党建研究：克服村民自治行政化倾向的探索

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：《村委会组织法》对乡镇政府的管理和村民自治的权限作了一般性的规定，即乡镇有权指导村委会工作，村民通过村委会在政府的指导下自主管理本村事务。一种观点认为应该将村民自治组织上升为农村基层政权组织，赋予其行政管理权，使之成为村自治。目前冲突的主要表现是行政权的过分干预。

三、克服村民自治行政化倾向的探索

前文述及，乡镇政府的行政权在村民自治中的运作分为正当干预和不正当干预，两者需要区别对待。区别这两种不同性质干预的标准就在于行政权的干预是否侵犯到村民的自治权利，行政权应该积极地对村民自治予以引导和监督，但是一旦超过一定的范围侵害到村民对村内事务进行自我管理和决策的权利时就变为不当干预，需要加以制止。那么，如何区分行政权的正当干预和不正当干预，以防止村民自治行政化倾向的发生，理论界主要从以下三个方面进行了探索：

一是从法律上明确国家行政权与村民自治权的界限，确立一种合理的结构模式。《村委会组织法》对乡镇政府的管理和村民自治的权限作了一般性的规定，即乡镇有权指导村委会工作，村民通过村委会在政府的指导下自主管理本村事务。但由于法律中缺乏明确而具体的规定，实践中乡镇政府管理与村民自治的运行难以协调。一方面，政府应当承担对村民自治的引导、投入以及予以适当监督的义务，但由于法律上没有明确的相关职责规定，政府往往拒绝承担。同时，对于政府的行为应当是“法无明文规定即禁止”，法律上没有政府管理村民自治明确的权力范围，就会使得政府对村民自治的正当干预也面临着缺少法律上的依据而被撤销的危险，这更使乡镇政府对本应由其管理的农村基层社区事务不愿管、不敢管。另一方面，当需要村民及村委会完成本属于政府职责的大量政务的时候，乡镇政府又会以“指导”为名干涉属于村民自治范围内的村内事务，使村委会实际上听命于乡镇，成为其下属机构。而对于这样的情况由于政府行政权与村民自治权的界限不清而难以认定，因而往往无法得到及时而有效的监督和纠正。

因此，为了实现国家行政权在村民自治体制中合理运作，既保证行政权有效管理农村基层社会，又要防止其不当干预属于自治范围内事务而侵害村民自治权利，从法律上明确国家行政权与村民自治权的界限，确立一种合理的结构模式将是首先需要解决的问题。如对《村委会组织法》规定的乡镇政府与村民自治的“指导”关系应加以明确解释，运用抽象法和列举法相结合的方法去做一规定，即根据宪法的无授予即无权利的原则和依法行政原则从总体上进行界定，凡是涉及国家方针政策的贯彻落实即法律授权的事项，乡镇就有权要求村委会执行，而对涉及村民自己的公共事务以及法律未授权的即为自治范围，对此可以采用列举法加以明确。另外，也有不少学者建议在《村委会组织法》之外，尽快制定全面规范我国村民自治制度的《村民自治法》，如果这个愿望能够早日实现，将为我们解决这些问题提供有力的法律上的保障。

二是对农村基层治理结构及其运作提出了不同的设想。为解决行政权和自治权的冲突问题，学者们提出了各种不同的改革设想。一种观点认为应该将村民自治组织上升为农村基层政权组织，赋予其行政管理权，使之成为村自治。^[27]如果真的这样做，确实能使当前村委会承担的大量政务成为名正言顺的行政管理行为，而且能更为有效地将行政权深入到农村社会的最基层。但是，村自治是一种地方自治的形式，在我国当前的社会发展状况以及单一制的政治体制下恐怕难以实现。另外一种观点认为由于农村基层党支部与上级党委有直接的领导与被领导关系，可以由村党支部负责处理和落实上级政府的政务工作，村委会仅负责村民自治范围内的村务。^[28]这样村委会可以摆脱繁杂的政务工作，但由党的基层组织执行政务一方面缺乏法律依据，另一方面容易使其陷入这些行政事务中，难以发挥其应有的领导核心作用。还有一种观点认为在组织机构上，乡镇政府应在行政村设置派出机构，承担各项政务工作的实施。这样，一可以有效地实现国家行政权深入农村基层的要求。乡镇在村设置派出机构可以以政府的名义合法地进行行政管理，使上级政府的政令畅通，下情上达，更好地落实国家对农村社会的各项目标和任务，顺利实现国家现代化发展所需要的高度流通的市场环境以及对社会资源的有效调配。二可以防止乡镇政府对村民自治的“不得已”的干预。在设置村派出机构之后，乡镇政府的各种政务就可以由其派出机构直接办理，村民自治组织除了法定的协助义务之外无须再处理这类事务，这样乡镇政府也不必再为保证村委会服从乡镇指令而进行的种种不当干预，从而更好地保障村民自治权利不被侵犯。三可以更为有效地实现行政权对村民自治的正当干预。村级派出机构与村委会平行设置，可以更好地对村民自治中的民主选举、民主决策以及村财务等方面进行引导和监督，特别是可以在日常工作中帮助村委会办理各项村内自治事务。

