党建研究：天津武清区村民自治实践中的两委不协调原因

二、“两委”关系不协调的原因分析

农村中的党组织与村委会是农村众多乡村组织中的两个最为主要的活动主体，是农村政治舞台上的两个最主要的权力组织载体。十分明显，“两委”的关系如何，直接关系到村民自治和社会主义新农村建设能否顺利推进，以及农村政治局面的和谐、稳定和发展。当前，造成“两委”关系不协调的原因是多方面的，主要有以下几个方面：

(一)“两委”的性质及其权力来源不同

我国《村委会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会有办理本村的公共事物和公益事业，调节纠纷，协助维护治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”等主要职责。而《中国共产党农村基层组织工作条例》第九条第二款规定：“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定。”两者在条文上明显地存在矛盾：一是重要问题与涉及村民利益问题交叉；二是由于农村的现状导致农村的事务错综复杂难以区分重要与非重要问题，导致党组织与村委会在许多问题上拥有同样的决定权。而在实践层面则表现为村主任与村支书的矛盾。在许多重大问题上两者都有发言权，且两者的权力都有合法的来源。村主任的权力来源于村民选举，具有很强的合法性，而村支书的权力来源主要是由于中国共产党的执政党的法律地位决定的及历史传统(长期以来村支书都是唯一的权力中心)和上级党委的认可。因此其合法性也不容置疑，并得到了民众的认可。因此村主任和村支书分庭抗衡导致了矛盾的激化。

要把握两委矛盾的实质，我们有必要从两委所体现出的性质及其职权上来考察。从村民自治的发展历程看，村民自治是农民自己发明的自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村民委员会办理本村的公共事物和公益事业，调节纠纷，协助维护治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。因此其职能主要表现为经济职能和关于切身利益的安全、健康及文化教育等。从现实情况分析，农民希望选出的村委会能抵制不合理的分派，替村民说话，即希望村委会扮演保护人的角色，保护村民正常的基本权利。从实际调查看，村民要求选出的村委能带领他们致富，也表现出选举的动机来源于利益的追求。可以说村委会寄托着农民想通过它实现自己基本的经济利益和权利的希望，村委会是农民权利的体现者和主张者。

党的基层工作组织条例规定党支部是中国共产党的基层组织，要贯彻党的路线、方针、政策及实现党对农民的领导，帮助农村发展经济，加强农村基层政权建设，实现国家政权对农民的控制，使之在党的领导下有序稳定发展，也就是实现国家对乡村的整合。中国共产党是中国先进的政党，执政为民，从它诞生以来就坚持为人民服务的宗旨。因此党的领导和人民的长远利益，国家的整体利益是一致的。但由于我国是后发型的国家，需要在很短的时间内实现现代化，因此在发展过程中有可能在一定时期一定范围内为了国家的发展整体的长远利益，有可能牺牲一部分人的局部利益，而导致社会的不稳定和阶层的分化。在这种压力型体制下，国家不得不加强对社会的控制。党委的权力就是体现为一定的国家控制权力，从国家政权本身的性质看它也是一种扩张性的权力。也有学者指出乡村自治是一种国家政权重建的方式。因此基层党组织所体现的其实是一种权力。

由此看来，村委会和党组织之间的关系，实质上体现的是农民的权利与国家权力(通过执政党在农村的基层组织来体现)之间的关系。这种关系在有阶级存在的社会里体现为对抗性的关系。而我国现在是人民民主专政的社会主义国家，消灭了阶级差别，人民享有了管理国家的权利，因此国家权力也就转化为人民大众管理自己事务，实现人民大众整体利益的工具。权利与权力的对立由于阶级差别的消失，人民整体长远利益的一致而消失。但是由于我国正处在全面建设现代化的时期，国家为了长远利益而对各个个体的利益进行整合。在整合过程难免损害一部分人的局部利益，但这也是不可避免的。另外，在权力运行过程中，如果没有很好的监督制衡手段，它自身仍旧会堕落为损害人民权利的暴政、暴力，这也是由于它本身的扩张性、控制性决定的。也就是说在农村权利与权力的冲突在一定范围内，一定时间内是存在的，也是不可回避的。党组织与村委会的矛盾在一定程度上也体现为权力和权利的冲突。

