天津武清区村民自治的突破

一、武清区村民自治的突破

(一)保障了党的领导在农村基层民主政治建设中的政治核心地位

农村基层党组织是党在农村全部工作的基础，是农村各种组织和各项工作的领导核心，是团结带领群众建设中国特色村民自治的领路人，是中国特色社会主义新农村建设的政治保障。但是，由于我国农村改革的深入推进和民主政治建设进程的加快，农村基层民主政治建设的领导体制、工作机制和工作方法还不能完全适应农民日益提高的政治参与的积极性，一些基层党组织对如何在村民自治中发挥领导核心作用还缺乏明确的认识，在实际工作中出现了这样那样的一些问题和矛盾，如：有的村党组织在领导方式和工作方法上做不到与时俱进，消极被动地应对农村民主化进程中出现的新情况、新问题，有的习惯于大包大揽，工作中越俎代庖，有的不按照民主和法定的程序办事，挫伤了群众的积极性；有的村党组织对村级自治组织难以实施有效的组织协调和领导，特别是个别村委会片面强调村民自治，淡化党组织的领导，甚至与村党组织搞对立，使村“两委”变成“两驾马车”，影响村级各项工作的正常开展；个别村党组织放松或放弃在村级自治中的领导责任，疏于、怯于过问村务，对党在农村的方针政策贯彻不力，对发展经济引导、服务不力，村党组织的凝聚力、号召力和战斗力不强。

武清区的实践使党在农村政治核心地位的巩固和加强。通过不断地创新和摸索，武清区积极尝试党在新农村建设中发挥领导核心作用的有效途径和办法，取得了明显成效。他们在全区普遍实行的《村民自治章程》中规定，由村党组织书记兼任村民代表会议主席，村党组织成员作为村民代表会议的当然组成人员，充分保障了村党组织在村民自治组织体系中的领导核心地位。

首先，村党组织的领导方式和工作方法实现了新转变。由村党组织书记兼任村民代表会议主席，充分地发挥了村民代表会议的职能作用，使基层党的工作与村民“最关心、最直接、最现实的利益”更加密切地结合，使党的领导更加具体、紧密地融入到村民自治之中，强化了党对村级事务的管理，巩固和加强了党在农村的执政地位。其次，有效地化解了“两委”矛盾，保证基层民主健康发展。由村党组织书记兼任村民代表会议主席，为村党组织实施对村民自治的领导找到了一个合法载体，拓宽了发挥领导核心作用的途径，从根本上解决了“两委”之间“将相不和”问题的根源，理顺了村级组织之间的关系。再次，营造了和谐稳定的社会政治环境，促进了改革和发展。由村党组织书记兼任村民代表会议主席，有利于更广泛地团结群众，有利于更好地对广大群众进行宣传教育引导，有利于把广大群众的意志统一到党的路线方针政策上来，促进农村和谐稳定，凝聚发展合力。

(二)实现了人民当家作主与依法治村的有机统一

我国的《宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”实施农村基层民主政治建设，必须贯彻依法治国方略，工作的重心是确立农民当家作主，确保农民群众对本村的组织机构、人事安排、公共事务等各项重要社会活动的知情权、参与权和选择权。因此，村民自治制度必须充分利用现有的法律所提供的合法性资源，把村民的地位、作用、活动方式、相互关系用法律和制度的形式加以明确，使村民自己依据这些法律和制度来管理自己的事，不断健全农村村级民主政治中的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督机制。正如党的十七大报告所指出的：“坚持社会主义政治制度的特点和优势，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障。”

武清区坚持把“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心”作为一以贯之的工作思路，从2005年11月到2006年4月，在充分调研的基础上对现有的村民自治各项制度进行了补充和完善，出台了《武清区村民自治示范章程》(以下简称《章程》)，并经过了村民会议讨论通过，在全区全面实施，成为村民心中的“小宪法”。《章程》包括总则、村级组织、村民委员会下属组织及群团组织、村民与村民代表、民主决策、民主管理、民主监督、附则，共计八章。对村内各类组织的职责、相互关系及工作程序，村民代表、村民的权利和义务，议事决策的内容和程序、村务事项的办理和监督等都作了明确的规定。《章程》的出台，使村民自治活动有章可循、有规可遵，村民无序的纷争转化为心平气和的民主协商，形成了靠制度管人、按制度办事、用制度规范村级组织和个人行为的村民自治制度体系。以“小宪法”为依据，武清区狠抓落实，贯彻执行村民代表会议制度，使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督落到了实处，村级管理进一步走上了公开化、民主化、规范化的轨道，提高了民主管理的水平，群众真正实现了“当家作主”。

