武清区村民自治实践：乡村政治视域中的党建研究

二、武清区村民自治的启示

(一)加强农村基层民主政治建设，领导是关键

1.坚持按照党的方针政策和国家法律法规办事是加强农村基层民主政治建设的前提。党的十五大指出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法实行民主管理，依法实行民主决策，是健全社会主义民主制度的重要内容。”党的十六大认为：“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作”。党的十七大进一步提出：“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”

《村委会组织法》中明确规定，“村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。”1998年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，明确提出“实行民主管理，首先要坚持和完善村民会议或村民代表会议制度”。这为建立和实行村民代表会议制度提供了法律和政策依据。

2.推进农村基层民主进程需要党和政府大力主导。胡锦涛总书记在省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨会上强调：当前和今后一个时期建设社会主义新农村要抓好六项主要工作，其中之一就是要扩大基层民主，搞好村民自治，健全村务公开制度，开展普法教育。武清区委、区政府的高度重视，为农村基层民主政治建设的深入开展提供了强有力的组织和领导保证。特别是乡镇干部，认真落实区委区政府部署，转变工作作风，放下架子，驻村入户，为村民解决难点热点问题。

在农村基层民主政治建设中，不可避免地会遇到各种阻力。其中，有来自某些乡村干部的阻力。这是由于少数乡村干部多年来已经结成利益共同体，实行民主可能会侵犯其既得利益，对其行使公共权力形成监督。同时，民主政治还可能会触及某些黑恶势力的既得利益。再者，多年来，“社会基层宗族组织很少变动”，宗族势力是农村社会中不可忽视的现实存在，在民主会触及宗族利益时，亦可能会对基层民主产生抵制行为。而能够制约少数乡村干部不良行政行为、抑制黑恶势力、制约宗族势力的只有政府。因此，在推进农村基层的民主进程中，必须由政府大力主导推动，才能冲破各种阻力，在推进基层民主政治建设中起到决定性的作用。

3.坚强有力的村党组织是村民代表会议制度健康运行的关键。村党组织是农村基层工作的领导核心。在执行村民代表会议有关决定、决议过程中，村党组织可以教育全体党员发挥模范带头作用，带领村民认真实施。由村党组织书记兼任村民代表会议主席，既充分发挥了村民代表会议的职能作用，又使党的领导更加具体、紧密地融入到村民自治之中，强化了党对村级事务的管理，巩固和加强了党在农村的执政基础。村党组织书记兼任村民代表会议主席的新尝试，从体制上消除“两委”不和谐的弊端，促进了村级党组织领导方式、工作方法的转变，保证村民自治、建设社会主义新农村在党的领导下健康运行。

(二)加强农村基层民主政治建设，教育是根本

村民代表会议制度的核心是议事、决事、管事，如果村民代表素质不高，在议事、决事过程中不能很好地发表意见，发挥作用，就使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督落不到实处，村民代表会议的质量就得不到保证。为了保障基层民主制度切实贯彻落实，必须培养和造就一大批民主意识强、参政能力高的基层群众。

1.武清区把民主政治教育作为一项基础性、先导性工作来抓，持之以恒，以提高基层群众民主意识。推行村民代表会议制度之初，各级干部不理解、群众不认识，尤其是乡村两级干部的抵触情绪很大。为解决干部群众的思想认识问题，武清区委、区政府切实下大力量，狠抓教育培训。区委书记逢会必讲基层民主法制建设，并亲自为乡镇干部及村支部书记、村委会主任讲课辅导。区委主管领导直接进乡入村，面对面、深入浅出地为乡镇机关干部、村民代表进行民主政治、民主法制方面的知识培训。区纪委、组织部、民政局等部门根据自身职能，有组织、有计划地开展相关培训。同时，采取会议、文件、广播电视等形式，深入宣传推行村民代表会议制度的重要意义、具体程序和注意事项，并将决策、公开、理财的内容和程序统一印成明白纸，发放到每一户村民手中，帮助干部群众掌握民主的操作规程，提高依法、按规则办事的意识和能力。通过几年的努力，全区形成了有利于推进村民自治的良好社会氛围，为改革农村管理体制奠定了坚实基础。各乡镇在乡级试点和换届过程中，采取举办培训班、逐村发放村民自治制度宣传提纲、逐户发放明白纸、以村民代表选区为单位张贴村民自治制度等方法，大张旗鼓地进行宣传教育，一些乡镇还把制度灌制成录音带发给各村，每天利用广播进行宣传。深入开展教育培训，不断提高干部群众的自身素质，在全区进一步营造民主政治建设的良好氛围。为使广大干部群众认识实行村民代表会议制度的权限、目的和意义，区、乡镇、村三级充分运用广播、电视、板报、公开栏、召开村民会议、入户座谈等形式广为宣传，做到家喻户晓、人人皆知。1999年以来，武清区委党校定期举办乡村两级干部培训班，年均培训1400多人次。区纪委、组织部、民政局还直接对乡村两级干部和村民代表进行民主政治和民主法制相关知识培训，年均培训33000多人次。各乡镇街也通过举办辅导班、入村授课等形式，向群众宣传村民自治知识。同时，村民代表、村民小组长认真落实联系户制度，把民主知识辐射和渗透到每个村民。全区形成了区、乡、村三级纵向贯通的全方位、多层次、网络化的教育培训格局。