“两委”关系的不协调不仅是因为他们的性质不同，而且也是因为他们各自的权力来源不同。村党组织的权力来源是自上而下的，即来源于上级党委与政府的授予，其权力来源更多地表现为政府主导性质的自上而下的赋予，因而是一种国家行政权力；而村委会的权力来源是自下而上的，即通过乡村大众制度性的选举途径而获得的、基于社会契约原则所授予的一种自治权力。因此，“两委”关系的实质是国家行政权力与村民自治权力的关系，是政务与村务的关系，是国家权力与社会权力的关系。与此相应，“两委”冲突的实质也就是行政权与自治权的冲突，政务与村务的冲突以及国家权力与社会权力关系的外显。

在人民公社体制取消，实行“政社分开”后，国家权力从体制上收缩到乡镇。由于设置于村一级的党组织是国家执政党的基层组织，是国家实现对农村社会一体化整合的工具。国家在组织边界止于乡镇的条件下，仍然可以通过执政党的基层组织实现对农村社会的动员和领导，国家在农村的体制性权力因为村党组织的存在而得以部分保留，这一规定可以看作是对封建时期国家政权止于州县所导致的国家对乡村社会动员能力不足的历史反思。村党组织实际上扮演了国家行政机构或者“准政府”的角色(也有学者将之称为“国家代理人”、“政务推行者”)，行使的是国家行政权力，更多地体现和维护了国家利益。国家行政权体现的是国家利益，是整体利益，村民自治权体现的是农村社区成员的利益，是局部利益。尽管国家利益与村民利益在根本上是一致的，但是两者也会存在矛盾和冲突，村委会作为村民自治的组织机构，是村民自治权的具体行使者，往往会站在村民的立场上，而村民亦可以通过其自治组织表达自己的利益诉求。而村党组织由于角色和职责的驱使，更多地站在国家行政权一边。这样，国家行政权与村民自治权的关系变成了党组织与村委会的关系，国家行政权与村民自治权的冲突就变成了村“两委”的矛盾。(www.chuimin.cn)

(二)在制度安排上存在着职能划分的模糊性和重叠性

由于《村委会组织法》与《中国共产党农村基层组织工作条例》等法律法规过于原则和抽象，对村党组织“领导核心”的权力范围和村委会自治的权力范围划分不明，导致“两委”的冲突加剧。制度是对行为准则的一种规定，要求具有明确性和可操作性。《中国共产党农村基层组织工作条例》中虽明确规定，党组织是农村各种组织和各项工作的领导核心，讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题，但究竟如何实现“领导核心”的作用，哪些是“本村经济建设和社会发展中的重要问题”等，都没有作出相应的、具体的规定。《村委会组织法》虽然在第三条规定了村党组织的领导核心地位，但在关于村委会职责的规定中，几乎又包括了本村经济建设和社会发展中的重要问题。这种体制设定和职能划分的模糊性和重叠性，管理事务的交叉性，不可避免地造成理解上和实际工作中的矛盾和冲突。如党章规定：“党的领导主要是政治、思想和组织领导”。党要“积极支持人民当家作主，切实保障人民管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业的权利。”《村委会组织法》规定，村委会“是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。党支部对村委会和其他村级组织如何进行政治、思想和组织领导?以何种方式实现领导核心作用?对于一个具体的村庄来说，什么样的事情应该由党组织决策；什么样的事情应该由村委会决策?决策的程序如何实施?如何体现党组织的领导核心作用?出现问题甚至导致失误以后应该如何追究责任?这一切都缺乏明确的、可操作的规定。

由于法律法规缺乏可操作性和具体指导性，给党组织和村委会开展工作造成了一定的难度。新修订的《村委会组织法》对党在农村的地位和作用做了规定：“中国共产党在农村的基层组织按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，依照宪法和法律支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。”而党在农村地区的领导是通过党组织来实现的，也就是要发挥党组织在农村基层组织的领导核心作用和对村民自治制度的支持和保障职责。可以从理论、制度和法律层面上来说党组织和村委会的关系是明确的，即：在村级组织体系中，党组织居于核心地位，党组织和村委会是领导和被领导关系，党组织主要保障村委会开展工作。但是，对于党组织具体应当如何保障村委会的工作，相关法律在论述上则显得比较模糊。对于党组织来说，所谓核心地位，实际上是个含糊的、富有弹性的命题，缺乏具体的可操作性的具体安排，对于掌握农村各项管理权利很长时间，习惯处理各种行政性事务的村党支部来说，如果没有明确的分工安排，很容易使他们在处理工作问题上走回老路。由于对“两委”职权的划分过于原则化，使得农村中的“两委”就可以各取所需地援引制度条文，在具体职权问题上争执不下。

