天津武清区村民自治的行政化倾向及原因分析

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：对于这种“村财乡管”的做法，村干部是明确表示反对的。也有部分村民觉得村集体的资金放在乡里有可能被挪用，“村财乡管”有可能为乡政府或某些腐败分子侵占村级财产提供条件。这样的做法不仅引起了村民的反感，而且背离了“村财乡管”的初衷。

二、村民自治行政化倾向的表现及其原因分析

应当说，实行村民自治并不是要求国家政权从农村基层社会退出，相反，行政权可以而且应该加强对村民自治的合理干预。但也不能因此就忽视当前严重存在的行政权对村民自治中属于自治范围内事项的种种不合理干预。我国《村委会组织法》虽然规定了“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”，但法律却没有同时明确乡镇政府对村委会“指导、支持、帮助”的内容和程序，也没有明确村民自治范围内事项的具体内容，再加上我国农村地区历史上行政主导性极强的人民公社制度的影响，村民自治的实践中政府侵犯村民自治权利、对村民自治事项的不当干预广泛存在。

行政权对村民自治的不当干预，主要表现在以下几个方面：

一是表现在控制村委会的民主选举上。不少乡镇政府总是通过种种手段干预、操纵选举，尽量使符合乡镇意愿的人当选。有些地方的农村基层政府为保证特定的人占据村委会职位则长期不举行村委换届选举或是直接任命村委会干部，而对于自己不满意的人员则不经过法定程序直接罢免。^[21]据报载，某村换届选举产生了三名村委会委员，他们因对村务管理有不同意见，镇领导根据一份“内部文件”，口头宣布此三名村委会委员“待岗学习”。这种现象并非特例。据报载，某市自1999年至2002年5月，全市329位选举产生的村委会主任被乡镇组织及个人违规宣布撤换的达187人，占总数的57％。而选举产生的村委会副主任、委员被撤换的达432人。619位村委会主任、副主任和委员被非法撤换后，接替他们职务的，无一位是经村民依法选举的。可见，类似的事例并不罕见。^[22]

二是表现在村委会普遍承担大量乡镇政府的政务工作。在实践中，村委会既履行了对村务的管理，又承担着部分政务的工作，而且承担的政务比村务还多，这个事实已为各方所承认。^[23]据财政部的不完全统计，1997年各级政府的收费项目多达6800多项(其中全国性及中央部门收费达300多项，地方收费项目最多的省有400多项，最少的省也有50多项)。全国收费(包括基金)总额至少在4200亿元左右，相当于国家财政收入的45％，而且每年以15％的增幅上升。市、县收费占其收入的比例更高，而那些基层政府自立名目、无案可查的收费项目更是多得不计其数。如此沉重的赋税负担，如果就凭乡村基层政权——乡镇政府来直接和分散的农户(农民)单个打交道，是无法完成征收任务的。事实上，自实行村民自治以来，乡镇政府都是通过将任务分解和下达到村委会而得以实现的。

乡镇政府通过人事干预、资源诱导、基层党组织的领导甚至是直接的行政命令的方式使得政府与村委会之间的指导与协助的关系变成事实上的领导与被领导关系。

三是表现在乡镇政府力图实现对村干部组织的有效控制，使得村干部成为贯彻乡镇意图的有力工具。具体表现为，他有直接掌握村主要干部的任用，或者保证他们所任用的干部在村内部权力的有效性。更具体地看，在许多地方这种控制的基本方式是制度化的收入控制，即直接控制村干部的工资待遇，特别是经济上采取力度很大的奖励和惩罚措施，规定之细致令人难以想象。如每完成一项乡镇下达的统办工程可以奖励多少元或者扣罚多少元；如规定完成年人均纯收入指标得奖金多少元，本村每发展一个个体工商户奖励多少元，年内每投资上马一个工业项目奖励多少元等；如每出现一例超生罚款多少元，乡镇开会迟到一次罚款多少，本村每出现一次村民上访罚款多少，而且村民上访的政府级别越高，罚款越多。

