农村基层党组织在村民自治中的角色

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：实行村民自治制度以后，农村基层党组织的角色实际上发生了体制性的分化，基层党组织主要是作为执政党的一部分，充当国家代理人角色，而政府代理人角色由乡镇政府担任，社会代理人角色由村民委员会和其他社会组织担任。农村党支部作为党的基层组织，其主要角色是国家代理人。

一、农村基层党组织在村民自治中的角色

所谓农村基层党组织的角色，是指政治角色，即农村党支部在农村基层的政治地位、法律地位。以宪法、《村委会组织法》以及党的有关政策、文件为依据，在村民自治的背景下，农村基层党组织的基本角色主要包括以下几个方面：

(一)领导核心角色

农村基层党组织在村民自治中的地位问题，本质上是村民自治与党的领导的关系问题。当前，无论是在学术界还是在村民自治的实践中都存在着较大的争议，其核心问题就是村民自治需要不需要党的领导问题。而要正确认识这个问题，首先还需要从后发国家现代化的特殊国情和进程出发。

村民自治是我国基层民主政治建设，实现政治现代化的重要内容。从政治现代化的进程看，我国与西方发达国家有着明显的不同，这是由我国的具体国情决定的。西方国家的现代化是“早发内生型”现代化，其现代化是一个自发的过程，体现的是渐进性、内源性和自发演进性的特点。按照美国学者M.列维的观点，西方早期国家的现代化(其称之为“内源发展者”，并与“后来者”相对应)主要是在自己内部基础上演化而来的，这些国家的现代化大体上是一种逐步积累的过程，即是在一种近乎不知不觉的过程中完成的。发展至今日，这些国家的经济、政治、法律等制度已相当完备，其现代化的走向已经定型。在这样的基础上，无论是哪个政党执掌政权，就只有一个执政问题，而不存在一个需要引领方向的领导问题。与西方国家现代化的进程相比，我国则是一个“后发外生型”现代化国家，其现代化的过程并非一个自发的过程，而是一个完全自觉的过程，是“有计划的社会变迁”。现代化对于我国这样一个后发国家来说，首先在主观上有一个明确的目标预设，其次有一种期许，即力争用较短的时间走完西方国家在较长时间里所走过的途程。这就意味着我们要完全自觉地裁减历史发展的偶然性，凸显现代化进程的必然性。而要做到这一点，就必须要有一个具有鲜明现代化导向的强有力的政党把整个国家和民族的力量凝聚起来，在保持政治稳定的前提下，引领着国家和社会自觉地朝着现代化的方向前进。正如美国学者塞缪尔·亨廷顿早在上个世纪60年代就指出的那样：第三世界的现代化是一个充满动荡和激烈矛盾冲突的过程，有现代化意识的强大政治组织是推进现代化进程又保持其过程稳定的关键性力量。

从农村基层民主政治建设的发展进程上看，党的十一届三中全会以来，随着农村经济体制改革的逐步推行，农民获得了生产经营自主权。农民经济利益的相对独立，必然会产生维护自身利益的愿望和直接参与社会管理的要求。“社会的经济发展以及由此引发的社会结构的变迁是形成对社会制度的真正制约，因为是前者决定了利益在社会上的结构性分布，从而决定各种个人、各种社会集团在利益分享、资源竞逐等方面的机会与份额，也正是利益问题使民主政治的发展与社会结构的变迁之间存在着很大程度的协变性。”^[1]特别是在改革开放的不断深入、农村经济迅猛发展且日趋多元化的新形势下，确保农民群众直接行使当家作主的权利，实现村民依法自治；使农民群众实现自我教育、自我管理、自我服务，就成为农村民主政治建设和政治体制改革的必然选择。

从实践的过程来看，村民自治最初确实是在1983年由农民群众首创的。然而，由于经济发展水平的制约和我国传统政治文化的影响，村民自治若自发发展不可避免地会受到多方面的干扰，甚至会误入歧途。前述村民自治中存在的家族势力、宗族势力、黑恶势力的影响问题、村委会选举中的贿选问题、村委会和党支部争权的问题以及村民自治的行政化倾向的问题等等，都说明在农村的民主政治建设和实行村民自治的过程中，必须要有党的正确引导和坚强领导，才能使村民自治朝着正确的方向发展，实现自下而上的演进与自上而下的变革相结合，把“非国家层面”的群众自治与国家层面的民主宪政相结合，对农民的民主意识加以引导，才能真正实现还权于民。(www.chuimin.cn)

