基层党组织在乡村自治中的探索研究-以天津市武清区为例

三、体现基层党组织角色和功能的体制探索

如上所述，农村基层党组织在村民自治体制格局中的重新定位决定其角色和功能发生了相应的变化，党组织的领导核心作用就是通过这种新的角色定位和功能发挥而表现出来的。显然，这里所讲的基层党组织的领导核心作用是指对村民自治政治实践的领导，因而，其领导核心作用的体现不能高居于村民自治的体制格局之上，或者游离于村民自治的体制格局之外，而只能是存在于其体制格局之中。因此，在厘清了农村基层党组织角色和功能的变化之后，应当探讨的是其领导作用发挥的体制环境问题，即其领导作用实现的具体路径问题。村民自治的实践告诉我们，党的领导的体制和机制如果不清晰、不健全，必然导致党组织领导核心作用的虚化、淡化，乃至影响村民自治的健康发展。只有把“党组织的领导核心作用”从一个抽象的原则变成具体途径的时候，党对农村民主政治建设的领导才能真正落到实处。

从探索基层党组织发挥领导核心作用的体制的发展逻辑上看，大体上可以从以下两个方面来认识：

(一)农村基层权力由一元结构转变为二元结构后的探索

如前所述，建国以后，我国建立了党的一元化领导的高度集中的政治、经济体制，权力实际上都集中在党的各级组织部门。这种党政不分的体制片面地强调了党对人民群众的领导权。1958年起实施的人民公社体制，集政治、经济、文化、社会功能于一体，兼有基层行政管理与社会生产管理的双重功能，其显著特点是领导权力高度集中，由党组织自上而下地支配公共资源，使得党组织角色被极端泛化，功能被过分夸大。因而，在基层农村实际上的权力中心只有党组织，而没有其他的组织，形成了所谓一元权力结构模式。

20世纪80年代撤社建乡以后，村委会渐渐发展起来。村委会的建立，使农村基层权力结构由一元结构转变为二元结构。由于“两委”的性质和权力来源的不同，在村民自治的实践中比较普遍地存在着村党组织“越权”、村委会“夺权”以及村委会和党组织“争权”等关系不协调的问题。显然，这些问题的存在都不能很好地发挥基层党组织的领导核心作用。

为使基层党组织的领导核心作用能够有效地得以发挥，各地都在村民自治的实践中进行过积极的探索。这些探索概括地说，主要集中在两个方面：

一是由山西省河曲县首创的“两票制”，又称“两推一选制”。这种做法的立意是要解决党组织选举的民意基础问题。1990年“莱西会议”以来，山东省莱西市逐渐形成的从“三配套”到“三结合”再到“三三制”的“莱西模式”，^[2]针对“两委”关系不协调的问题，在村党组织选举中普遍推行了“两推一选制”，并一直坚持先选村委会，后选党组织，最大程度地把村党组织成员交给群众去检验、去选择，以扩大村党组织的民意基础。^[3]目前，这种制度创新得到了普遍的认同，在实践中也收到了较好的效果。

二是起源于广东和山东的“一肩挑”，或称“二选联动机制”，也称“两委合一”模式。这种做法将两种权力的人格化代表重合，使两种权力集于一身。其具体的运作方法是：鼓励在职的党组织书记竞选村委会主任，如果当选了，在获得群众投票的基础上一身二任。如果是一个普通党员当选村委会主任，因其民意基础强于在职的党组织书记，通过党内民主选举程序由当选的村委会主任出任党组织书记。如果是非党员当选村委会主任，则将其作为重点入党培养对象，发展入党，并争取培养成党组织书记。“二选联动机制”的实质就是“一肩挑”，又称“两委合一”。这种模式解决了人格化权力的矛盾，使得党组织书记和村委会主任在人际关系方面的矛盾得以化解。“‘两委合一’意味着党支部直接行使管理职能，减少了党支部和村委会两者分立情况下的摩擦，提高了党支部的管理效力。也减少了乡村干部的职数，有利于减轻农民负担。”^[4]因此，不少地方都是采用这种模式以保持基层党组织在村民自治的条件下的作用不致被削弱。但是，这种模式在实践中和学术界一直存有异议，认为它在化解了“两委”矛盾的同时，也否认了村委会存在的必要，使村民自治名存实亡，其结果必然是对村民民主权利的一种制度性的侵犯。这种模式在实际运行中如果来自选民的监督很软弱，甚至没有什么监督的时候，“一肩挑”极有可能演变成“一言堂”，在现实中集两种权力于一身者独断专行的现象并非鲜见。在这种情况下，对基层党组织角色和功能的认识极有可能向一元权力结构模式下的认识复归，造成党组织角色和功能的无限扩大和泛化。当这种现象出现时，农民对于干部的不满会比选举前更加激烈。另外，这种选举办法如果被制度化，或者在更大的地域范围内推行，“它会使基层党组织将内在地产生一种新的冲动，即党组织的重要工作将是为保证自己的候选人当选为自治组织的负责人而努力，党组织的一部分功能将演变为竞选机器的功能。”^[5]