四是表现在乡镇政府对村级财务的过度监控上。村级财务接受乡镇的监督本来有利于防止村委财务混乱以及村干部的腐败，但有些乡镇政府却把这种监督看作对村委会的控制权，将村级财务完全收由自己管理，从而在无形中实现对村委会决策的控制，使村民自治的实际运作符合基层政权的要求。对于这种“村财乡管”的做法，村干部是明确表示反对的。因为钱本来是村集体的钱，其支配权理应由本村的干部负责，为什么要交给乡政府管?于是村干部想方设法地坐收坐支、隐瞒或推迟上报村集体的收入，把资金自己先用了再说，结果交给乡经管站或委派会计的只是大把大把的条子，致使“村财乡管”变成了“村账乡记”。(www.chuimin.cn)

对此，村民也颇多微词。部分村在施行了“村财乡管”后，村民就一些不明白的收支项询问村干部，得到的答复往往只有一句：“钱和账都由乡里管，与我无关。”于是部分村民便产生质疑：“村财乡管”莫非成了村干部的“保护伞”?也有部分村民觉得村集体的资金放在乡里有可能被挪用，“村财乡管”有可能为乡政府或某些腐败分子侵占村级财产提供条件。的确，这种质疑并非没有道理，特别是在一些财政紧张的乡镇，这种担心并非多余。据调查，有的乡镇把“村财”当成了乡镇政府的“小金库”，侵占村民的合法财产。个别乡镇干部甚至把送给上级部门和领导的各种“赞助”，也拿到“村账”上“实报实销”；有的乡镇收取一定的“代管费”，个别乡镇规定收取比例达到10％；还有的乡镇借“村财乡管”之机，根据乡镇领导意愿做假账，虚报当地集体收入数字。一些地方村干部经常给经管站领导送礼，经管站长成为乡镇实力最大、最会摆阔的人。这样的做法不仅引起了村民的反感，而且背离了“村财乡管”的初衷。“村财乡管”实际上变成“村财乡用”，甚至是“村财乡占”。2005年2月，安徽省淮南市检察院发布消息说，2004年7月至2005年2月，潘集区泥河镇分管土地征迁的副镇长谢昭金挪用公款(农民拆迁补偿费和青苗补偿费)855万元，其中110万元用于赌博。谢昭金也许不能代表乡政府，但却也说明“村财乡管”为乡政府的某些腐败分子侵占村级财产提供了便利条件。

行政权对村民自治的不合理干预问题的出现固然有法律规定、历史影响以及部分乡镇公务人员的个人素质、法治观念低下等方面的原因，但问题的症结还得从整个国家农村治理体制中寻找。

第一，我国将农村的基层政权设置在乡镇一级，乡镇政府直接承担着来自中央到地方各级政府对农村经济、政治、文化等各个方面的目标和任务的落实责任，而且由于我国幅员辽阔、人口众多，作为最低一级的行政区划，乡镇仍然是一个范围巨大的地域概念。据相关统计资料估算，从全国范围来看，一个乡镇所辖的行政村在8到10个左右，多的达十几甚至几十个，而自然村则有30至40个。从人口上看，一个村委会所辖行政村一般在千人左右，有的村人口多达几万人。^[24]面对纷繁复杂的任务和如此大的地域和人口，仅凭一个人力、物力都有限的乡镇政府自己去直接管理是完全无法实现的。因此，乡镇政府为完成各种正常的行政任务都不得不将一部分税收、计划生育以及基础设施建设等政务交由村委会办理，更不用说在此之外的集资、摊派等不合理的任务了。同时，由于乡镇与村委会在法律上没有直接的领导与被领导关系，所以乡镇通过干预村委会人事安排、控制财务等方式使村委会按自己意志行事就是很自然的事了。

第二，改革开放以后国家全力进行现代化建设，这需要有充足的资源和广阔的市场，同时国家的现代化离不开农村的现代化，农村需要在稳定的前提下保持高速的发展。这一切都意味着政府在“三农”问题上面临着巨大的压力。正如前面所说，国家对农村的种种目标任务最终往往都是要落到乡镇政府身上，实现农村的经济发展、社会治安良好，推行计划生育等任务都将成为他们的巨大挑战。在自上而下的压力体制下，他们不得不将压力转移到村委会身上，从而产生诸多不当干预村民自治的情况。正如有些乡镇领导所说：“我们不是不支持村民自治，也不是不知道村民自治长远来说所具有的重大意义，但上面交付的硬性任务必须完成，因此不得不干预甚至操纵村委会的工作。”^[25]