关于行政权在村民自治组织中的运作问题，有的学者提出必须将其纳入法治轨道，即不得超越法律对其范围的限制。行政权主体必须从意识上尊重村委会在自治范围内的自主地位以及自治权利。有学者在此提出公共事务与公益事业的区分，^[29]认为办理公共事务只能是政府机构或行政性组织的职能，而办理公益事业则属于社会组织和经济组织的职能。因此，政府应转变其职能，对乡村自治组织的管理主要应集中在对规划和计划进行项目投资，建造各种教育、医卫、体育和文娱方面的公共设施，向村庄和农民提供各种他们需要的公共产品和公共服务；宣传政府的新农村建设政策，对村民自治组织的建设和活动予以财政支持。

上述的探索并非不存有可商榷之处，但为解决行政权与自治权的关系问题都提供了一些新的视角。

三是对村民自治权必须从立法以及司法上加强保护。目前冲突的主要表现是行政权的过分干预。因此，要真正协调冲突，必须加强自治权对抗行政权的能力，从法律上使其处在一个相对平衡的状态，从而使它们都能发挥应有的作用。正如有的学者所说，必须将村民自治权纳入到司法救济的轨道。^[30]所谓有权利必有救济，缺乏权利受损救济机制的权利是不完整的权利，村民自治权既为法定之权利，司法机关就应该给予司法救济。因此，完善村民自治权冲突的诉讼救济机制，是实现村民自治不可或缺的司法保障。即在《村委会组织法》修改时扩充诉讼救济的相关规定。对国家机关违法干预，侵越村民自治权及不履行保障村民自治权的相关行为，村民自治体或村民代表有权提起诉讼请求法院责令停止、改正不当行为或积极履行相关职责，使村民自治权冲突都能通过诉讼这道最后防线得到保障。

【注释】

[1]《人民日报》2008年1月12日。

[2]沈延生：《村政的兴衰与重建》，《战略与管理》1998年第6期。

[3]党国英：《论乡村民主政治的发展——兼论中国乡村的民主政治改革》，《战略与管理》1999年第1期。

[4]葛承雍：《中国古代等级社会》，陕西人民出版社1992年版，第254页。

[5]费孝通：《乡土中国·生育制度》，北京大学出版社1998年版，第40页。

[6]王天意：《宗族的功能及其历史的变迁》，《上饶师范学院学报》2005年第2期。

[7]杜润生：《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》，人民出版社2005年版，第20页。

[8]费孝通：《乡土中国·生育制度》，北京大学出版社1998年版，第7页。

[9]何秉松：《中国大陆黑社会(性质)犯黑的演变过程、规律及其发展趋势》，载《政法论坛(中国政法大学学报)》2001年第1期。

[10]《基层村委会选举贿选增多处罚困难》，2008年8月3日，新华网。

[11]《村委会选举贿选和暴力行为增多》，中国日报网站2007年7月10日。(www.chuimin.cn)

[12]《全国人大常委会法工委、村民委员会组织法学习读本》，中国民主法制出版社1998年版。

[13]詹成付：《村委会选举如何防止贿选》，《共产党员》2002年第2期，第17页。

[14]刘维涛：《法律未明确禁止的行为不属贿选》，《法制日报》2005年1月26日。

[15]胡健：《村民自治中“贿选”的法律规制和综合治理》，《盐城师范学院学报》2005年第3期。

[16]胡健：《村民自治中“贿选”的法律规制和综合治理》，《盐城师范学院学报》2005年第3期。

[17]任旭东、舒军：《村民自治背景下村“两委”班子矛盾问题的研究》，http://www.people.com.cn,2003.8.19.

[18]任旭东、舒军：《村民自治背景下村“两委”班子矛盾问题的研究》，http://www.people.com.cn,2003.8.19.

[19]任旭东、舒军：《村民自治背景下村“两委”班子矛盾问题的研究》，http://www.people.com.cn,2003.8.19.

[20]徐勇、徐增阳主编：《乡土民主的成长》，华中师范大学出版社2007年版，第473页。

[21]熊哲文：《村民自治中几层重要关系的法律分析》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2001年第4期，第60页。

[22]《法制日报》2003年1月29日第8版。

[23]付小刚：《国家与社会关系中的村民自治》，《湖北行政学院学报》2005年第4期，第40页。

[24]潘嘉玮、周贤日：《村民自治与行政权冲突》，中国人民大学出版社2004年版，第202页。

[25]金太军：《“乡政村治”格局下的村民自治——乡镇政府与村委会之间的制约关系分析》，《社会主义研究》2000年第4期，第61页。

[26]《来自基层人大代表的呼吁》，《农民日报》2000年3月13日。

[27]潘嘉玮、周贤日：《村民自治与行政权冲突》，中国人民大学出版社2004年版，第181页。

[28]徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第216—217页。

[29]史啸虎：《建设新农村与村民自治制度的改革》［EB/OL］，中国选举与治理网，http:www.ccffn.cn/exoterica1200612/2467_5.html。

[30]崔智友：《中国村民自治的法学思考》，《中国社会科学》2001年第3期，第139—140页。

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