(三)在思想意识上存在着旧体制形成的习惯势力和保护既得利益的心理

村级组织的权力资源长期以来主要由村支书掌握，这是几十年的运行惯例。推行村民自治就是要打破这种惯例。任何习惯势力都是根深蒂固的，对变革都采取这样或那样的对立态度，在中国乡村尤其如此。习惯了过去那套做法的党组织尤其是党组织书记对与村委会共享村民自治权，移交属于村委会的部分村民自治职权的这种制度变革要求的抵制情绪几乎是一种本能。因为，这样一来，权力资源的分配模型就发生了变化。权力以资源占有为基础，给占有权力者带来利益。农村的公共权力资源和利益资源十分有限，对这些资源的掌控意味着获得了进行权威性分配的优势，对于组织和个人利益会带来更多的便利，党组织和村委会在许多村庄内部事务上必然会发生交锋。正如徐勇所分析的那样：“村民自治涉及乡村社会权力与利益的再调整，并不是每个人都可以从中受益的。和搞土地承包不一样，权力资源不能平分，一个人当权就意味着另外的人要失去权力。在这种调整过程中，乡村之间不可避免地会产生冲突。”^[17]事实上，不但乡村之间要发生冲突，更严重的是引发了党组织和村委会围绕村庄内部权力资源和利益资源的控制权，进行着二元权力博弈。

(四)各种势力介入干部队伍及一些干部私欲膨胀

“两委”关系如何，一个很重要的方面是同党组织和村委会成员的来源及其素质密切相关。在村民自治的实践中，如果“两委”能够就为村民服务、保证村民直接行使民主权利的根本问题达到一致，就不会剑拔弩张地去争夺村民自治权，即使存在一些矛盾，也会在大前提一致的基础上协商解决。但这种局面的实现要有一个重要的组织前提作保证，即“两委”必须是按照《中国共产党章程》和《村委会组织法》的规定，真正通过民主选举而选拔出来的既能够贯彻党的路线、方针、政策，又能真正为全体村民服务的农村政治精英。当前一些地方“两委”关系不协调，恰恰就是因为前述农村中存在的宗族、家族、黑恶等势力通过贿选等不正当的手段进入甚至把持了党组织或村委会，将“两委”变成了不同派别和势力争权夺利的工具。他们在乡村治理中很难做到出于公心，真正为全体村民服务。

在现实中，即使没有派系的背景，一些党组织和村委会的成员在很大范围和程度内，争夺权力的目的也是在能为村民办事的同时也能为私人谋利益。在有些人看来，当村干部如果没有假公济私的好处，那只能是一种沉重的负担。他们是经过投入(当村干部的时间、精力花费以及是否得罪人)与产出(可以有多少经济收入，可以支配多少经济资源及可以带来多少“面子”收益)比的理性思考后才染指权力的。既然不是出于公心，就必然导致权力的争夺，在农村的资源和权力有限的情况下，争夺甚至不惜“借凶杀人”。而上级党政机关的监督相对滞后。事实表明，不少村干部上台(包括民主选举产生的村委会干部)不久即开始滥用权力。国务院发展研究中心农村部“农村劳动力流动的政策与管理”课题组在北京站和北京西客站对民工的抽样调查表明，超过六成的调查对象认为村干部在农民群众中的威信较低甚至非常低。接近六成的受访者对于村干部的作用评价是完全消极的，即他们除了为自己谋取利益以外，不为村民办任何实事。只有4.9％的被访问者认为本村干部属于“只为村民办事，不搞以权谋私”。85％的被访问者认为本村主要干部(书记和村主任)有贪污腐败问题，只有6％说“没有”。回答者对于村干部最不满意的事情是“以权谋私贪污受贿(35.2％)”，“摊派太多加重农民负担(33.5％)”、“不为村民办事(20.4％)”等，仅此三项，占了将近九成。^[18]