第三，我国基层民主和村民自治的发展，很大程度上是在乡镇党委和政府推动下得以展开的。乡镇党委和政府在村级民主制度建设过程中发挥主导作用，是目前为止我国村民自治建设进程的基本特点。由乡镇政府这一权力主体作为基层民主制度建设的直接推行者，自有其有效作用。但却容易产生自上而下、行政命令、包办代替等传统习惯，以致侵害村民自治权。如在具体工作方面，一个普遍性的现象是，乡镇政府每年都要将经济社会的发展任务细分为若干个具体指标，编制一个具体的计划下达到各村执行。除全年工作总的计划要求外，还有阶段性的工作，如收缴统筹费、夏秋两季粮食订购任务、计划生育宣传月等，也要下达计划。计划下达后，还有相应的检查、考核和奖惩。一方面，在这种直接指挥关系中，设计理想中的乡村之间“指导和被指导”关系很难建立。在有些情况下，村民自治往往成为乡镇政府领导人调控村级事务的工具，比如村委会选举，如果他们认为需要通过选举换掉某一个干部，他们会去组织一次认真的选举；如果他们担心某位干部被选下去，他们会在选举的发动和程序上进行一些操纵。在这样的“领导”下，自治组织实现自我管理自主决策，其困难可想而知。

第四，导致乡镇政府不愿还政于民，还源于深层的经济原因。乡镇政府是与村和村民关系最直接的一级政府组织，村就成为乡镇政府重要的资源基础。在乡镇政府规模膨胀和职能扩张，而乡级财政建设还不完善，财政来源相对有限、难以形成自我资助的良性循环的情况下，在乡镇财政的增长赶不上机构增长和开销增长的速度，甚至存在大量非正常开支的情况下，乡镇政府就会将乡镇的资金需要转向村和村民收取，政府对乡镇及乡镇对村、村民委员会的命令和控制就不可避免。从乡镇政府所承担的工作任务来看：第一，完成财税任务，财税完成情况关系到政府机构能否正常运转；第二，完成上级政府下达的经济发展目标，这是乡镇领导政绩表现的主要部分；第三，完成上级政府的收费集资任务；第四，抓好计划生育，计划生育是国策，各地都实行考核中的一票否决；第五，征收“三提五统”。有不少乡镇政府为了完成财税任务，维持政府自身的运转，往往直接挪用挤占从村级征收的“三提五统”，甚至村级组织运行的必要费用(公积金、公益金和管理费)也直接征用。乡镇财政普遍困难，在中西部地区，不能按时足额发放工资的乡镇占大多数，在东部地区也占相当比例。许多地方乡镇政府被称为“破产政府”。有来自基层的全国人大代表呼吁：尽快解决乡镇一级的财政困难，否则，机构将要瘫痪。^[26]

第五，按《村委会组织法》规定，“村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作。”村委会作为自治组织，并非是乡镇政府的下级机关，但实践中，村常常成为乡镇政府运作的中介。乡镇政府习惯于传统的工作方式，仍按行政管理模式，给村委会下指标、压任务，把本应属于自己的工作“布置”给村委会。与此相联系的是在角色意识和工作方法上，乡镇政府仍然习惯于“领导”身份，习惯于“指挥命令”，而不善于、不适应“指导、支持和帮助”的角色和工作方法。由此而对村民自治事务的行政干预就成为必然。在有些情况下，乡镇和村干部之间实际上建立了一种非制度的“共谋”关系，即村干部听命于乡镇政府，乡镇领导人则在一定程度上放纵村干部若干以权谋私行为以及在具体工作中的不规则行为，如对于农民的强制等。毫无疑问，乡镇干部最清楚村干部行为的问题所在，但这些行为却难以在基层直接得到纠正，说明这种“共谋”关系的牢固。因为乡村组织本身缺乏内部的纠错机制，所以大量问题要在升级或者激化的过程中通过农民上访甚至事态扩大，才引起上级部门的重视并得到解决。在这种情况下，不论对于农民，还是对于政府，解决问题的社会成本都是很高的。

天津武清区村民自治的行政化倾向及原因分析

相关推荐