(三)初步形成了村级公共权力的制衡机制

武清区在探索村民自治模式的过程中，逐步形成了以农村党组织为领导核心、村民代表会议为权力中枢、村民委员会为执行机构的村民自治机制，对各个组织的职能、权限等做了比较严格的界定，初步形成了决策权、执行权、监督权相互促进又相互制约的村级公共权力制衡机制。具体来讲主要体现在以下几个方面：

村党支部领导全村包括村民代表会议的工作，但必须依据国家法律和党内条规办事；村民代表会议作为村民会议的特殊实现形式，在村民会议授权后才能成为村内的决策性权力组织，并要向村民会议负责且报告工作、接受监督，村民代表会议不能包揽或取代村民会议，对于村内一些重大问题如村委会换届选举、罢免村委会成员等，都必须通过村民会议的形式解决；在不违反法律、法规的前提下，村民代表会议所作出的决议、决定，任何组织和个人无权改变，必须无条件执行。(www.chuimin.cn)

天津市武清区围绕村民代表会议这一间接的民主形式进行制度设计和创新，建立起保证村民有效当家作主的监督程序，为我国加强农村基层权力监督和防治农村基层权力腐败，提供了新的经验。武清村民代表会议制度的建立和实施，正在有效地发挥出防治农村基层公共权力滥用的作用。

(四)健全、完善了农村利益协调机制，矛盾处理机制和社会管理机制，维护了农村社会的和谐稳定

武清区的人民公社管理体制解体后，过去公社对大队、大队对生产小队、生产小队对农户的管理体制，被乡镇党委、政府和村党支部、村委会直接对一家一户的管理模式所取代。这种变化导致乡镇工作量增大，有时为收一家的提留统筹款，就得跑好几趟。有不少地方开展计划生育和征粮征款时，不得不搞大兵团作战，搞突击性收缴，甚至动用警力。由于村级组织失去了对生产资料的直接控制(由直接掌握分配大权，变成手心朝上向农民征粮征款)，资源动员能力和社会控制能力普遍弱化。管理体制的变化要求工作思路和方法要做出相应的改变。但很显然，乡村干部并未能很快适应这种变化。有的村干部做事不民主，村里的事个人专断，甚至打骂群众，造成党群、干群关系紧张甚至对立。村干部在行使公共权力时缺乏有效的监督制约，有的村财务管理混乱，村干部挥霍集体财产，以权谋私，侵犯群众利益。同时，由于农村社会基本上仍属于传统的农业社会，一旦丧失有效的村级管理，各种社会丑恶现象就会乘虚而入，在个别村级管理松散的村落，有黑恶势力出现的苗头。

为了有效解决上述矛盾，武清区通过建立和实施村民代表会议制度，使村级公共事务全部按照多数村民的意志，通过预定的程序和方式，在全体村民的监督下“阳光运作”，有效地规范了村干部的施政行为。首先，摆正了主仆关系。乡村党政组织及干部的思想方法、工作方法由“为民作主”转变为“由民作主”。各级干部用民主的理念指导基层工作、用民主的方法解决实际问题、用民主的作风推动各项工作的开展，领导方式和工作方法实现了新的转变，科学执政、民主执政、依法执政的意识和能力不断提高，密切了党群干群关系，农村基层党组织的凝聚力、战斗力明显增强。其次，拓宽了民意表达途径。由于建立了村民代表会议制度及其配套制度，群众与村级组织进行平等对话、协商有了一个可靠的运作平台，村民参与村务管理有了更为直接的途径，能够以理性、合法的形式表达自己的利益要求，村级公共利益的协调和矛盾纠纷的处理等许多实际问题在村民自治中得到就地化解，避免了因矛盾问题的积累引发突发性事件，党在农村的各项方针政策也得以全面贯彻落实，较好地维护了社会的和谐稳定。从全区信访呈现“四个下降”趋势看，工作成效非常明显。一是信访总量明显下降，从1998年的987件下降到2005年的128件，下降了87％；二是涉及农村干部信访明显下降，从1998年的660件下降到2005年80件，下降了87.9％；三是涉及村干部经济问题的信访明显下降，1998年为396件，占农村信访总量的60％，2005年为19件，占23.8％，下降了36个百分点；四是反映村干部作风不民主问题明显下降，1998年为192件，占农村信访总量29.1％，2005年为13件，占16.1％，下降了13个百分点。既维护了当地稳定，又较好地发挥了天津“北大门”、首都“南护城河”的屏障作用。再次，防止了个别人或少数人把持操纵公共权力、以权谋私等问题，推动了农村党风廉政建设的深入发展。

