天津市武清区村民自治实践中的两委矛盾解决

2023-11-27 理论教育版权反馈

【摘要】：对于如何化解“两委”矛盾，各地农村在村民自治的实践中已经进行了，并仍在继续进行着积极的创新和探索。“二选联动机制”的实质就是“一肩挑”，又称“两委合一”。这更具有基础性，这种分权与合作实际上就是“两委”权力资源的制度化配置。

三、解决“两委”矛盾的路径探索

在村民自治背景下，“两委”的矛盾从根本上看是因体制转轨期间利益关系调整和现有各种权力的边界和范围的制度供给不足而造成的，并非不可调和。“两委”之间也不存在根本的权力和利益冲突，只要坚持在实践中不断探索创新，矛盾可以得到化解，形成良性互动的权力关系。

对于如何化解“两委”矛盾，各地农村在村民自治的实践中已经进行了，并仍在继续进行着积极的创新和探索。这些创新和探索可以归纳为以下两个方面：

(一)在村委会实行民选的情况下，进一步探索解决村党组织权力合法性的制度化途径

无论从哪种意义来解释民主，治者的权力均需被治者的同意或认可，投票选举就是表达这种政治认可的一种制度化渠道。与民选的村委会相比，党组织的权力还缺乏这样的制度机制，因此，许多村庄的村民认为上千人选出的村委会主任当然比几十人选出的党组织书记更有权威。部分村民和村委会不服从村党组织的领导的主要原因就在于此。因此，解决党组织权力的合法性问题是一个非常重要的问题。把村民直接选举的制度机制纳入党组织的选举过程，就是解决这个问题的制度化途径。综合全国的创新探索，目前主要的有以下四种制度化途径：

1.“两票制”，又称“两推一选制”。所谓“两票制”，就是凡要拿到党组织选举上选举的人，首先都要在村民代表会议上进行推选，让村民投信任票，获得50％以上选票的党员才有资格参加党组织选举。这就意味着党组织的选举首先要建立在民意基础上。这种做法把村民自治的方法用到了党内的选举，这样选出来的党组织群众是服气的。它解决了在村民自治的背景之下，党如何建设的问题。“两票制”是由山西省河曲县首创的，当时这种做法只是在自己的区域范围内进行推广，邻近的内蒙古、陕西等省开始前来取经，逐步推广。后中组部在安徽进行“两推一选”的试点，并在程序上做了进一步的改进和完善，即先由党内推选出党组织候选人的预备人选，再由村民代表会议进行推选，其预备人选必须有获超过村民代表半数以上的认可，方可成为党组织委员的候选人。在进行了两次推选的基础上，最后再进行党内选举。目前，这种制度创新得到了普遍的认同，在实践中也收到了较好的效果。

2.村委会主任和党组织书记“一肩挑”，又称“二选联动机制”。其具体的运作方法是：一是鼓励在职的党组织书记竞选村委会主任，如果当选了，在获得群众投票的基础上一身二任。二是如果一个普通党员当选村委会主任，因其民意基础强于在职的党组织书记，通过党内民主选举程序由当选的村委会主任出任党组织书记。三是如果非党员当选村委会主任，则将其作为重点入党培养对象，发展入党，并争取培养成党组织书记。“二选联动机制”的实质就是“一肩挑”，又称“两委合一”。“二选联动机制”起源于广东和山东。这种模式对于化解“两委”矛盾有一定的积极作用，但无论是在村民自治的实践中，还是在学术界，对这种模式都存在一些不同认识。浙江省台州市三门县委组织部任旭东、舒军认为，这种模式“虽从表面上化解了村‘两委’矛盾，但也使辛辛苦苦选出的村委会失去存在的必要，二十多年来国家与政府‘还政于民’的努力也付诸东流，又回到党政不分的计划经济年代，使‘村民自治’名存实亡，其实质就是取消村民自治，其结果必然是对村民民主权利的一种制度性的侵犯。同时，也存在着‘一肩挑’的人有可能独断专横，在当前农村政治格局中难以实施有效监督等问题”。^[19]国务院发展研究中心研究员赵树凯认为，“一肩挑”虽然化解了村委会主任和党支部书记在人际关系上的矛盾，但是，“第一，自上而下的权力和自下而上的权力统一在一个人身上以后，在有些情况下可以作出很好的协调，做到上下都满意，但有些情况下，他必须有所倾斜；或者说，有的人可能会向上倾斜，有的人可能会向下倾斜。第二，两种权力集中在一个人身上，如果来自选民的监督很软弱，甚至没有什么监督的时候，新的‘一言堂’领导就要产生了，一些地方已经出现这种问题，农民对于干部的不满比选举前更加激烈。”^[20](www.chuimin.cn)