(二)“三维权力结构”思维下的探索

当然，我们并不否认上述的模式是一种探索，并且在有些地方的实践中还具有积极的效果。但是，从学理的角度分析，这种模式中有以下两个问题需要进一步探讨：

一是在村民自治的背景下解决“党组织领导核心作用”的问题是走集权的路子，还是走分权的路子?如果从党中央进行民主政治建设的大思路来分析，调整党组织和村委会的关系，走分权的路子似乎更符合党中央的精神，即“明确划分出各自不同的活动领域，使两者的权力在不同事务范围内有效，双方不可以随便进入对方的领域。”^[6]

二是这里有一个更加深层次的问题——村民自治的权力归属问题，即在村民自治的制度框架下，决定村级公关事务的最高决策权的归属问题需要思考。如果把“党组织的领导核心作用”理解为党组织拥有对村级公共事务的最高决策权的话，这显然反映的是在一元权力结构下对领导作用认识的思维定式，已经不符合村民自治形势发展的要求。如果是在党组织和村委会的关系之间去探讨“党组织的领导核心作用”的发挥问题，当然很有意义，但是，我们从上述“一肩挑”的模式中不难发现其中存在着一个认识误区，即把党组织和村委会谁具有领导权的争论理解为谁具有对村级公共事务的最高决策权和管理权的争论。“一肩挑”的模式只是解决了“两委”矛盾的问题，但实行村民自治的一个最核心、最本质的问题，即村级公关事务的最高决策权的归属问题却没有得到解决。因为所谓“两委”矛盾，说到底无非就是党组织和村委会在争夺村级公共事务的决定权、拍板权和管理权。而根据《村委会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》的规定，在村民自治的制度框架下，党组织所具有的是领导权，而不是决策权；村委会则不但没有领导权，而且也没有决策权，只具有执行权和管理权。按照民主政治建设是要实现“由民作主”的目标和“还权于民”的要求来看，真正具有村级公关事务最高决策权的，应当是全体村民。

于是，我们在探讨发挥“党组织领导核心作用”的体制环境时，所面对的就不仅是二元权力结构，而是三维权力空间了，即在党组织、代表全体村民的村民大会或者村民代表会议和村委会三者的体制架构之中去思考“党组织领导核心作用”的发挥问题。(www.chuimin.cn)

在村民自治的实践中，天津市武清区、河北省青县、江苏省太仓市等地沿着这一思路将制度建设的重点由党组织、村委会转向了第三极——村民代表会议，大胆地进行了制度创新。其中，天津市武清区在三维权力结构的思维下，创立了以村党组织为领导核心、村民代表会议为权力中枢、村委会为执行机构的村民自治机制的制度框架，在这种创新的制度框架下去思考“党组织领导核心作用”的发挥问题。

这种三维权力结构的制度框架是一种分权的制度框架。这种制度设计十分清晰地表明：村党组织发挥领导核心作用，具有对村民自治的领导权；村民代表会议是权力中枢，具有对村级公共事务的最高决策权；村委会是执行结构，具有行政管理权。由此也不难看出，这种制度安排是对党组织领导权内涵的明确厘定，即不能把领导权理解为对村级公共事务的拍板权、决策权和行政权。按照《村委会组织法》第三条的规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”即是说基层党组织的领导并不体现在对村级公共事务的直接拍板决策和具体管理上，而是体现在领导全体村民当家作主和依法治村上。

那么，如何理解党在农村的“领导核心作用”?根据《党章》和《村委会组织法》的有关规定，结合农村工作的实际，我们可以从以下三个方面来理解：

1.农村基层党组织是农村各种集体组织和各项工作的领导核心。在一个农村里，有党组织、村委会、经济合作社、共青团支部、妇女联合会、民兵等主要组织，这些不同的组织承担着农村政治、经济、社会管理等多方面的功能。党的领导核心地位具体体现就是，这些组织必须服从和接受村党组织的领导，紧密团结。在传统计划经济体制下，农村的各种集体组织形式比较单一，村党组织与村内集体组织的关系往往是“党政不分”。在社会主义市场经济体制下，村内各类集体组织逐步发育起来，村党组织对村内各类组织的领导关系的内涵发生了很大变化。村党组织的领导机制不再是简单地包办代替，而重在总揽全局、协调各方，支持各类集体组织积极主动地工作。