2.武清区把民主法制教育作为基层干部教育内容，着眼防范，使干部不犯或少犯错误，以提高基层干部法制观念。这些年，该区一直把教育作为基础性工作来抓。一方面，结合农村党员干部的思想状况和群众反映强烈的问题，从党员干部的基本觉悟抓起，采取专题培训、廉政党课、廉政谈话、诫勉谈话等多种形式，广泛开展理想信念、党的宗旨、群众路线、从政道德和法律纪律等教育，引导党员干部树立正确的世界观、人生观、价值观，增强党的意识、群众意识、自律意识，提高在是非面前的辨别能力、在诱惑面前的自控能力、在警示面前的悔过能力。结合开展保持共产党员先进性教育活动，在农村基层干部中开展了“为民、务实、清廉”主题教育，促进各级干部自觉做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。另一方面，在全市农村实施了以强组织、强班子、强队伍、创先进、当先锋为主要内容的“强基创先”工程，深入开展“三级联创”活动，努力提高基层党组织的凝聚力和战斗力。同时，大力开展农村廉政文化建设活动，促进形成良好的社会风尚。

(三)加强农村基层民主政治建设，制度是保障

邓小平同志指出：“制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分地做好事，甚至走向反面”。

完备而良好的制度，是顺利推行村民代表会议制度的基础和新农村建设的根本保障。武清区之所以得以顺利实施村民代表会议制度，并取得了好的效果，一个重要的因素，就是建立和健全了一套操作性、针对性较强的制度规定，使各项工作始终规范有序地进行。

1.坚持从制度建设入手，把制度建设作为村民代表会议制度持续有效运行的根本保证。武清区不断建立健全村民自治各项制度，并逐步丰富和完善，基本形成了一套符合本地实际的基层民主制度。《村民自治示范章程》、《村级管理工作实施细则》、《村民代表会议示范章程》、《村民代表选举办法》等实体性制度及《村级重大事项议事决策流程》、《村务监督小组示范规则》、《民主理财小组示范规则》、《村民代表联系户制度》、《民主评议村民代表制度》等程序性制度，将村民代表会议的地位、职责、议事规则和决策程序等加以明确规定，并在此基础上，指导各村依法制定符合村情民意的各项制度，全区上下形成了整体结合、相互配套、简明实用、约束有效的制度体系，保证了村民代表会议制度的有效运行。

用制度规范干部的从政行为。围绕对权力运行的监督制约，逐步完善了乡镇、村领导班子议事规则、决策程序和重大决策听证制度、专家论证制度、社会公示制度，制定了领导班子民主生活会实施细则、领导干部述职述廉制度，以及村级财务审计制度等。围绕规范干部从政行为，先后制定了《农村系统党政干部廉洁自律规定》、《加强农村系统领导干部廉政监督的暂行规定》、《规范乡镇干部“走读”的八条规定》等一系列制度规定。围绕对违纪违法行为的惩处，制定《关于对违反农村税费改革政策行为纪律处分的暂行规定》、《治理公路“三乱”责任追究办法》等有关制度。各区县也结合实际，制定和完善有关制度1400多项，严明了纪律，使党员干部的行为得到进一步规范。

2.建章立制，形成村民自治制度体系

(1)加强村民自治法律制度建设(www.chuimin.cn)

中国共产党领导亿万农民实行村民自治的成功实践，掀开了中国农村民主政治建设的新篇章。在村民自治的发展进程中，必须从“依法治国”的战略高度，进一步改善村民自治的法制环境，为村民自治的健康开展提供更加坚强有力的法律保障。

加强村民自治法律制度建设，建议着眼于以下几个方面：一是明确农民群众在所在村庄当家作主的地位，保障其知情权、参与权、决策权和监督权；二是明确村党组织、村民委员会、村民代表会议、村民(户代表)会议在村级权力体系中的地位、职责及相互关系；三是明确村级民主决策的基本形式，规范村内民主决策的程序规则；四是明确规范村民自治活动，确认越轨行为以及对其惩戒的规则；五是明确县(市、区)、乡镇人大和县(市、区)人大常务委员会与村民代表会议、村民会议的关系，确立法律监督、业务指导和工作联系上的关系，发挥其保障村民自治法律法规的实施和保障村民依法行使自治权利的作用。