(二)国家代理人角色

马克思主义政治学的基本原理指出，国家是在社会中产生但是又同社会日益相脱离并且凌驾于社会之上的力量。从这一原理来看，在国家与社会的关系中，国家高于社会，国家统治社会，国家可以同社会保持各自的相对独立性。在我国现行的社会主义社会，国家同社会的这一关系仍然没有发生改变。尽管农村村民自治制度的实行是国家还权于农村社会的行动，但是，国家在农村社会的主权始终存在。国家是由主权、政府、人口和领土等有机要素组成的政治实体，而主权是国家的灵魂与核心。在中国国家主权范围内，每一个村庄都是它的主权、政府人口和领土不可分割的组成部分。因此，国家主权范围的任何一个村庄，尽管实行村民自治，但是不能够脱离国家主权(即国家对这一地方的最高统治权)的制约。政府是国家的重要组成因素，是国家在一定时期的代表，国家的基本职能通常主要是由政府来承担和执行的，但是，政府不能等同于国家，更不能代替国家。实行村民自治制度以后，政府在农村行政管理职能的弱化并不意味着国家主权在农村的弱化。在人民公社时期，我国农村基层实行“政社合一”的政治体制模式，在这一模式中，实行党的一元化领导，国家管理与社会管理融为一体，政治生活与社会生活融为一体，因此，基层党组织既是国家代理人，又是政府代理人；既是国家代理人，也是社会代理人，基层党组织集多种代理人角色于一身，权力高度集中。实行村民自治制度以后，农村基层党组织的角色实际上发生了体制性的分化，基层党组织主要是作为执政党的一部分，充当国家代理人角色，而政府代理人角色由乡镇政府担任，社会代理人角色由村民委员会和其他社会组织担任。农村党支部作为党的基层组织，其主要角色是国家代理人。有国内学者认为，作为国家代理人，农村党支部书记以及支部成员理当享受国家付给的“代理费”，也就是由国家付给党支部书记和支部成员一定的工资。但是，实行村民自治以后，农村党支部成员同村委会成员一样，都属于非国家公职人员，他们的工作报酬，只能够以“误工补贴”的形式由本村群众根据实际经济条件决定补贴名额和补贴标准。这似乎就把村党支部同村委会的角色与地位混作一团，农村党支部既不像是国家代理人，也不像是社会代理人，而是一个十分尴尬的角色。如果仅仅简单地从“委托—代理”关系的一般意义上理解农村党支部目前的处境，仅仅从报酬给付的角度看问题，难免会把问题简单化和庸俗化。农村党支部作为国家代理人，之所以没有从国家那里享有代理工资报酬，变成实实在在的“公家人”，一方面同国家经济困难和财政短缺有关，中国现有大约70万—80万个村级单位，如果由国家给每个村的党支部成员发工资，将是一笔巨大的财政负担，这也不符合中国国情；另一方面，也同中国共产党的宗旨与原则有关。农村党支部成员生活在农村，工作在农村，他们已经拥有国家分配给自己的土地等生产资料，可以满足自己的生活需要，就难以获得超过当地群众的特殊利益。尽管农村党组织作为国家代理人，没有得到国家财政支持和供养，但是，国家在政治上赋予了党组织重要的政治地位和法律地位，党组织在村一级的存在，意味着国家政权的根基在农村。只要中国共产党作为中国唯一执政党和国家政权唯一领导核心这一政党体制不改变，党组织作为国家政权维护者和代理人的角色就不会改变。

