国家部委和地方财政在三项费用中应适当增加环境技术产业化的专项费，同时组织社会资金、环境科技部门自筹资金用于环境技术研究开发和产业化工作。

4.注意技术引进与吸收创新相结合

目前，我国的一些环境产业技术落后于发达国家，严重制约着环境产业的发展。只有通过多种方式和途径引进国外先进技术、设备，加以消化，为我所用，才能推进我国环境产业上档次。但是，我国不能单纯靠引进设备来解决我国的环境问题，同时也要加快实现关键技术国产化，创立自己的产品，这样我国环境产业才能有出路。

5.鼓励企业开展环境技术研发

由于环境技术具有研发周期长、风险高且具有经济和环境双重外部性的特点，使得企业缺乏环境技术开发的积极性。对此，除了采用各种环境政策来刺激企业开展环境技术研发以外，国家还应采取优惠措施，如对环境技术开发项目的财政补贴；对环境技术创新项目的低息贷款、折旧优惠等；鼓励和支持各种创新行为，利用奖励制度，即对开发新工艺、新技术企业的资助来引导和提倡环境创新活动等来直接激励企业开展环境技术研发。

6.强化环境技术产业化激励机制

长期以来，环境技术成果无偿转让，政府部门习惯于对科技人员实行精神奖励。市场经济体制下，应制定和实施必要的优惠政策，鼓励环境科技人员从事环境技术开发、推广工作，提高在环境技术产业化战线卓有成效者的政治、社会、经济地位，重奖有功人员，真正体现尊重知识、尊重人才。

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