鉴于农民群众直接选举村民委员会和村民代表的制度是村级民主的关键部分，建议由各省市制定《村民委员会选举办法》和《村民代表选举办法》。

(2)加强村级自治制度建设

村民自治既需要有国家村民自治法律法规的保障，也有赖于村级自治制度的支撑。从这个意义上讲，村级自治制度有不可或缺的重要作用。根据村级自治制度建设的现状，建议各县(市、区)委、政府依据党的方针政策和国家的法律法规，结合实际制定本地区《村民自治示范章程》、《村民会议和户代表会议议事示范规则》、《村民代表会议示范规则》、《村民代表会议村务监督小组工作示范规则》和《村民代表会议民主理财小组工作示范规则》，规范本地区村级自治制度。县(市、区)乡两级派出工作组分期分批指导所属各村党组织和村民委员会，组织农民群众依据国家法律法规，参照本地区示范章程和规则，结合实际，按照民主程序讨论制定本村庄的章程和规则，推进全国农村民主政治建设制度化、法律化和规范化的进程。

(四)加强农村基层民主政治建设，创新是灵魂

农村基层民主政治建设没有止境，必须与时俱进、开拓创新。村民代表会议这一制度创新，使村民代表会议在村民自治组织体系和运行机制中具有权力中枢的地位，确保了村民参与的广泛性、有序性、有效性和制度常规化，实现了民主权力对公共权力的有效制约和监督，客观上起到了将基层党的领导民主化和基层政权自治化的作用。

武清区坚持把与时俱进、开拓创新贯穿于基层民主政治建设的全过程，注意随着实践的发展和形势的变化，不断调整思路，完善措施，使农村基层民主更加适应农村体制改革、经济社会发展和干部群众民主与法制意识提高的需要，保持了农村基层民主政治建设旺盛的生命力。回顾该区基层民主政治建设的实践，就是一个不断探索、不断创新、不断发展的过程。1989年根据群众最关心、反映最强烈，与群众利益密切相关，容易引发矛盾和滋生腐败现象的问题，首先推行了“两公开一监督”制度，即“公开办事制度、公开办事结果、接受群众监督”。确定了农用紧缺物资分配、宅基地审批、计划生育二胎指标审批、财务收支公开和优抚、救济款发放使用五个方面的公开内容。1991年，在推行“两公开一监督”制度同时，推行了“两个议事会”(即党员代表议事会和群众代表议事会)制度。由于“两公开一监督”主要是解决事后监督问题，而“两个议事会”主要是解决事前监督和民主管理问题，把“两项制度”结合起来共同推行，较好地解决了全过程监督的问题。1995年，对“两项制度”进行规范，统一了内容、形式，并将公开内容作进一步细化，由原来的五项内容增加到10项。制定出台了两个议事会的规则，对议事会的职责、任务等作了明确规定。至此，两项制度建设进一步纳入规范化、制度化的轨道。1997年，在全区推广实行村务公开、民主管理。1999年，适应新的形势，推行了村民代表会议制度，在切实保障广大农民群众民主选举权利的同时，依法落实广大农民群众民主决策、民主管理、民主监督的权利，进一步扩大了基层民主，2003年村级组织换届中，采取了村党组织、村委会、村民代表会议“三体联动”的换届选举模式，并健全完善了《村民自治示范章程》、《村级管理工作实施细则》等制度。2006年村级组织换届，在继续坚持“三体联动”换届模式的同时，本着“先建制度后换届”的工作思路，在总结过来实践经验，吸收前沿先进成果的基础上，通过自上而下、自下而上反复研究修改，形成了目前村民自治机制和制度框架。

由于武清区不断开拓创新，村民自治得到健康发展，社会建设和管理迈上新的台阶，取得了综合的政治、经济和社会效果。政治建设步入了一个新的发展阶段。

(五)加强农村基层民主政治建设，民众参与是基础

党的十六届五中全会提出建设新农村重大的任务，即按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求建设社会主义新农村。这说明我们要建设的新农村不是单纯的农村生产发展，也不是简单的改善村容村貌，新农村建设是在科学发展观指导下追求经济建设、文化建设、社会建设的全面发展和进步，离开管理民主建设社会主义新农村的目标就无法实现。

农民政治参与意识是衡量新农村民主建设的重要标志，农民政治参与与意识淡漠对于农村基层民主、农村基层党组织以及农民向现代化转变都产生了消极影响，要提高农民政治参与意识必须在促进农村经济发展的同时，努力提高农民文化素养，加强农民政治参与的制度建设。

从技术上讲基层农民实现民主权利并不十分复杂，只要一个人具有清晰的头脑与具备分辨好坏的判断能力，就能够正确地行使其民主权利。

武清区的实践证明，民主制度本身并不需要很高的文化才能参与，中国农民的民主能力并不差，基本能够很好地行使民主权利。只要政策和制度设计合理，政府为实现村级民主营造出一个良好的环境，农民的民主素质并不构成实现基层民主的障碍。

武清区这种大规模的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督实践，教育并培养了农民的民主意识，锻炼了农民的民主技能，农民的民主与法制意识普遍增强。这些都为营造公民社会奠定了心理基础，为实现国家层面的民主奠定了基础。只有在健康的公民社会才可能实现成熟的民主。当前中国农村的村委会和村民代表的选举，是在传统关系解体、现代理念未建立的情况下进行的，选举本身往往是培育村民公民意识和训练农民政治权力和义务感的一种办法。

【注释】

[1]郑永年：《民主不会忘记大多数人的利益》，新加坡《联合早报》。