(五)推动了农村现代民主政治文化的发展

在改革开放的背景下，农村传统政治文化很快向现代民主政治文化嬗变。但受农民自身受教育水平所限及市场经济、传统思维方式的消极影响，村民自治的实际运作中的矛盾和问题逐渐暴露，如因狭隘的个人或小团体利益而激起的参与狂热，因对参与的目的、程序、途径的不明确而产生的冷漠等等。因此，为了加快农村基层民主政治建设进程，使村民自治中的政治参与制度化、程序化和理性化，必须使村民的政治参与由动员式向自主式转变，要建构适应时代要求的民主政治文化。对乡村公共事务的直接参与是培养村民参与意识、参与能力和参与技巧的好学校。当参与产生的是一种代表最广大村民群众的根本利益的结果时，主体感、责任感会促使参与者形成广泛的认同和行动的一致。不断强化的民主理念会在人们心中定型为一种民主的政治文化；反之，如果选举蜕化成一种形式，会议变成“一言堂”，受骗的感觉或被愚弄的心理会使其对宣传、教育产生逆反心理，不利于民主政治文化在农村社会健康生长。武清区通过“村民代表会议制度”最充分地调动了广大村民参与公共事务的积极性，以前的村民决策机制转变成了村民自治体系，村民主动地通过这一制度平台，维护自身的权利，表达自己的意志，献计献策，为农村的发展注入了持久的活力和动力。很多村民代表出口成章，能把国家关于基层民主政治的政策讲出来。在村民代表会议对村政事务讨论、决策时，农民非常清楚自己追求的是什么利益。绝大多数农民对民主很有热情，在行使民主权利时表现得非常有智慧。

(六)促进了新农村经济的健康发展

一个社会中，政治参与的水平、形式和基础与一个社会的经济发展水平密切相关。高水平的政治参与总是与更高水平的经济发展水平密切相关。高水平的政治参与总是与更高水平的经济发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与以更高的价值。正如胡锦涛总书记指出的：当前和今后一个时期建设社会主义新农村，“要扩大农村基层民主，搞好村民自治，健全村务公开制度，开展普法教育，确保广大农民群众依法行使当家作主的权利”。可见，加强农村基层民主建设，增强村民的民主意识和法治观念，对促进农村经济发展和社会进步，建设社会主义新农村，构建社会主义和谐社会，都具有十分重要的意义。

新农村建设是一项长期的任务，通过新农村建设这个抓手，最终是要解决中央一直关心的“三农”问题。在新农村建设的一个核心是要首先发展经济，要在发展经济的基础上，改善农民的生活，改善农村各方面的条件，确实让农民得到实惠。这些都离不开以农民自愿为前提的基层民主政治制度的保障。

武清区深入实施村民自治，群众行使各项民主政治权利有了具体的制度安排和组织依托，知情权、决策权、参与权、监督权有了根本保障，群众真正实现了当家作主，较好地解决了社会管理体制与经济发展不相适应的问题，改革和经济建设得以稳步健康运行。现在，村干部推动工作时一般均由村民代表出面，变过去的村干部几个人推动为十几个、几十个人共同推动。由于村民代表在村里都有一定的威信，他们出面传达党和国家的路线方针政策、村民代表会议的决定，不仅容易消除群众心理上的抵触情绪，增强对村“两委”班子的信任感，而且有利于村级工作的开展。