3.“两委”合作共事模式。这是河北武安的做法。他们的做法是在承认两套班子的前提之下，一定要合作共事。村民自治了，党支部必须改变原来的一把手领导的方式；而村委会也不能因为村民自治就不承认党的领导。基本上就是一种合作共事，相互商量的格局。有了问题一定要举行两委联席会议，重大问题必须两个班子合在一起讨论才能决定。

4.党组织书记兼任村民代表大会的主席的模式。这是河北省青县的做法。他们做法的特点是从制度架构上创新，在“两委”之外将村民代表大会介入，并将村民代表大会制度化，把党的制度框架纳入到了村民代表大会中去。其具体做法就是由党组织书记兼任村民代表大会的主席，而村委会则成为村民代表大会的执行机构。当前，天津市武清区在村民自治的实践中采取的就是这种模式。

(二)建立村党组织和村委会分权合作的制度化机制

权力冲突的实质就是权力边界和范围的冲突，要解决权力冲突的问题，最根本的莫过于划定各种权力的边界和范围。农村产生权力冲突的根本原因之一，即制度模糊性。建立村党组织和村委会分权合作的制度化机制，明确划分出的关系各自不同的活动领域，使两者的权力在不同事务范围内有效，尽可能地减少管理上的公共领域，双方不可以随便进入对方的领域，同时建立合理的工作协调机制。这更具有基础性，这种分权与合作实际上就是“两委”权力资源的制度化配置。如果缺乏制度化的机制，即使村“两委”主要负责人原来关系良好，但如果人际关系一旦交恶，合作格局便不复存在。

分权包括两方面内容。一是明确具体区分党的政治领导权和村民自治权的权力边界。中共中央于1990年12月发出的《关于批转〈全国村级组织建设工作座谈会纪要〉的通知》和《中国共产党农村基层组织工作条例》对此作了比较具体的规定，应在此基础上作进一步的细化，并积极探索转变党组织对村民自治工作的领导方式，提高领导水平。如党组织不得包办代替式的直接对村委会工作发号施令；而应把工作重心放在村民会议和村民代表会议上，通过对村“议会”的有效组织和领导，使党组织作出的具有党内约束力的决定，转化为对全体村民有约束力的“村民自治章程”和“村规民约”，按村民自治的法律要求来规范权力运作，使党的路线、方针、政策的贯彻具有更巩固的群众基础。

二是明确具体区分“两委”在村民自治权中的权力边界，以及党组织参与村民自治权的方式和程序。分权的基本原则是党组织管方向性“大事”，村民委员会管具体事务。村民自治权由民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四项内容组成。由于“两委”矛盾焦点是争夺“拍板权”，即决策权，因此要把分权重点落在决策权上，并规范村“两委”内部决策运行机制。民主决策分为日常村务决策和重大、特大村务决策。日常村务决策指村治活动中的一些日常性事务的决策，主要由村委会以民主的形式讨论决定，向村党支部汇报，党支部有建议权；如果两者不协调，召开由村党组织负责人主持的村两委联席会议讨论决定；如还无法解决，交由村民代表会议讨论决定。凡涉及乡村整体利益、长远利益和村民切身利益的重大问题，即重大、特大村务决策，党组织和村委会共同享有。

天津市武清区村民自治实践中的两委矛盾解决

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