(三)政务推行者角色

在农村基层“乡政村治”的格局下，由于乡镇政府与村委会的关系发生了变化，村委会不是乡镇政府行政业务上的下属，因此，国家政务的推行和实施不能够采取行政命令的方式，更不能以强迫压制的方式。《村委会组织法》第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”那么，乡镇人民政府如何对村委会工作进行指导、支持和帮助，村委会如何对乡镇政府的工作进行协助，必须具体问题具体分析。在乡镇政府与村委会之间，既熟悉国家政策意图，又了解本地农村实际情况的，应当是村党组织。借助于农村党组织的中介作用，可以把乡镇政府对村委会工作的指导、支持和帮助变成村委会的实际需要，把村委会对乡镇政府的协助变成有效的合作。具体就国家经常延伸、下沉到村一级的政务而言，主要包括组织地方和基层政治选举、征粮收税、计划生育、社会治安、义务教育、环境保护、义务兵役等方面。这些方面国家政务的推行，不能够直接作为工作任务命令村委会实施执行，必须首先通过村党组织的宣传、号召和教育引导，使村民了解国家的实际要求，明确自己的责任和义务，然后，在村委会的协助配合下完成。从政务推行的责任承担方面来看，责任人应当是党组织，而不是村委会。只有在党组织书记与村委会主任实行交差任职的情况下，才可以将政务推行的责任定位于村委会主任。现在，有不少地方农村党组织书记认为，将上述国家政务推行的责任赋予自己，是虚权，是吃力不讨好、得罪群众的苦差事，应当赋予自己一定的农村经济事务管理权。这种想法从根本上讲是不正确的。另一方面，在现实中，党组织将农村经济管理权、利益分配大权、社会公共事务的直接管理权掌握在自己手中，而把国家政务的推行责任交给村委会主任，这也是不恰当的，是颠倒轻重主次关系的表现。这种权力与责任关系的错位必然导致“两委”关系不清，职责不明，争权夺利，冲突对抗。因此，要从根本上理顺农村“两委”关系，必须明确党组织的政务推行者角色和村委会的村务管理者角色，在二者权力与责任边界清晰的前提下谋求“两委”合作与协调。有人总是在“两委”权虚权实、利大利小方面作比较，认为对哪一方不公平。这些想法只是看到眼前与暂时的情况，是一种孤立、静止和片面的观点。实际上，在村委会选举对村党组织成员和党员、合法村民开放以后，所有人的机遇和选择是平等的，制度的公平性已经具备。具体就一个人而言，在党组织工作或在村委会工作，一方面取决于个人志向与才能，另一方面取决于群众的认可与支持。如果在村委会工作，就是村务管理者，如果在党组织工作，就是政务推行者。

(四)村务监管者角色

尽管国家法律将村务管理权以及具体执行权赋予了村委会，但是，这并不意味着农村党组织对村民自治内部事务完全就处于无权地位，也不是意味着村党组织对村民自治内部事务完全可以不承担任何权力和责任。我们姑且撇开“两委”交差任职的情况不说，仅就“两委”分任的情况而言，党组织在村民自治内部事务中也是具有重要职责的。国内部分研究村民自治问题的学者和实际工作者认为，《党章》第9条对村党支部职责的六项规定同《村委会组织法》第19条对村委会职责的八项规定存在交叉重叠，这是导致“两委”矛盾的主要根源。实际上，如果从理论上仔细推敲这“六项规定”和“八项规定”，二者并不存在根本冲突。在党支部职责的“六项规定”中，第一、四、六项完全是党务和政务方面的内容，第二、三、五项涉及村民自治内部事务。但是，这几项规定中都明确提到村委会、村民会议和村集体经济组织，并不是把权力和责任完全归于党支部一方。这几项涉及村民自治内部事务的规定其基本前提十分清楚，党支部在其中发挥领导和监督作用，主要角色是领导者、支持者和监督者；村委会、村民会议以及村集体经济组织在涉及自身具体工作的事务方面起基础性作用，主要角色是执行者和承担者。具体而言，当农村经济建设、社会公益事业与公共事务的原则、方向、计划在党组织的领导下确定以后，党组织从监督保证的角度发挥作用，村委会和其他组织从执行者的角度发挥作用。党组织不一定直接参与村民自治内部具体工作的管理，而是实行监管。党组织实行监管的主要依据就是党在农村的路线方针政策，国家有关法律法规，人民群众的意见、愿望与要求。在这一方面，党组织不是无所作为，而是大有可为。这种监管者角色对于农村社会经济事务的发展具有重要的作用。

农村基层党组织在村民自治中的角色

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