2.农村基层党组织是党在农村各项工作和战斗力的基础。《党章》第31条规定：“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。”农村党组织是党在农村最基层的组织，也是党在农村基层一切工作的落脚点，党的路线、方针和政策以及各项具体工作任务，都要农村党组织去宣传，去动员和组织群众学习、掌握，并且要通过党组织成员的模范带头作用，去影响和带动群众，使之得以贯彻实施。党在农村的各项工作任务的完成以及党的路线、方针、政策的贯彻落实，只能通过农村党组织这一组织资源，而不能通过其他任何别的组织资源，否则，就不能够最充分、最广泛地动员群众、依靠群众和造福群众，就有可能偏离甚至背离党的宗旨与目标。

3.农村基层党组织是党联系农民群众的主要组织载体。农村基层党组织处在同农民群众最接近的地位，同农民群众有着天然的密切联系，具备广泛和直接联系广大农民群众的客观条件。而在农村现有各种正式组织之中，村委会是管理村民内部事务的自治组织，它不能够同上级党组织和政府发生直接的联系，它的作用是有限的；而农村的妇女组织、青年组织、民兵组织以及其他经济合作组织尽管在一定的意义上联系着一部分农民群众，但是，它们的活动内容、目的与实际作用也是有限的，不能够最广泛地联系农民群众。因此，要在农村最充分、最广泛地代表农民群众的愿望和利益，维护和实现农民的利益，最主要和最根本的组织载体只能够是农村党组织。以上分析表明，农村基层党组织的领导核心地位不是一种抽象的原则规定，而是一种具体的实践要求。党组织的领导核心地位既是在法律上明确规定了的，也是在政治上不可动摇、不可代替的。农村党组织的领导核心地位要求在农村，村民委员会等群众自治组织，妇女、青年、民兵等群众组织都必须接受村党支部的领导，在党支部的领导下开展自治活动和各项工作。

可见，党的领导是村民自治取得成功的根本保证。村党组织作为党在农村的基层组织，必须代表党领导村民自治，村民自治也必须接受党的领导，在村党组织的领导下进行。天津市武清区经过多年的实践探索，形成了《村民自治示范章程》等一整套村民自治制度体系，被誉为武清区自己的“小宪法”。在这部“小宪法”中，党组织的领导核心作用主要体现在以下四个方面：

一是村党组织书记兼任村民代表会议主席。村民代表会议主席有权召集召开村民代表会议，对村政事务进行表决，并在决策过程中把关定向。为从体制上消除“两委”不和谐的弊端，促进村级党组织领导方式、工作方法的转变，保证村民自治、建设社会主义新农村在党的领导下健康运行，武清区在研究探索和有效试点的基础上，全面开展了村党组织书记兼任村民代表会议主席的新尝试，并具体明确了村民代表会议主席的主要职责。各村村民代表会议主席定期和适时组织召开村民代表会议，讨论决定村内重大事项；根据党的路线方针政策、国家法律法规和上级组织的决议决定，对村民代表会议有关决议进行把关定向；组织村民代表贯彻执行村民代表会议的决议决定，并做好宣传解释工作；随时听取和反映村民代表的意见、建议；定期组织村民代表学习，教育引导他们依法依规进行科学民主决策等。由村党组织书记兼任村民代表会议主席，既更加充分地发挥了村民代表会议的职能作用，又使党的领导更加具体、紧密地融入到村民自治之中，强化了党对村级事务的管理，巩固和加强了党在农村的执政基础。

二是党组织有权提出并统一受理村级决策议案。村党组织可以提出村级民主决策的议案，各个村级组织和个人提出的议案都要交由村党组织统一受理。

三是党组织书记主持“两委”联席会。村党组织书记是“两委”联席会的召集人，主持研究村里各项工作。受理的议案，要由党组织在“两委”联席会上进行说明，确定村民代表会将要议定的事项和决议草案。

四是对村民自治的实施进行监督把关。实行村务公开，每季度首月10日为上季度村务活动内容“统一公开日”，一般村务事项在公开日公开，日常性、临时性工作随时公开，重要村政事务实行事前、事中、事后全程公开。对村级财务实行“两笔一章一把关”：“两笔”即村书记、村主任两人要同时在收支票据上签字；“一章”即村民理财小组审核无异议的，加盖小组专用章下账；“一把关”即村财镇代管把关。遇到大额度资金支出和“一事一议”筹资筹劳等重要财务活动，提前介入，随时审核，做到事前、事中、事后全过程参与。

上述的制度安排和运行机制，避免了党的领导被虚化的倾向，将党对村民自治的领导落到了实处。武清区在村民自治实践中所形成的认识是：在党组织对村委会的领导核心作用体现上，主要是三个方面，即：政治领导、工作指导、思想引导。在基层党组织工作定位上，坚持领导不包办；把握方向不旁观；保障自治不违法；支持工作不拆台。